共享、融合與創新：城鎮低收入群體多層次養老保險體系設計

張向達 方 群

一、引言

當前，中國的養老保險制度正面臨著諸多挑戰。一方面，經濟全球化帶來發展機遇的同時也使中國的貧富差距不斷擴大，社會階層結構出現分化，尤其表現在地區、城鄉、行業和人群間的差距逐漸拉大。另一方面，中國人口老齡化形勢日趨嚴峻，存在老齡人口多、未富先老的問題，而這對中國未來的養老金儲備也提出了更高的要求。為應對挑戰，黨的十九大報告指出，要“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系，全面實施全民參保計劃”①參見習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2017年。。針對十九大報告提出的“覆蓋全民”首要目標以及經濟全球化和人口老齡化背景下的養老保險制度變革需求，進一步將城鎮低收入群體納入多層次社會保障體系，縮小貧富差距，增加全體國民的養老金儲備就顯得尤為必要。

然而，當前中國城鎮低收入群體參加多層次養老保險體系仍面臨諸多障礙，主要體現在以下方面：第一，基本養老金繳費負擔過重。城鎮低收入群體每年應繳納的養老保險費隨在崗職工平均工資逐年上調而逐步上漲，但是在經濟增速放緩和人口老齡化速度加快的影響下，養老金待遇的調整幅度開始下降，已從2005—2015年年均12%的增長率下降至2018年的5%。轉移接續流程不暢等問題，使得城鎮低收入群體參保繳費愈發困難，斷保、棄保現象增多①張向達、方群：《中國城鎮低收入群體養老保險適度繳費基數研究》，《數量經濟技術經濟研究》2017年第9 期。。第二，城鎮低收入群體的企業年金制度仍處于起步階段，專門為中小企業設計的集合年金計劃發展不足。數據顯示，截至2018年第3 季度，參加集合年金計劃的企業數總計為2.73 萬家，職工數為334.52 萬人，僅占全部職工總數的14.22%，資產規模為1289.08 億元，占全部積累基金總額的9.06%②人力資源和社會保障部社會保險基金監管局：《全國企業年金基金業務數據摘要（2018年3 季度）》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201812/t20181217_307217.html，2018年12月17日。。第三，專門針對城鎮低收入群體的商業養老保險發展緩慢，產品供給與城鎮低收入群體需求脫鉤，產品價格普遍偏高且缺乏創新，難以滿足城鎮低收入群體的養老保障需求。

參考近些年發達國家的發展趨勢，企業年金和商業養老保險作為居民轉移性收入、財產性收入的重要來源，未來將在居民年老后的財產儲備中占有較大比重。同時，隨著中國人口老齡化形勢的日益嚴峻，老年生活所需的產品和服務成本正在不斷增加，缺少養老儲蓄積累的城鎮低收入群體，會在很大程度上面臨“因老致貧”的潛在威脅。因此，政府在對多層次養老保險體系進行頂層設計時需慎之又慎，充分考慮各方利益尤其是城鎮低收入群體等弱勢群體的保險訴求，避免企業年金和商業養老保險成為“富人俱樂部”，進而拉大貧富差距。

本文結合十九大報告中提出的社會保障體系構建要求，從政府、企業和個人三方責任主體出發，對當前中國城鎮低收入群體加入多層次養老保險體系中面臨的困難和問題加以剖析。為促使其盡快加入到多層次養老保險體系中來，本文從多層次和城鎮低收入群體雙重角度入手，提出延長繳費年限、增強繳費、支取靈活性和創新養老保險產品等政策建議，主張通過全民共享、供需融合與產品創新等方式，搭建起多層次養老保險體系的政策設計框架，以期為解決中國老年貧困問題，增強精準扶貧能力，提高中等收入群體比重，促進橄欖型社會形成，同時也為中國應對養老金危機，促進養老保險制度的公平和可持續發展提供政策參考。

