收入保持與工傷保險補償給付體系之調整

向春華

只有建立各種社會保險與社會福利制度，才能實現國家的穩定發展。①鄭功成：《社會保障與國家治理的歷史邏輯及未來選擇》，《社會保障評論》2017年第1 期。在工傷保險給付中，一次性工亡補助金逐年增長顯著，預計很快會突破百萬大關，而此等高水平的保障并沒有產生令人滿意的工傷保險制度，在中國裁判文書網全文檢索“工傷”有493117 個結果（截至2019年3月30日），遠高于其他險種。探究工傷保險的制度基礎，更為合理地設置工傷保險補償項目，才能更好地架構包括工傷預防、職業康復的工傷保險制度體系并促進其發展，為社會權利保護和社會治理提供可持續的制度支撐。

一、以收入保持與替代為核心目的

（一）我國工傷保險給付現狀：一次性現金補償 “一枝獨大”

從表1可見，我國工傷補償占據絕對優勢，工傷預防和康復給付嬴弱。這一狀況的形成受多種因素的影響，而補償給付規模過大則是固化這一問題的重要因素。2016年現金給付的傷殘和工亡待遇接近67%，其中多數是一次性給付。②人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心：《中國社會保險發展年度報告（2016）》，中國勞動社會保障出版社，2017年，第54 頁。工傷補償特別是現金給付、一次性給付的限度缺乏明確的理論標準，是造成目前工傷保險給付體系問題的根本原因。

表1 工傷保險基金給付額（億元）及占基金支出比（%）

（二）社會權利等理論無法界定工傷補償限度

工傷保險的理論學說包括生存權保障理論①（日）水野勝：《労災補償制度の理論的課題》，《日本労働法學會誌》1990年第76 號；王澤鑒：《民法學說與判例研究（第3 冊）》，中國政法大學出版社，2005年，第251 頁。、基本社會權利理論②（英）T.H.馬歇爾等著，郭忠華、劉訓練編：《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社，2008年，第13-18 頁；鐘秉正：《社會保險法論》，中國臺灣三民書局，2012年，第24-26 頁。、社會連帶主義理論③（法）狄驥著，鄭戈譯：《公法的變遷》，中國法制出版社，2010年，第43-45 頁；（英）安東尼·吉登斯等著，沈曉雷譯：《歐洲模式：全球歐洲，社會歐洲》，社會科學文獻出版社，2010年，第13 頁；林萬億：《社會福利》，中國臺灣五南圖書出版股份有限公司，2010年，第147 頁；Irwin Garfinkel, et al., Wealth and Welfare States: Is America a Laggard or Leader? New York, Oxford University Press, 2010, p.31.、職業風險理論（又稱為“職業危險理論”④柯木興：《社會保險》，中國臺灣三民書局，2002年，第302 頁。“雇主風險理論”⑤（德）曼弗雷德·魏斯、馬琳·施米特著，倪斐譯：《德國勞動法與勞資關系》，商務印書館，2012年，第120 頁。“報償理論”）⑥程嘯：《侵權責任法》，法律出版社，2015年，第101 頁。、最低社會成本理論⑦（美）C·小阿瑟·威廉斯等著，馬從輝、劉國翰譯：《風險管理與保險》，經濟科學出版社，2000年，第187 頁；George E.Rejda, Social Insurance and Economic Security, M.E.Sharpe, 2012, p.269; Edwin E.Witte, "The Theory of Workmen's Compensation," in Robert J.Lampman (ed.), Social Security Prespectives, The University of Wisconsin Press, 1962.等。在社會保障制度已經被全球大多數國家接受或部分接受的背景下，提供社會保障已成為現代國家的政治責任和法律責任。基本社會權利理論能夠提供當代工傷保險制度的存在基礎。但是，基本社會權利很難解釋工傷保險補償給付與其他社會保障給付差異的合理性。因而需要從工傷保險的制度目的來探尋其存在的基礎。

預防貧困是社會保障最初、也是最基本的目標。⑧（英）尼古拉斯·巴爾、大衛·懷恩斯著，賀曉波、王藝譯：《福利經濟學前沿問題》，中國稅務出版社，2000年，第142 頁。但在多數現代福利體系中，貧困救濟已經降低到補缺式社會援助計劃的地位。⑨Robert Walker, Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons, New York, Open University Press, 2005, p.30.以自由主義福利模式的典型——美國為例，其傷殘津貼和死亡津貼的標準多為被保險人平均周薪的66.6%—66.7%。⑩參見Ronald E.Weiss, Ronald Balter, New York Workers' Compensation Handbook, Matthew Bender, 2015.因此，當代工傷保險的目的并不在于解決貧困問題，其目標遠高于此。

