住房公積金制度何去何從：存廢之爭、定位重思與改革方向

牛 明 朱小玉

一、住房公積金制度的存廢之爭

（一）制度建立背景與理論支撐

我國住房公積金制度（以下稱公積金）是在借鑒新加坡中央公積金經驗基礎上建立起來的一種長期性住房儲蓄金制度，產生于由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的特殊時代。20世紀90年代，中國需要一個籌資制度幫助住房分配制度向住房市場化轉型，從而“建立與社會主義市場經濟體制相適應的新的城鎮住房制度，實現住房商品化、社會化；加快住房建設，改善居住條件，滿足城鎮居民不斷增長的住房需求”。公積金制度由此應運而生，其理論背景是新經濟自由主義對民生領域公共政策的影響，其政策目標是通過互助共濟來保障賬戶持有人的住房購買能力①李珍：《論政府責任邊界視域下中國住房公積金制度的改革方向》，《社會保障評論》2017年第4 期。。新經濟自由主義是奠基在古典自由主義經濟思想上發展起來的理論體系，自20世紀70年代以來，在國際經濟政策的制定中發揮重要作用，它強調自由市場的機制，支持私有化，反對國家對國內經濟的干預、對商業行為和財產權的管制，在社會福利領域，主張削減福利或保障項目民營化。

從公積金制度模式的支撐理論看，主要是互助共濟理論（Mutual Aid Theory）、強制儲蓄理論（Compulsory Savings Theory）、委托代理理論（The Principal-Agent Model）、基金理論（Fund Theory）。互助共濟理論是公積金制度建立的基石。該理論的主要思想是通過適宜的保障措施聚集有條件的社會成員的一部分閑置或暫時閑置的資源，按一定規則配置到需要某種幫助的社會成員中去，以調節社會成員之間的整體利益關系①張東：《住房公積金制度支撐理論：梳理與啟示》，《財貿經濟》2002年第7 期。。公積金制度通過參與人繳費聚集資金，再以互助性低利率貸款支持符合條件的中低收入者購房。強制儲蓄理論是保障公積金制度資金來源的重要支撐。該理論認為，貨幣數量的增加以某些個人的消費減少為代價而對資本積累有利。對于強制儲蓄發生的原因，維克塞爾曾這樣解釋，在積累的過程中，商品價格的提高會強迫靠固定收入生活的人們減少自己的消費，而把其剩余轉入儲蓄，即產生了新的實際資本的“非自愿儲蓄”②參見裴小革等：《政治經濟學的經濟危機理論——經濟危機相關理論及其歷史作用研究》，社會科學文獻出版社，2016年。。委托代理理論是公積金制度管理模式的法律依據，是制度經濟學契約理論的主要內容之一。委托代理行為是指一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬③參見Jean-jacques Laffont, David Martimort, The Theory of Incentives—The Principal-Agent Model, Beijing World Publishing Corporation, 2013.。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。基金理論指導公積金制度通過資金運營實現預期目標。該理論以資產為中心，主要強調恰當地管理和運用這些聚集資金，而不局限于某一特定利益集團的權益或所有權，由此也就產生了反映某種利益的“基金”概念，它包括一組資產和代表特定經濟職能或活動的義務及限制。

經過20 多年的政策實踐，公積金制度作為一項住房籌資制度發揮了積極作用，在推進制度轉型中功不可沒。然而，伴隨著中國金融市場和住房市場的日趨成熟，國民居住條件大幅改善，房地產市場泡沫不斷聚集，公積金制度根植的土壤發生著根本性變化，其“損害公平性、加重企業負擔、擴大收入差距、資金效用低、提取使用難”等一系列問題面臨越來越多的詬病。