二、文獻綜述

20世紀70年代中后期，由于西方國家經濟發展不景氣以及人口老齡化的加速發展，財政難以承受日益增長的公共養老金支出，各國開始探索養老保險制度改革方案。改革初期主要以參數改革為主，包括提高法定退休年齡、提高繳費率和降低養老金指數化調節系數等。到改革后期，隨著瑞士、智利等國試行三支柱養老保險模式和養老金私有化改革方案，各國都開始探索養老保險制度的結構性改革途徑。在各國實踐經驗日益豐富的背景下，國外學者對多層次養老保險體系的政策設計和路徑研究也逐漸深入，主張實行結構改革的呼聲漸高。世界銀行首次提出建立“三支柱”養老保險體系概念，包括構建由政府強制主導實施的公共養老金計劃、企業和個人共同繳費的職業養老金計劃以及基于個人意愿的個人養老儲蓄計劃①參見World Bank, Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford University Press, 1994.。世界銀行“三支柱”模式提出后，得到了許多國家支持，但也遇到實踐和理論兩方面的質疑。國際勞工組織和國際社會保障協會專家指出，世界銀行提倡的將強制性儲蓄計劃取代養老保險思路，容易給職工尤其是低收入工人和養老金領取者帶來較高風險，包括通貨膨脹風險和投資風險等各方面②Roger Beattie, Warren McGillivray, "A Risky Strategy: Reflections on the World Bank Report Averting the Old Age Crisis," International Social Security Review, 1995, 48(3-4).。因此，對于養老金體系改革，還需兼顧各方利益，尋求達成共識以保障制度公平性。Sherraden 從美國、新加坡和英國的實踐經驗入手，指出通過建立激勵機制為低收入群體建立養老保險個人賬戶進行資產積累是有必要的，任何基于個人資產賬戶的公共政策都應納入低收入群體并提供累進匹配存款③Michael Sherraden, "Individual Accounts in Social Security: Can They be Progressive?" International Journal of Social Welfare, 2003, 12(2).。因此，世界銀行又提出“五支柱”方案，主張增加零支柱和第四支柱，其中零支柱以消除貧困為目標，保障老年貧困群體的基本權益④參見Robert Holzmann, Richard Hinz, Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, World Bank, 2005.。Brown 也認為，養老金體系設計首先要考慮減輕老年人口的貧困問題，因此應將更多財富轉移給低收入群體而非高收入群體⑤Robert L.Brown, "Designing a Social Security Pension System," International Social Security Review, 2008, 61(1).。Stefan 則從經合組織國家正提高正常退休年齡這一政策背景入手，運用動態離散選擇模型政策模擬發現，延遲退休對低收入群體影響最為嚴重，其養老金福利下降高達3%，將增加老年收入不平等現象，因此在未來養老金改革時需通過增加再就業機會等措施不斷改善老年不平等問題⑥Etgeton Stefan, "The Effect of Pension Reforms on Old-age Income Inequality," Labour Economics, 2018, 53.。Walker 和Foster 以英國的養老金改革尤其是其職業養老金改革計劃為例，分析了其中存在的不平等現象，指出養老金制度的發展實際上是一個社會分層過程⑦Alan Walker, Liam Foster, "Caught between Virtue and Ideological Necessity.A Century of Pension Policies in the UK," Review of Political Economy, 2006, 18(3).。Bravo 圍繞智利1981年和2008年養老金制度改革， 從歷史的視角分析了改革的成就和問題，并基于2015年總統專家委員會提交的養老金評估報告， 分析了智利養老金的3 種改革方向和最新進展⑧大衛·布拉沃：《智利多層次養老金的改革進程與最新動向》，《社會保障評論》2018年第3 期。。國際勞工組織在其發表的《2017—2019年世界社會保障報告——全民社保以實現可持續發展目標》中也指出，全球社會保障體系仍面臨嚴重的覆蓋差距，有近40 億人沒有任何社會保障，應采取建立最低生活保障制度、增加非正規就業人員參保率和增大財政投入等方式擴大社會保障體系覆蓋面⑨國際勞工組織：《全球社會保障的最新動態與未來展望》，《社會保障評論》2018年第2 期；ILO, World Social Protection Report 2017-2019—Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, https://www.ilo.org/global/publications/books/WCMS_604882/lang--en/index.htm.。可以發現，近年來對特殊群體尤其是低收入群體的多層次養老保險政策設計已愈來愈受到各國政府和學者重視，養老保險制度的公平性問題亟待解決。