所有的社會保障制度都會帶有或多或少的再分配效應?（英）理查德·蒂特馬斯著，江紹康譯：《蒂特馬斯社會政策十講》，吉林出版集團有限責任公司，2011年，第62 頁。，分配的根本目的在于平等，“維護社會穩定和社會公平逐漸成為社會保障立法的理念”①鄭功成：《社會保障學——理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館，2000年，第381 頁。。工傷保險制度實質性地緩解了傷殘工人面臨的不平等問題，促進了傷殘工人的經濟平等和社會平等。其目標設定指向社會弱勢的平衡及機會平等的促進。②蔡維音：《社會國之法理基礎》，中國臺灣正典出版文化有限公司，2001年，第109 頁。追求平等、實現權利，是當代所有社會保障項目的目的，但同樣不足以標示工傷保險與其他社會保障項目的區別。

（三）收入保持與替代應當成為工傷保險補償給付的核心目的

工傷補償是為了給受傷或得病的人補償損失掉的工資，而不是為了減輕“痛苦”或實現廣泛的共同接受的正義。③（美）戴安娜·M·迪尼托著，楊偉民譯：《社會福利：政治與公共政策（第7 版）》，中國人民大學出版社，2016年，第214 頁。工傷保險是在傳統損害賠償制度以及傳統的福利制度如濟貧均無法解決受傷工人的貧困以及由此產生的社會問題這一背景下產生的。工人補償津貼的主要目標是對殘疾工人損失的收入實質性部分（substantial proportion）進行替代。工人補償是社會保險而非公共援助，應當與該工人當前和未來的收入損失更緊密地關聯，應當較大程度地高于收入的生存水平；為了獲取補償津貼，傷殘工人放棄了在普通法下對于經濟損失、身體疼痛和精神痛苦的救濟權利，這些與其他社會保障計劃存在顯著不同。④George E.Rejda, Social Insurance and Economic Security, M.E.Sharpe, 2012, pp.266-277.

工傷保險要恢復傷殘工人與普通工人的平等性，必須實行較高的工資替代水平——工資收入的保持與替代。此外，還與職業風險理論等有關——作為產業整體而言，雇主對工作事故產生的后果具有保護責任，需要使受傷工人的收入保持在原工資的相當水平才足以體現該風險及其匹配的責任。對于受傷工人來說，其在工作相關的傷病中面臨的損失風險不僅僅是相對于傷病前工資收入的降低，還包括醫療費用的支出、由于傷殘而導致的生活標準和生活質量的降低以及社會融入問題。這些直接損失和間接損失都應當予以填補和恢復。更進一步地，需要通過積極的措施恢復和提升個人能力，亦即通過收入能力的恢復與重建以保障個人具有較高的生活水平和質量，“即使有能力的限制時，也能獲得生活，更進一步的目標是發展競爭能力的更新”⑤Franz-Xaver Kaufmann, European Foundations of the Welfare State, New York, Berghahn Books, 2015, p.278.。

二、收入保持與一次性給付之改革和完善

（一）一次性給付之缺陷：不符合收入保持之核心目的

工傷保險一次性給付的缺陷主要有如下方面。第一，傷殘職工或其遺屬可能在短時間內將這些錢花完或者用于其他方面的開支⑥于欣華：《工傷保險法論》，中國民主法制出版社，2011年，第190 頁。，如用于蓋房、購買小汽車、送彩禮、結婚。這既不符合給付目的，且有較多不利后果。社會又回到它曾經沒有補償制度的狀況，即無助的家庭、沒有資源可以利用。①Arthur Larson, Workers' Compensation Law: Cases, Materials and Text, Matthew Bender, 1992, p.380.一次性給付不能應對未來的財務困難②C.Arthur Williams Jr., An International Comparison of Workers' Compensation, New York, Springer, 1991, p.18.，這種做法不可能公正③（英）貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務》，中國勞動社會保障出版社，2008年，第32 頁。。第二，一次性給付無法考慮受害人未來的收入變化，無法適當地考慮通貨膨脹的因素，實際給付金額很難被認為是公平合理的，可能對受害人非常不利。④程嘯：《侵權責任法》，法律出版社，2015年，第694 頁。第三，一次性給付的大量存在，擠占了工傷保險其他項目資金，對工傷保險的可持續發展構成嚴重威脅。