（二）制度運行現狀

一是制度整體覆蓋面有限且長期穩定。2004年至今，制度覆蓋面始終在41%—46%的區間內徘徊，沒有明顯的擴面趨勢，詳見表1。

表1 2004—2017年住房公積金制度覆蓋面（萬人、%）

資料來源：住房和城鄉建設部住房公積金監管司：《全國住房公積金年度報告匯編（2014）》，學林出版社，2015年；《全國住房公積金2016年年度報告》，住房和城鄉建設部官網：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201705/t20170531_232056.html，2017年5月27日；《全國住房公積金2017年年度報告》，中國政府網：http://www.gov.cn/xinwen/2018-06/19/content_5299652.htm，2018年5月30日；歷年《中國人力資源和社會保障年鑒》。

二是體制內人員占實繳職工的絕大多數。2017年全國公積金制度實繳職工有52.84%來自國有企業、國家機關和事業單位，制度內私營企業及其他城鎮企業職工只占28.64%，詳見圖1。

圖1 2017年實繳職工所在企業類型分布（%）

三是各類企業單位的制度覆蓋率差異顯著。機關事業單位參保覆蓋率在90%左右；國有企業、集體企業覆蓋率70%左右；外資企業覆蓋率接近50%；私營及其他企業覆蓋率不足10%，詳見圖2。

圖2 各類企業單位公積金覆蓋情況

四是實際繳費率分化且突破制度規定。《住房公積金管理條例》規定職工和單位實行等比例繳費，雙方住房公積金月繳存比例都不得低于職工上一年度月平均工資的5%，最高不得超過12%，然而實際繳費率并非如此，詳見表2。

表2 不同繳費率人員占比情況

五是各年度繳存金額穩中有增，支取金額年度差異明顯。2013年以來，基金繳存額增速平穩（12%—14%），而基金支取受房地產市場狀況影響，不同年度差別顯著（5.82%—44.92%），詳見圖3。

圖3 公積金存繳及支取金額情況

（三）主“廢”的理由

學界針對公積金的未來發展方向提出了或“廢”或“存”兩種觀點。主“廢”的原因如下：

一是制度定位不清，保障功能不足。公積金制度究竟是一項住房保障制度還是住房金融制度？住房保障功能強調公平性，而住房金融功能強調互助性，中低收入群體由于難以滿足貸款條件而長期處于“只繳不貸”的狀態，導致制度在長期基本喪失互助性①黃燕芬、李怡達：《關于我國住房公積金制度改革頂層設計的探討》，《國家行政學院學報》2017年第2 期。。制度設計只與職工繳存能力相關，而與支付購房成本能力無關②顧書桂：《中國住房公積金制度的問題及改革方向》，《湖北經濟學院學報》2013年第2 期。。中低收入階層的居住保障需求明顯，卻被排斥在制度之外③陳友華：《住房公積金制度：問題、出路與思考》，《山東社會科學》2014年第3 期。，絕大部分私營企業、民營企業等非公有制企業的職工以及非正規就業群體是公積金制度的旁觀者，抑或是制度性歧視群體①浩春杏：《對住房公積金制度公正性的社會學探討——社會排斥的理論視角》，《哈爾濱工業大學學報（社會科學版）》2010年第1 期。。

二是擴大分配差距，影響社會公平。從制度設計看，公積金在繳存和貸款上的“交叉補貼”會帶來顯著負面的收入分配效應。從政策實踐看，不同行業和企業在繳費比例、繳費基數和繳費額度等參數上存在明顯差距，收入水平越高，繳存金額越大。本應該為中低收入人群“雪中送炭”，卻在為高收入人群“錦上添花”，強制性儲蓄、低存低貸、存貸不匹配的公積金信貸政策，加劇了收入分配不公②汪利娜：《住房公積金信貸政策與收入分配》，《中國房地產金融》2003年第2 期。。