國內學界對多層次養老保險體系政策設計方面的研究也在逐漸深入。林義認為應綜合考慮經濟、社會、文化與技術等方面因素，從整合創新第一層次、加快建設職業養老保險和各類補充養老計劃、充分發揮商業養老保險作用和警惕長壽風險等方面，加快中國多層次養老保險制度創新與路徑優化①林義：《中國多層次養老保險的制度創新與路徑優化》，《社會保障評論》2017年第3 期。。董克用從不同主體責任理念出發，主張對第一支柱公共養老金、第二支柱職業養老金和第三支柱個人養老金組成的養老金體系，依據不同主體責任劃分進行整合與優化，進而充分體現政府責任，強化單位責任和發揮個人責任②董克用：《我國養老金體系的發展歷程、現狀與改革路徑》，《人民論壇·學術前沿》2018年第22 期。。鄭秉文則進一步提出，在構建國家、企業與個人共同支撐的多層次養老保險體系基礎上，還應構建起調動多種養老資源參與的“混合型”老年安全網絡，如PPP 型養老保障模式，從而保障不同群體的利益③鄭秉文：《“多層次混合型”養老保障體系與第三支柱頂層設計》，《社會發展研究》2018年第2 期。。景天魁和楊建海認為，國家在大力推進多層次養老保障體系的同時，應堅持“底線公平”的價值理念，通過建立全民普惠的非繳費型養老金制度，保障低收入群體和弱勢群體的養老保障權益④景天魁、楊建海：《底線公平和非繳費性養老金：多層次養老保障體系的思考》，《學習與探索》2016年第3 期。。鄭功成則從多層次養老保險體系整體布局視角切入，指出需統籌考慮整體的目標替代率以及不同層次間的替代率關系，不能無限制減稅讓利發展第二層次企業年金，否則會拉大收入分配差距，對低收入群體產生新的不公⑤鄭功成：《多層次社會保障體系建設：現狀評估與政策思路》，《社會保障評論》2019年第1 期。。何文炯從社會保障資源優化配置角度入手，指出要嚴格控制、逐步縮小群體間的社會保障待遇差距，尤其應提高弱勢群體的待遇水平，限制高收入群體的待遇和增幅⑥何文炯：《論中國社會保障資源優化配置》，《社會保障評論》2018年第4 期。。

整體上看，學界對多層次養老保險的研究主要集中在基本理論研究、各層次協調發展研究或側重對某一層次的具體研究上，從城鎮低收入群體視角入手，對多層次養老保險體系的政策設計加以完善的相關研究仍較為缺少。城鎮低收入群體由于處在社會底層，更需要多層次養老保險體系對其加以適當傾斜照顧，同時從多層次養老保險體系整體構建角度，城鎮低收入群體也應納入到政策的頂層設計當中，從而真正實現十九大報告“覆蓋全民”的目標。

三、多層次養老保險體系框架下的城鎮低收入群體狀況

（一）城鎮低收入群體的定義

根據樊平提出的定義，低收入群體主要指具有勞動能力，但因擁有的資源稟賦等較為有限，導致其在就業市場和投資市場上缺乏競爭力，最終勞動收入和投資收入所得低下的群體。低收入群體與貧困群體的概念有所不同，后者涉及的范圍更廣，其不僅包括一部分低收入群體，還涵蓋無勞動能力、無固定收入來源和失業人員等⑦樊平：《中國城鎮的低收入群體——對城鎮在業貧困者的社會學考察》，《中國社會科學》1996年第4 期。。本文主要是在城鎮職工多層次養老保險體系框架下進行研究。因此，本文定義的城鎮低收入群體，主要是指有勞動能力，并且在城鎮勞動力市場上就業，屬于城鎮職工基本養老保險覆蓋范圍，每月工資收入低于在崗職工平均工資60%的群體⑧這里將參數設定為60%，主要是因為養老保險的繳費基數是職工社會平均工資的60%—300%，當職工收入低于職工社會平均工資的60%時，也需按照該基數繳納。。