工傷保險強調對基本生活的保障，強調對傷殘職工及其依賴者收入的保持與替代，尤其應當注重長期（終生）保障。各項津貼應以終生給付為原則，且應根據物價指數、社會平均工資等調整給付標準，使傷殘職工或其遺屬生活得以延續和發展，一次性的較大金額的現金給付很難實現這一給付目的。就國際范圍來看，也更強調定期給付。⑤（日）山口浩一郎：《労災補償の諸問題（増補版）》，信山社，2008年，第 82 頁。

（二）一次性傷殘補助金之缺陷與改革

一次性傷殘補助金應當是對傷殘職工收入損失的替代、是對其基本生活的保障。在該定性之下，一次性傷殘補助金是否恰當需要訴諸收入保持的核心目的進行考量。

1 至4 級傷殘職工在獲得超高收入替代——傷殘津貼的情形下再獲取一次性傷殘補助金，違背了收入保持之目的，違反了“禁止獲利”原則。以一級傷殘為例，其傷殘津貼的替代率達到90%，該傷殘津貼已經超過其正常工作時的實際收益。再加上一次性傷殘補助金，其傷殘后的收入遠遠超過其損失——未傷殘時的收入，這違背了“禁止獲利”原則。在已經通過定期給付——傷殘津貼實現了1 至4 級傷殘職工收入保持的情形下，1 至4 級傷殘職工的一次性傷殘補助金沒有存在的理論基礎，應予取消。5、6 級傷殘職工的傷殘津貼和勞動收入的整體替代率水平可以實現其收入保持，其一次性傷殘補助金也沒有存在的理論基礎。

7 至10 級傷殘職工在我國現行工傷保險給付體系中沒有定期給付，一次性傷殘補助金可以作為收入損失替代，但采用定期給付可能更有利于實現收入保持之目的，宜將該項一次性待遇改為定期待遇。

（三）一次性工亡補助金之改革與完善

2010年修訂后的《工傷保險條例》將一次性工亡補助金標準調整為按全國上一年度城鎮居民人均可支配收入的20 倍計算。該標準實際參照了民事賠償中的死亡賠償金標準。《工傷保險條例》采用的一次性工亡補助金和供養親屬撫恤金雙重架構，借鑒了《侵權責任法》出臺前的民事賠償中死亡賠償金和被扶養人生活費雙重架構。但是《侵權責任法》已經取消了雙重架構，改為單一的死亡賠償金，就此而言，《工傷保險條例》仍然執行雙重死亡補償構架缺乏理論支持。

對于一次性工亡補助金之性質，學術觀點認為是補償家庭預期共有財產損失。⑥向春華：《工傷理論與案例研究》，中國勞動社會保障出版社，2008年，第168-170 頁。基于此，在實行遺屬津貼即足以實現收入保持目的背景下，沒有必要設立一次性工亡補助金，應予廢止。

（四）一次性工傷醫療補助金應予廢止

一次性工傷醫療補助金的目的在于，使工傷職工在尋找到新的工作以前，有能力治療疾病。①胡曉義：《工傷保險條例精解與實務（上）》，中國勞動社會保障出版社，2003年，第115 頁。除了適用上的歧義以及由此引發法律爭議②參見廣東省高級人民法院（2016）粵行再13 號行政判決書。之外，一次性工傷醫療補助金既存在基金的濫用——沒有復發可能而給付，也存在保護不足——給付金額不足以填補復發費用，還引發了逆向選擇和道德風險——例如至退休當年要求解除勞動合同享受一次性工傷醫療補助金。應廢止一次性工傷醫療補助金，由工傷保險基金承擔工傷職工終身工傷醫療保障更有利于實現傷殘職工的工傷醫療權利。

三、收入保持與定期給付之調整

定期給付能夠更好地體現工傷保險的社會保障屬性，能夠更好地實現收入保持的核心目的以及給付項目自身的具體目的，因而也是各國工傷保險給付的主要類型。

（一）傷殘津貼之調整與完善

傷殘津貼典型地體現了工傷保險給付的收入保持與替代目的，且是促進傷殘職工社會融入以及實現工傷保險其他功能的基礎性的主要給付項目。從收入保持的核心目的分析以及國際比較來看，我國傷殘津貼替代率過高，宜適當降低其替代率。由于1 至4 級特別是3、4 級傷殘職工事實上仍然具有一定的活動或工作能力，應通過再就業或社會融入措施給予其一定的收入激勵，在實現其再就業或社會融入的同時，也使得其現金收入維持在75%甚至以上，并可以提高其生活品質。