三是法理存有缺陷，授權依據不足。《住房公積金管理條例》對繳存比例上限未作明確規定，將其立法權授權地方政府，這種授權缺乏法理依據③陳友華：《住房公積金制度：問題、出路與思考》，《山東社會科學》2014年第3 期。。條例規定建設部、財政部、中國人民銀行確定現行繳存比和繳存基數，但根據《中華人民共和國立法法》，相關部門無權對公民收入或財產處置進行限制，存在“公有權對私有財產權進行干預”之嫌④龔勝華：《對經濟社會轉型時期住房公積金幾個問題的淺論》，《中國房地產金融》2013年第3 期。⑤張克芳、李琦：《住房公積金制度改革思考之路》，《天津經濟》2013年第7 期。。公積金制度在決策機制、管理機制、監督機制上存在決策主體法律地位虛化、參與不足，公積金管理中心法律地位錯位、權責失衡，監督主體分散、責任不清等一系列法理缺陷⑥曾曉清、翟彥杰：《我國住房公積金的法律屬性及其管理模式研究》，《金融研究》2006年第8 期。。

四是制度剛性不足，談判空間較大。《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》規定繳存“原則上不高于12%”“繳存住房公積金的月工資基數，原則上不應超過職工工作地所在設區城市統計部門公布的上一年職工月平均工資的2 倍或3 倍”“對繳存住房公積金確有困難的單位，可以降低繳存比例或者緩繳；待單位經濟效益好轉后，再提高繳存比例或者補繳緩繳”。但在實際執行中仍然存在公積金繳存額超過規定比例的現象，而且在實踐中越是效益好的企業、福利好的單位、級別高的雇員，企業往往越是傾向于為其繳存更高比例的公積金。可見制度在關鍵參數上留出較大空間，在執行過程中強制性明顯不足。

五是運行效率低下，制度漏損嚴重。當前住房公積金使用比例很低，在單個年份，僅有很小一部分繳存公積金的城鎮居民提取了公積金。根據中國收入分配研究院在2017年利用CHIP 數據所做的定量研究，如果以當年提取和繳存公積金的人數之比作為公積金使用比例的定義，則2013年住房公積金的使用率僅為3%左右。即使考慮住房公積金制度實施以來歷年總的情況，公積金貸款的使用比例也僅為30%左右⑦北京師范大學中國收入分配研究院課題組：《住房公積金制度若干重要問題研究》，2017年。該成果有部分未公開發表，本文引用征得項目負責人同意。。目前的公積金資金運營存在嚴重的制度漏損：一方面，大量的公積金資金沉淀，以極低的收益存放銀行，2015年全國約7500億元公積金專戶存款金，整體利率約為2%，若以5%的投資收益率進行測算，全年損失約為22.5 億元；另一方面，制度運行成本高昂，2017年歸集手續費支出23.56 億元，委托銀行貸款手續費支出54.33 億元，實際支出管理費用104.61 億元①住房和城鄉建設部住房公積金監管司：《全國住房公積金2017年年度報告》，住房和城鄉建設部官網：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。經辦金融機構成為最大的獲益者，制度繳費人的權益被侵蝕。

六是增加企業負擔，扭曲經濟結構。企業和職工被迫進行公積金強制儲蓄，這將減少居民當期消費和整體消費率，進而限制內需對經濟的拉動作用；同時擠占企業利潤，減少資本積累和再投資比率。在當前“三期疊加”的背景下，公積金繳費給中小企業帶來較大的壓力，在增加企業勞動用工成本的同時，減少了企業利潤，總體上不利于企業的發展。此外，公積金制度沒有適應金融體系發展，沒有按照市場信號來決定價格，不符合利率市場化改革總體方向。

七是功能可替代性強，毋需另立機構。在“低存低貸，封閉運行”的思路下，商業銀行直接管理了普通居民的住房貸款，行使了從資金歸集、支取、貸款、回收等全流程工作，承擔了核心的資金日常管理和保值增值功能。各地的公積金管理中心如果將核心資金管理職能外包，僅是寄生在公積金之上的一套體系，就應該被精簡撤并②鐘偉：《住房公積金管理體系精簡勢在必行》，《第一財經日報》，2006年6月22日第A02 版。。只要提供一定的優惠利率，或針對低收入群體設定精準貼息貸款，就沒有必要設置專門的公積金制度。