（二）多層次養老保險體系框架下的城鎮低收入群體收入與參保現狀

根據中國養老保險制度的頂層設計，要逐步構建包括基本養老保險制度、職業年金、企業年金以及個人儲蓄性養老保險和商業養老保險在內的多層次養老保險體系。近年來，隨著城鎮職工養老保險制度的發展，第一層次城鎮職工基本養老保險覆蓋率已從2006年的47.7%增加至2017年的68.93%①計算方法為：城鎮職工養老保險覆蓋率=在職職工參加養老保險人數/城鎮就業人員數量。，但仍有較多的城鎮低收入群體因為收入、就業流動等原因被排除在制度之外，無法享受到城鎮職工基本養老保險的待遇。

中山大學“2016年中國勞動力動態調查（CLDS）”的數據（見表1）顯示，2016年城鎮低收入群體基本養老保險參保率僅為13.28%，大部分城鎮低收入群體尚未參加城鎮職工基本養老保險。在第二和第三層次方面，城鎮低收入群體的參保意愿也十分低下，其企業年金參保率為1.07%，商業養老保險參保率則為3.01%。相較而言，城鎮中等收入群體企業年金參保率為2.99%，商業養老保險參保率為6.44%，城鎮高收入群體則分別為7.14%和15.38%，都比城鎮低收入群體企業年金和商業養老保險的參保率要高。整體上看，在多層次養老保險體系中，第一層次城鎮職工基本養老保險參保率最高，作為第二、第三層次的企業年金和商業養老保險的參保率則較為低下，尚處于起步發展階段。尤其是在企業年金的發展方面，截至2018年第3 季度，企業年金參保職工人數為2352.26萬人，僅比上年同期增長1.02%。在城鎮低收入群體占比較多的中小微企業，企業年金發展狀況同樣不容樂觀。截至2018年第3 季度，中國企業年金集合計劃合計參保職工數為334.52 萬人，僅比2017年第3 季度增加19.8 萬人②人力資源和社會保障部社會保險基金監管局：《全國企業年金基金業務數據摘要（2017年3 季度）》，人力資源和社會保障部官網：http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201712/t20171215_284050.html，2017年12月12日；人力資源和社會保障部社會保險基金監管局：《全國企業年金基金業務數據摘要（2018年3 季度）》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201812/t20181217_307217.html，2018年12月17日。。可見，當前中小微企業的集合年金計劃發展陷入停滯狀態，規模短期內難以繼續做大。若任由這種局面長期持續，將拉大中小微企業、民營企業與國企、機關事業單位的差距，造成中國養老保險制度新的不公平和碎片化現象。

表1 2016年不同收入群體多層次養老保險參保率

（三）多層次養老保險體系框架下的責任主體問題

從政府、企業和個人三方責任主體出發，中國在促進城鎮低收入群體加入多層次養老保險體系上主要還存在以下問題。

一是政府稅收優惠政策有限且缺乏公平性。當前在促進企業年金發展方面，政府最主要的政策就是提供稅收優惠，主要涉及企業所得稅和個人所得稅兩大方面。在企業所得稅的規定上，國家規定在本企業任職或者受雇的全體員工支付的補充養老保險費在不超過職工工資總額5%標準內的部分，在計算應納稅所得額時準予扣除；超過的部分，不予扣除①財政部、國家稅務總局：《關于補充養老保險費 補充醫療保險費有關企業所得稅政策問題的通知》，國家稅務總局官網：http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810765/n812166/n812632/c1188725/content.html，2009年6月2日。。在個人所得稅方面，規定單位為在本單位職工繳付的企業年金單位繳費部分，在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅；個人繳費部分，在不超過本人繳費工資計稅基數的4%標準內的部分，暫從個人當期的應納稅所得額中扣除②財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務總局：《關于企業年金 職業年金個人所得稅有關問題的通知》，國家稅務總局官網：http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c1149190/content.html，2013年12月6日。。美國401（k）計劃規定企業和個人稅收優惠遞延比例分別為6%和15%，遠高于中國當前水平。德國李斯特養老金則通過直接補貼、稅收折扣和所得稅延期等多種激勵方式鼓勵民眾參與第三層次私人儲蓄型養老保險。同時，德國稅務部門會利用系統自動計算適合每個家庭的儲蓄激勵計劃，從而保證對該群體激勵的最大化。其補貼方式更為多樣靈活并對低收入群體進行適當傾斜。相較而言，中國企業年金的稅收優惠采取的是根據個人繳費工資基數進行比例扣除。高收入群體繳費工資基數高，則相應享受到的稅收優惠也要比低收入群體高。這在一定程度上造成“馬太效應”，加劇高、低收入群體間的兩極分化。這不僅造成財政資金的浪費，同時也違背了社會保障制度應遵循的公平性原則。