5、6 級傷殘津貼的主要問題是，仍由用人單位承擔，這實質上仍屬于雇主強制責任模式，一方面，工傷職工面臨企業未來經營好壞的風險，能否獲得充分保障尚未可知；另一方面，用人單位也仍然負擔沉重，“與商業保險中的雇主責任保險相比，體現不出任何優越性”。③鄭尚元：《工傷保險法律制度研究》，北京大學出版社，2004年，第118 頁。基于基金與雇主的分擔理論以及雇主的保護性雇傭義務，可以維持現行由原雇主安排工作或支付在職傷殘津貼的總體框架，但是應當激勵雇主為傷殘工人的再就業提供支持，由工傷保險基金提供一定補貼。在雇主提供定期給付的在職傷殘津貼的背景下，不應當再要求雇主給付一次性傷殘就業補助金。

7 至10 級傷殘職工由于仍然具有大部分勞動能力，主要依靠自己的勞動實現收入保持之需求。在雇主履行保護性雇傭義務的情形下，應當設置勞動報酬的替代率下限；在雇主無法履行保護性雇傭義務時，也應當支付一定替代率的在職傷殘津貼。雇主可以支付一次性傷殘就業補助金，在約定的期限內，傷殘職工不得要求雇主再支付在職傷殘津貼。

（二）護理費之增加與完善

護理費的主要問題是標準過低，不足以支付傷殘工人的實際護理成本，從而擠占了傷殘工人的傷殘津貼、降低了傷殘工人家庭的整體收入。

以完全護理來說，完全護理意味著傷殘工人幾乎需要24 小時看護，這在目前社會至少需要一個全職護工才能勝任，而一個承擔如此工作內容、時間和強度的全職護工其薪酬標準基本在社會平均工資左右。換言之，只有按照統籌地區上年度職工月平均工資100%或接近于這個水平的護理費才能雇傭一名全職護工。

目前我國護理費采用的是現金給付形式，即由工傷基金按照標準給付護理費用，傷殘職工受領該給付后自行決定自我護理還是雇人護理。未來可以考慮像醫療給付和康復給付，采用購買服務的方式，由專業機構和專業護理人員直接向傷殘職工提供專業化的護理服務，而不再提供現金給付，或者實行現金給付與服務給付相結合的方式，從而提高給付的針對性。

（三）遺屬津貼/供養親屬撫恤金之改革與完善

《工傷保險條例》延續歷史傳統采用“供養親屬撫恤金”這一表述，其核心內容為“安慰”和“幫助”，有較為強烈的“恩給”意味。而作為一項社會保險制度，獲得工傷保險待遇給付是工傷職工及其特定親屬的權利，結合《社會保險法》的規定，本文主張采用“遺屬津貼”替代“供養親屬撫恤金”。目前其補償標準參照民事損害賠償“損害填補”理論，規定不得超過死者生前收入。但是，這不意味著工傷保險給付一定不能突破傷殘職工傷病發生前的收入標準，繳費工資的下限會導致工傷保險給付可能超過傷殘職工工亡前的工資收入。

收入保持之核心目的要求實現社會有薪階層一般的生活水平，美國工人補償的傷殘津貼多為受傷工人平均周薪的66.6%—66.7%，與英國差異不大，但是其死亡津貼最高可到州平均工資的200%。①參見Ronald E.Weiss, Ronald Balter, New York Workers' Compensation Handbook, Matthew Bender, 2015.遺屬津貼的主要目的是實現其遺屬基本生活保障，促進其遺屬社會融入。這意味著，在供養親屬較多的情形下，合計支付的遺屬津貼有可能超過傷殘職工的可支配收入，甚至可能超過其原收入。因此，應允許總和替代率超過100%。

此外，對于工亡職工將來確定不能獲得遺屬津貼的遺屬，也應當納入遺屬津貼支付范圍。對于工亡職工的非供養家庭成員，由于其因為工亡職工的死亡會遭受財產損失，也應予以適當保障。美國紐約州工人補償法規定，如果沒有被供養的依賴者有權接受死亡津貼，那么提供一次性50000 美元給死亡者的生存父母（即便他們并不依賴于死者），如果沒有生存父母，則支付給其他親屬。②參見Ronald E.Weiss, Ronald Balter, New York Workers' Compensation Handbook, Matthew Bender, 2015.這一立法模式值得借鑒。