（四）主“存”的理由

一是通過結構性改革保存制度。在特殊的歷史條件下，公積金制度為解決住房資金短缺和支持住房建設做出了極大貢獻。制度現存的各類問題可以通過整合或調整來完善，不應考慮直接廢除。如整合公積金和職業年金，成立國家公共住房銀行，對不同收入家庭、不同類型住房和不同地區設立差別化的按揭貸款利息抵扣制度，對保障性住房的購買可提取公積金貸款并給予一定的利率優惠政策等，都可以緩解這些問題。總之，應選擇漸進式改革，避免因噎廢食。

二是制度的公平性在逐步提高。一方面，當前公積金制度的覆蓋面不斷擴大，更多的中低收入居民被納入制度，部分剛性購房需求通過制度提供的貸款予以滿足。2017年，全國實繳單位262.33 萬個，實繳職工13737.22 萬人，繳存額連續5年保持兩位數增長，其中城鎮私營企業及其他城鎮企業、外商投資企業、民辦非企業單位和其他類型單位職工占45.31%，非公經濟繳存人員占比已接近一半③住房和城鄉建設部住房公積金監管司：《全國住房公積金2017年年度報告》，住房和城鄉建設部官網：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。另一方面，2016年《關于規范和階段性適當降低住房公積金繳存比例的通知》印發，階段性（按兩年執行）降低繳存比例，凡比例高于12%的，一律予以規范調整。隨著公積金繳費比例被限定在12%以內，過去高收入居民繳存越多而獲利越多的問題也隨之緩解。

三是資金保值增值問題有突破。制度存在的資金沉淀問題可以通過制度改良來提升增值效率，例如加強流動性管理，控制使用風險，推行住房公積金貸款證券化等。資金運行效率低下的問題可以通過降低貸款門檻、提高經營效率、壓縮支出成本來解決，例如利用年末的閑置結余資金，發行債券或提供貸款等，從而有效提高資金使用效率①張亮：《我國住房保障制度建設存在的主要問題及其政策建議》，《重慶理工大學學報（社會科學版）》2018年第9 期。。

四是低收入群體保障已有提升。公積金制度一方面為中低收入人群提供低息住房貸款；另一方面將增值收益作為城市廉（公）租房補充資金，并貸款支持保障房建設。2015年提取城市公共租賃住房（廉租住房）建設補充資金618.08 億元，累計發放保障房貸款841.29 億元，分別占到當年中央財政城鎮保障房專項資金的49.7%和67.7%②鐘偉：《住房公積金管理體系精簡勢在必行》，《第一財經日報》，2006年6月22日第A02 版。。通過“補人頭”和“補磚頭”兩方面同時供給，提高制度對低收入人群的保障力度。

五是已繳存職工利益應受保護。公積金建立至今有20 多年的歷史，2017年末繳存總額累計124845.12 億元，繳存個體超過1.37 億人③鐘偉：《住房公積金管理體系精簡勢在必行》，《第一財經日報》，2006年6月22日第A02 版。。如果廢除，會導致這些已繳存職工的利益難以保證。對于制度設計涉及到的各種問題，只需對公積金制度實施漸進改革即可，由金融功能進一步轉為住房保障功能，積極擴大制度覆蓋率，讓更多的居民享受到公積金的福利，同時不至于損害已繳存公積金職工的利益。