二是企業成本居高不下，參保積極性不高。《中國企業社保白皮書（2018）》的調查數據顯示，在2041 家受訪企業中，有53%的受訪企業表示其人力成本占總成本的比重超過30%，有16.27%的企業表示其人力成本占總成本的比重在50%以上。調查顯示，27.34%的企業希望社保繳費率能比目前降低8%—10%③參見51 社保：《中國企業社保白皮書（2018）》。。面對企業成本居高不下的局面，再讓其為員工設立企業年金和商業養老保險，就顯得動力不足。在中國，設立企業年金的大多數是國有企業和外資企業，中小企業和民營企業設立較少。這與企業年金的相關制度規定也有關系。中國企業年金在制度設計上是企業自愿設立，并不具有強制性，其設立目的主要是為了增加職工福利，加強崗位吸引力，屬于企業的額外支出。許多中小企業和民營企業，在資金并不寬裕、稅費負擔沉重、人員流動性較大的前提下，能按照規定按時足額繳納城鎮職工基本養老保險已屬難得，很難再有額外的支出和動力去設立企業年金。同時，企業年金是企業和職工共同繳費，年金需交由專門的基金管理機構進行運營管理，而中小企業資金規模小，很難有基金管理機構愿意接收管理。因此，在城鎮低收入群體就職較多的中小企業和民營企業，設立企業年金概率較小，城鎮低收入群體的多層次養老保險體系建設任重道遠。

三是個體流動性大，參保意識不強。根據中山大學“2016年中國勞動力動態調查（CLDS）”的數據，城鎮低收入群體中離開戶口所在地超過半年的人數占到其總數的79.90%。可見，城鎮低收入群體工作流動性大，養老保險參保地與戶口所在地往往不一致，對養老保險的轉移接續需求較為迫切。然而，由于地區間的利益博弈，當前中國養老保險轉移接續不暢問題依然存在。當城鎮低收入群體在工作地的養老保險繳費年限達不到15年時往往只能選擇斷保或棄保。這就導致其無法得到社會統籌部分的養老金和正常領取養老金，繳納養老保險的收益率和預期效用下降。同時，2015年城鎮低收入群體人均月工資性收入為1561.51 元，只占當年城鎮單位在崗職工平均工資的29.63%①由于“2016年中國勞動力動態調查（CLDS）”調查問卷中顯示詢問的是被調查者上一年即2015年的工資性收入，故此處整理計算的是2015年城鎮低收入群體人均月工資性收入。。其工資水平與社會平均水平相差較大，城鎮低收入群體繳費動力不足。此外，城鎮低收入群體的文化程度依然不高，繳費意識弱。數據顯示，2016年城鎮低收入群體初中文化程度占總數的41.71%，小學文化程度占總數的22.34%，未上過學的占到4.16%②根據中山大學“2016年中國勞動力動態調查（CLDS）”相關數據整理計算所得。。受限于自身教育水平，城鎮低收入群體對中國養老保險制度并不熟悉，很多人都抱著“養兒防老”“注重當下”的觀念，主要依靠子女或家人養老，不僅沒有意識去繳納城鎮職工養老保險，而且對企業年金和商業養老保險也缺乏了解和信任感，工作所得一般以存入銀行或個人持有為主。

四、共享發展導向下的多層次養老保險政策設計

基于政府、企業和個人在多層次養老保險體系設計方面存在的問題，同時為響應十九大報告中提出的“兜底線、織密網、建機制”要求，使城鎮低收入群體能獲得更為充足的老年保障，共享改革發展成果，本文主要從以下3 個方面對多層次養老保險體系進行政策路徑設計。