綜上，“存廢之爭”的主要觀點對比見表3。

表3 公積金存廢之爭的主要觀點

二、重思住房公積金制度的定位

正如前文所述，催生住房公積金制度的理論思潮是新自由主義，但隨著該理論在全球政治經濟實踐過程中逐漸暴露出來的局限性，不少國家開始進行反思和政策糾偏。新自由主義主導全球經濟的幾十年間，前蘇聯社會主義國家采用“休克療法”導致國家經濟劇烈震蕩，拉美國家經歷了私有化后“失去的10年”，東南亞國家金融危機爆發后深陷經濟衰退，非洲經濟增長大幅下降，美國無底線金融創新以致次貸危機波及全球，歐洲至今未完全走出債務危機。新自由主義倡導的“三論”（人性自私論、私有制永恒論和市場萬能論）、“三反”（反社會主義、反公有制、反國家干預）以及“三化”（自由化、私有化和市場化）存在三大弊端，即自由調節的危險性、群體的非理性以及自由的不對稱性①參見特奧托尼奧·多斯桑托斯：《新自由主義的興衰》，社會科學文獻出版社，2012年。。其主導社會政策領域的最大惡果是導致了收入分配差距的擴大和兩極化，“給富人貪婪掠奪財富的特權和窮人無底線的犧牲”②參見特奧托尼奧·多斯桑托斯：《新自由主義的興衰》，社會科學文獻出版社，2012年。。

重新審視中國公積金制度在實踐過程中對原理論支撐體系的遵從度，會發現被詬病的問題無一不是因為對最初理論支撐體系的偏離而引發的。互助共濟理論的大數法則沒有得到貫徹，制度覆蓋范圍小，群體排斥性強；強制儲蓄制度的儲蓄標準設置扭曲了儲蓄參與主體的利益補償機制；委托代理理論的競爭性原則沒有得到落實，代理人往往通過行政指令確定且關系長期不變更；基金理論對資金的保值增值要求與實際運營過程中極低的利率相悖。

同時，中國公積金制度的土壤環境發生了巨大變化，房地產市場發育成熟，房屋的投資增值屬性嚴重放大，家庭部門杠桿率畸高，城鎮居民住房自有率超過90%。2019年開啟的新一輪2 萬億的減稅降費政策力度空前，增值稅、社保費率、個稅改革的“組合拳”要將降成本“進行到底”。在當前背景下討論公積金制度的“存廢”問題，需要重新思考制度的定位。

（一）“有房住”還是“有住房”

新加坡政府建立住房公積金制度的初衷是從保障居民“有房住”（解決居所問題）轉為全體居民“有住房”（解決私人住房購買力問題）③李珍：《論政府責任邊界視域下中國住房公積金制度的改革方向》，《社會保障評論》2017年第4 期。。新加坡公積金制度在需求側覆蓋95%以上勞動者，供給側通過土地壟斷為83%的居民提供公屋，但該制度在中國無法復制④魏宗財：《新加坡公共住房政策可以移植到中國嗎？》，《城市規劃》2015年第10 期。。從政府責任來說，在住房保障領域的責任邊界是保障居民“有房住 ”而非“有住房”⑤李珍：《論政府責任邊界視域下中國住房公積金制度的改革方向》，《社會保障評論》2017年第4 期。。目前中國公積金制度表現為政府過度干預私人領域收益權利。

（二）“保窮人”還是“補富人”

公積金制度最初的覆蓋群體基本是機關事業單位和國有企業等體制內成員，此后逐步向其它就業群體拓展，這意味著受益群體由中高收入群體向低收入群體擴展。公積金制度在政策實踐中出現不公平，并不代表公積金制度本身不要公平，相反的，政府在住房保障領域的基本職責是為低收入人群提供保障而非促成“富人俱樂部”。

住房公積金制度是通過歸集住房資金，強制進行居民住房儲蓄用于住房消費和推進住房貨幣化改革的。資金在初期絕大部分用于住房建設貸款，但隨著1998年城鎮住房貨幣化改革的基本完成，住房建設資金不再短缺，居民住房消費能力不足開始成為主要矛盾。在實踐中，低收入群體是住房消費能力最低的群體，理應得到政府的重點關注，成為當前制度主要服務對象。

（三）要“普惠”還是要“特惠”

“效率論”認為：公積金發展至今，既是一種社會保障政策，也是一種住房金融政策工具，可以有效盤活市場資金，成為政府宏觀調控的方式之一；它在提高經濟運行效率的同時，還能提升政府對住房市場的調控能力，因此帶來較小的分配差距和較少的宏觀經濟沖擊，是可以接受的。而“公平論”認為：無論是何種住房公共政策，都是政府為滿足人們的居住需求而制定的，其本身就蘊含著公平的考慮，無論如何都不應該犧牲大多數人的公平性利益，而換得少數人經濟效率的提高。公積金發展至今，其中一個基本目的是要回歸它的公平屬性。

現行的公積金制度為許多學者所詬病的，是其“低存低貸、封閉運行”的制度設計，存在“劫貧濟富”和“交叉補貼”的根本問題。該制度建立之初符合當時時代背景下的社會需求，但隨著社會經濟的發展，尤其是居民收入差距的不斷擴大，公積金的“普惠”性，已經不能滿足現行需求了。從這個角度看，公積金還是應該立足于住房保障，通過公共部門的力量由“普惠”轉向“特惠”，集中力量來幫助那部分基本住房需求未得到滿足的社會群體，而金融性工具的職能，理應交給商業化銀行來完成。

（四）是“福利”還是“負擔”

公積金究竟是員工福利還是企業負擔，因行業、企業、人群而異。就體制內國有企業、事業單位而言，管理層并不以利潤最大化為第一目標，成本意識也比較淡泊，天然的具有福利擴張的動機，公積金作為一項合法的員工福利工具，當然多多益善。而對于私營企業來說，社會保險繳費負擔已是不輕，更無力承擔公積金最低5%的繳費比例，在“降成本，減負擔”的呼聲下，公積金制度成為企業“難以承受的激勵政策”。因此，從增進社會公平和減少企業負擔的角度，公積金的改革方向還是要積極降低企業成本。

在住房政策體系再設計的過程中，要注意區分不同類型的企業和職工群體，把重點放在困難企業和弱勢職工上，減少對困難企業和低收入企業的額外負擔，盡可能不對收入分配產生擴大效應，也不對社會公平產生負面影響。

（五）是屬地分散還是頂層集中

改革應分散授權全國342 個公積金管理中心、分中心，還是應統一收歸中央？據《全國住房公積金2017年年度報告》，年末全國共設有住房公積金中心342 個，未納入設區城市統一管理的分支機構149 個（包括省直、行業、區縣分支機構），全國住房公積金管理機構從業人員4.25 萬人①住房和城鄉建設部住房公積金監管司：《全國住房公積金2017年年度報告》，住房和城鄉建設部官網：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。現有的住房公積金體系存在明顯的分割現象，各地公積金中心之間的資金互不融通，導致單個城市在推行資產證券化時存在很多弊端。

目前，地方公積金管理中心還屬于事業單位，其知識水平難以適應前沿的、復雜的現代金融操作，缺乏對風險的管理和識別能力。因此，打破地區和行業的割據格局，需在中央層面統籌進行頂層設計，依法回收各地住房公積金按揭貸款的特許經營權和公積金貸款證券的發行權，為下一步制度改革提供基礎。

三、住房公積金制度改革的可選方案

公積金改革的主流政策主張如下：一是與企業/職業年金合并，二是轉化為住房儲蓄銀行，三是對現行制度簡單改良，四是逐步弱化合并為企業激勵機制。總的來看，這4 個方案各有設計初衷和政策效果，也存在一些問題和阻力。

（一）與企業/職業年金合并

1.制度主張。在維持現行公積金制度不變的前提下，將住房公積金、職業年金和企業年金“三金合并”，構建一個統一的、強制的、普惠的強制公積金——城鎮職工公積金。制度下設兩個子賬戶，分別為住房子賬戶和企業年金（職業年金）子賬戶，各自維持現有管理體制不變。在購買首套住房時，可以提取兩個子賬戶內資金，其中住房子賬戶暫時保留住房公積金的貸款功能。在職工履行完其住房公積金的資金互助義務（即按時足額繳存一定年限的住房公積金）后，可在自愿前提下，將住房子賬戶內剩余的部分并入企業年金（職業年金）子賬戶進行封閉管理，待職工退休后提取。