（一）全民覆蓋：增強基本養老保險體系互助共濟性

城鎮職工基本養老保險制度是中國多層次養老保險體系建設中的重要一環，同時也是城鎮低收入群體年老后收入的重要來源，因而需要格外加以重視。針對當前城鎮職工基本養老保險中存在的問題，應注重降低城鎮低收入群體的參保難度，提高其參保率和繳費年限，以確保其共享基本養老保險改革發展成果，主要可以從以下幾個方面著手。

1.實施“5年繳費補貼計劃”，鼓勵城鎮低收入群體延長繳費年限。中國養老保險制度規定養老保險最低繳費年限需滿15年。城鎮低收入群體受限于自身經濟狀況，通常繳費只達到最低要求，如2016年的城鎮低收入群體的平均繳費年限僅為14.37年③根據中山大學“2016年中國勞動力動態調查（CLDS）”相關數據整理計算所得。。而中國基礎養老金的計發辦法規定，基礎養老金的待遇除與國家規定的在崗職工月平均工資相關外，還與本人指數化月平均繳費工資和繳費年限有關，繳費年限若每多延長1年，則每月可在原有基礎上多領取1%。隨著在崗職工月平均工資每年的不斷上調，這1%的比例對城鎮低收入群體而言將是一份可觀的收入來源。通過建立精算模型測算得出的結果也表明，在其他條件相同的情況下，若政府在城鎮低收入群體繳費時采取適當補貼政策，實行“5年繳費補貼計劃”，每年補貼1600 元左右即可幫助城鎮低收入群體分擔一半因延長年限帶來的額外繳費負擔，繳費20年比繳費15年先1年收回成本，投資回收期更短，同時累計領取額更高。

2.實行養老保險全國統籌，適時降低第一層次繳費率，并做好養老保險的轉移接續工作。目前，中國的養老保險體系仍處于“一支獨大”的局面。基本養老保險繳費率過高，給城鎮低收入群體帶來了較為沉重的經濟負擔。由于城鎮低收入群體所受教育程度低，多從事勞動附加值較低的工作，其工作流動性也大，而養老保險目前尚未實現全國統籌，呈現出屬地化管理的特點，在轉移接續方面仍有較大欠缺。因此，養老保險全國統籌的實施十分必要。①郭林：《中國社會保障推進國家治理現代化的基本思路與主要方向》，《社會保障評論》2017年第3 期。一方面，通過實行全國統籌，提高養老保險制度的運行效率，并在該過程中逐年降低基本養老保險的繳費水平，尤其是降低城鎮低收入群體的繳費負擔，增強其繳費積極性。另一方面，全國統籌的實施會帶來全國社會保險系統的聯網，不論城鎮低收入群體如何流動，其城鎮職工基本養老保險賬戶都可跟隨其遷移轉到新的工作地，進而實現其繳費年限上的連續性，促使其養老金權益得到有效保障。

3.增強繳費、支取的靈活性與功能多樣性。中國城鎮職工基本養老保險制度規定，職工必須達到法定退休年齡且繳費滿15年后才能正常領取養老金。除出國定居和死亡外，通常不能提前支取養老金。因此，當城鎮低收入群體因為家庭變故、子女教育等原因急需用錢時，其之前繳納的養老保險費無法提前支取。同時，城鎮職工基本養老保險也無抵押貸款與風險預防功能。當城鎮低收入群體突遭意外發生變故時，也仍需按時足額繳費，沒有相應的補貼或延遲繳費機制。整體上看，城鎮職工基本養老保險制度在取用靈活性與功能多樣性方面仍有待加強，尤其對于城鎮低收入群體而言，應考慮其遭受意外后抵御風險能力降低的事實。因此，在制度設計上，可從繳費和待遇領取兩方面著手，增強制度的靈活性和風險抵御能力。在繳費方面，根據具體需求，設計更加靈活多樣的繳費方式，如采用“繳費套餐”形式，每個套餐不僅包含相應的繳費年限、每月繳費額度和未來的養老金待遇水平，同時還包含各種突發情況下養老保險費用繳納和待遇領取的規定。例如，針對年齡偏大，離退休年限不滿10年但仍想參與養老保險的城鎮低收入群體，可在套餐設計中相應地調整參數，在縮短其繳費年限的同時，提高其每月繳費額度或降低未來養老金水平；當城鎮低收入群體遭遇突發狀況需資金救急時，規定相應的比例允許其提前支取，當資金寬裕時需加以補足，可不影響其未來養老金待遇的發放。此舉相當于養老保險制度為城鎮低收入群體提供無息貸款，在增強其抵御風險能力的同時也進一步增強了養老保險制度的吸引力。