2.方案評價。這一方案的優點是打通了住房與養老之間的制度通道，從生命周期各階段的消費需求看，前期為住房需求，后期為養老需求，資金可實現互通互濟。改革后與國際上成功的新加坡公積金制度，在模式上也有更多的相似之處，同時，對積累型養老金制度的發展也將產生巨大的推動作用。方案缺點是：我國住房公積金作為單獨的制度已經運行20 多年，其參保人群、保障模式和運行機制等與企業（職業）年金等養老金制度是完全隔離的；此方案仍然不能回答政府為什么要強制干預私人產品領域，為什么不買房的人要補貼買房的人等基本問題②李珍：《論政府責任邊界視域下中國住房公積金制度的改革方向》，《社會保障評論》2017年第4 期。。相應的，推進這一改革的難度非常巨大、成本高昂，也可能面臨較大的爭論和質疑。

（二）轉化為住房儲蓄銀行

1.制度主張。此方案提出改革應顯化其金融屬性，將公積金制度調整為政策性住房儲蓄銀行。可以在全國成立中央住房公積金銀行，地方住房公積金管理中心以增值收益入股的方式加入體系當中，成為中央住房公積金銀行的會員機構①黃燕芬、李怡達：《關于我國住房公積金制度改革頂層設計的探討》，《國家行政學院學報》2017年第2 期。。政府通過財政注資成為住房儲蓄銀行的大股東，并將《住房公積金條例》修改為住房銀行條例。在政府出資并控制的情況下，利用住房銀行貸款修建保障性住房，以解資金的短缺問題。

2.方案評價。這種改革方案相對改革調整阻力略小，但有兩點存疑：其一，采用政策性住房金融機構的方式實施住房保障，從國際上看鮮有成功案例，這既需要科學的制度設計，又需要良好的制度運行環境，而在我國當前經濟社會和住房市場環境下，政策性住房金融機構是否能良性運行？其二，公積金制度轉化為政策性住房金融機構，全國現有342 個住房公積金管理中心直接轉變成會員機構是否要進行合并和裁撤，若如此，能否按照現代金融機構的要求順暢運行。不同于現有封閉運行的公積金制度，政策性金融機構是金融體系的一部分，數以萬億計的金融資產，其資金的保值增值、安全運營等存在著巨大的責任和風險，相應的制度定位、運營模式、體系架構構建等方面必須慎之又慎。

（三）對現行制度簡單改良

1.制度主張。這一方案認為當前對公積金制度進行重大調整的條件并不具備，將會面臨較大的政策風險，推進公積金制度改革的重點應放在優化制度自身運行機制上，如降低運行成本，簡化使用手續，提高運行效率等，以實現公積金制度在現有基礎上不斷改良。

2.方案評價。現行制度表面存在的使用不便和運行成本高等問題，實際都是制度深層次定位不清、功能扭曲的直接體現。公積金制度得以運行的根本出發點就是“低存低貸、封閉運行”。在資金來源端，職工繳存的公積金變相成為了強制儲蓄，人為壓低職工繳存資金的回報率；在資金支取端，為保證基金的平穩運行，根本前提是要控制資金的使用率，限制到極少數人使用公積金來進行貸款，否則基金很容易入不敷出，陷入崩潰。因此，在不改變制度設計機理的前提下進行小修小補，不可能從根本上解決公積金面臨的問題。

（四）逐步弱化合并為企業激勵機制

1.制度主張。這一方案認為，當越來越多普通職工要求分享公積金制度所帶來的好處時，公積金制度的存在基礎受到威脅，“劫貧濟富”和“交叉補貼”是住房公積金內在無法破解的根本性制度難題，既然如此，就應該逐步弱化和取消該項制度。