（二）供需融合：加快發展中小企業年金制度

中國企業年金制度尚處于起步階段，目前的發展更是處于一種停滯狀態。為促進中國企業年金市場的發展壯大，下一步應注重完善年金發展模式和稅收體系，通過供需融合，吸引更多人群加入企業年金。這其中也應當包括城鎮低收入群體。主要的實施路徑包括以下幾點。

1.建立企業年金自動加入機制。中國現行的企業年金制度尚未實行類似美國等西方國家的自動加入機制。中國企業若要設立企業年金，仍需滿足至少3 個必備條件：一是依法參加基本養老保險并履行繳費義務；二是要有相應的經濟負擔能力，且需有盈利；三是已經建立集體協商機制。上述規定相當于將眾多中小企業和小微企業排除在外。而引進自動加入機制后，每個職工的默認選擇是加入企業年金，除非職工在規定的期限內明確選擇退出。這相當于用“委婉的強制性制度”規范企業年金的加入機制②鄭秉文：《擴大參與率：企業年金改革的抉擇》，《中國人口科學》2017年第1 期。，增加雇主建立企業年金的壓力，并促使職工成為推動企業年金發展的動力。

2.大力發展行業年金和零售年金。2011年5月，為提高中小企業參與企業年金積極性，人力資源和社會保障部出臺《關于企業年金集合計劃試點有關問題的通知》，主張建立企業集合年金計劃試點。集合年金計劃的典型模式主要包括兩種：行業年金和零售年金。前者由多個雇主聯合發起，僅對特定的一個或多個行業開放，適合中小企業加入；后者主要由銀行、保險公司或基金管理公司等法人受托機構以贏利為目的發行標準化年金產品，主要提供給個人和中小企業自主選擇購買。行業年金和零售年金可有效降低中小企業加入企業年金的門檻，零售年金更是以其標準化、“一站式”購買形式，簡化了企業年金購買流程手續，使缺乏專業知識的城鎮低收入群體擁有更多的購買選擇。因此，當前有必要出臺措施大力發展行業年金和零售年金，鼓勵銀行、保險和基金公司設計符合中小企業需求的年金產品，實現企業年金的供需融合。政府也應出臺更為優惠的稅收政策，實行差別稅率，對城鎮低收入群體的年金收入實行免稅。同時健全相應的集合年金計劃法律法規，保證風險可控，收益可期。

3.增加城鎮低收入群體參與企業年金的財政補貼。為促進城鎮低收入群體購買企業年金，提升其年老后的收益，政府可委托專門的基金管理公司設立全國性的非營利低收入群體零售年金，并由中央和地方政府對其提供適當的財政補貼。只有工資性或經營性收入低于地方政府規定的特定數額的城鎮低收入群體方可加入，且該企業年金可隨城鎮低收入群體跨省工作而遷轉。同時對于這部分群體，中央和地方政府需對其年金繳費采取相應的補貼機制，并在一定程度內實行多繳多補原則，鼓勵城鎮低收入群體選擇相對較高的繳費檔次，從而在未來獲得更高的養老金待遇，防止其年老后因為較低的養老金水平而陷入貧困境地。

（三）產品創新：構建靈活多樣的商業養老保險體系

中國在“十三五”規劃綱要中已明確提出，要構建包括職業年金、企業年金和商業養老保險的多層次養老保險體系，推出稅收遞延型養老保險①《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，新華網：http://www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_17.htm，2016年3月17日。。因此，為了讓廣大城鎮低收入群體也共享改革發展成果，應按照“人人參與、人人盡力、人人享有”的要求，加強養老保險產品創新，引導其參與并購買商業養老保險，避免商業養老保險成為“富人俱樂部”，具體可以從以下幾個方面入手。

1.加強商業養老保險的便攜性、透明性和獨立性建設。首先，應適應城鎮低收入群體工作特點，加強便攜性建設。這一群體大部分人都從事個體經營或在私營企業工作，工作流動性大或無固定的雇主。因此，在商業養老保險的設計上，應為其提供具有便攜性的商業養老保險產品，使之無論流動至何處，均可享受商業養老保險提供的待遇。其次，隨著當今時代互聯網和智能手機的普及，商業養老保險應更加注重信息的公開查詢和透明度建設。要使之通過下載手機應用，個人即可在線查詢其商業養老保險賬戶余額變動和投資收益獲得情況，以此接受公眾監督的同時也增強公眾對商業養老保險制度的信任感，從而進一步促使商業養老保險的銷售范圍和覆蓋面擴大。最后，商業養老保險的設立應以“人”為單位，而不是依托職工所在單位和雇主捆綁操作，且不論購買者是否有正規就業單位，均可同等享受稅收優惠政策，從而實現商業養老保險的獨立性。

2.豐富商業養老保險產品種類，加大政府補貼力度。城鎮低收入群體由于資金有限，其商業養老保險產品選擇范圍也相對較小，若預期無可觀投資收益和合適產品種類，其購買積極性并不高。因此，一方面，保險、基金公司和銀行應積極創新，在對城鎮低收入群體的實際需求進行調研的基礎上，設計出符合其生活需求的商業養老保險計劃供其靈活選擇。另一方面，政府有必要與保險、基金公司加強合作，采取政府購買服務、補貼和全額免稅等形式，加大對城鎮低收入群體的優惠力度。在政府出資比例上，可根據城鎮低收入群體的收入水平分級加以調整，從全額補助到部分補助，秉承“自力更生、不養懶人”的原則，充分發揮商業養老保險在扶貧和防止返貧方面的積極作用。

3.在養老保險三個層次間建立健全互通機制。由于城鎮低收入群體的工作流動性大，經常在中小企業、個體經營和回鄉務農之間來回切換，這很有可能導致其基本養老保險和企業年金繳費的不連續，進而造成一定的養老金損失。在該方面，未來的改革方向應加強商業養老保險個人儲蓄賬戶的資金歸集功能，創建全國統一的賬戶管理平臺，允許職工將第一層次基本養老保險個人賬戶和第二層次企業年金賬戶中的資金轉移至商業養老保險個人儲蓄賬戶中來。當其再次返回到企業工作時，也可繼續選擇在企業進行基本養老保險和企業年金的繳費，從而在養老保險三個層次間實現互聯互通，確保個人養老金權益不受損害。同時，商業養老保險儲蓄賬戶可與稅務部門的系統對接，便于稅務部門了解真實信息并給予城鎮低收入群體相應的稅收優惠或稅收減免。

整體上看，在基礎養老金和企業年金的發展基礎上，商業養老保險若想獲得長遠發展，需對市場消費群體進行細分，針對不同人群設計不同的補充養老保險產品。在此過程中，需充分樹立創新思維，通過產品創新積極開拓市場。城鎮低收入群體面臨的養老風險較大，其本身具有較強的保險欲望，保險企業可與政府合作，通過規范化、透明化和靈活性的運營，促進城鎮低收入群體加入到商業養老保險體系中來。

五、結語

當前，中國特色社會主義進入新時代，黨的十九大報告明確提出要建立多層次社會保障體系，堅持在發展中保障和改善民生，促進社會公平正義，共享改革發展成果。同時，經濟全球化、人口老齡化以及互聯網催生的新業態出現，都對社會保障與國家治理提出了新的挑戰。城鎮低收入群體作為社會中的弱勢群體，游走于貧困邊緣，其養老權益的保障不容忽視。通過全民共享，供需融合和產品創新，全方位完善中國的基本養老保險制度、企業年金制度和商業養老保險制度，賦予城鎮低收入群體更多選擇權利，進而構建起更加公平和可持續的多層次養老保險體系。這對促進多層次社會保障體系建設，解決老年貧困問題，全面建成小康社會具有積極的意義。