2.方案評價。從制度沿革看，公積金制度在建立之初的確對我國住房體制改革的推進和城市住房市場的發展產生了重要的作用，到目前依然對整個住房體系產生重要影響。但隨著經濟社會發展，特別是住房市場的急劇變化，公積金制度賴以存續發展的基礎受到了巨大沖擊，在“低存低貸”產生多方面問題的同時，不得不靠大幅延長貸款周期以減少公積金支出來維持制度延續，這一政策實際上已不存在持續穩定運行的制度基礎。鑒于公積金制度運行的內外部情況，對其進行徹底改革勢在必行，逐步弱化公積金功能并漸進式合并住房公積金制度應該成為改革的方向。

綜上，住房公積金制度改革方案的對比見表4。

表4 公積金制度改革方案對比

四、建議公積金逐步弱化成為企業激勵機制

鑒于公積金制度運行的內外部情況，對其進行徹底改革勢在必行。在政策方向上，應逐步弱化公積金制度功能，并漸進式合并住房公積金制度。在具體改革路徑上，可以采取先降費、再合并的方式漸進推行。為了減少改革阻力，同時兼顧政府、企業和居民利益，建議在近期，各地可以在原先繳存公積金比例的基礎上，將繳費率分兩次分別降低2 個百分點：第一步，在近期使當前繳費率降到10%以內；第二步，在中期進一步將繳費率下降到8%以內，這也符合“實質性降低企業負擔”的宏觀政策取向；第三步，在遠期考慮把企業和個體繳存的公積金直接轉成職工工資，讓企業以增加職工工資的形式合并原來的公積金，或將公積金制度變為一項微觀激勵政策，將管理權限交由用人單位，政府逐步退出對這一領域的直接干預，將重點放在保障性住房的提供上。

（一）方案益損分析

任何一項重大政策改革都會存在受益者和受損者，能否提高全民綜合福利或國家整體利益是公共政策值得踐行與否的判斷標準。

1.公積金究竟是誰的福利？部分制度內覆蓋群體作為既得利益者會反對合并弱化公積金制度，認為這會削減他們的福利，但對于制度未覆蓋人群來說，他們獲得住房福利的利益訴求更為強烈，把他們排斥在外是一種社會不公平。全國城鎮職工仍有近60%未被公積金制度所覆蓋，繳存職工中有70%左右的人屬于只繳存、至今未使用或沒有機會使用，只能在退休后獲得比銀行存款還低的利息。對于這部分職工來說，強制繳存的住房公積金不但不是福利，反而是一種浪費和損失，被強制繳存的儲蓄不但限制了居民當前可支配收入，還喪失了獲得更多財產性收入的機會。公積金制度最大的獲益者是少數職工，被制度覆蓋且幸運地使用低利率貸款購買了住房；同時，存放公積金的少數金融機構也是既得利益者，只需付出極低的存款成本即可獲得極其穩定而巨量的公積金資金，并收取高額的管理費用。總的來看，廣大僅繳存未貸款的普通職工，是公積金制度的受損者，而不是獲益者。

2.個人當期收益如何變化？第一，關于個稅稅負，如將公積金直接作為工資發放給繳存職工，個人稅前收入增加，可能面臨多繳個稅。但根據新增加的個稅專項附加扣除條款，納稅人本人或配偶使用商業銀行或住房公積金個人住房貸款為本人或其配偶購買住房，發生的首套住房貸款利息支出，可按照每年1.2 萬元定額扣除，這與2017年住房公積金人均年繳存額1.36 萬元基本相當。可見，新個稅制度下，公積金全額轉為工資，并不一定加重稅費負擔。第二，關于資金收益，增加的當期現金收入可用于消費、儲蓄或其他投資，極有可能帶來效用增加。2017年，全國住房公積金增值收益率為1.57%，而同期1年、2年、3年銀行平均利率分別為1.95%、2.54%、3.12%。可見，該方案改革后，大部分“只繳不取”的職工有機會獲得更好的資金回報率。

3.改革方案下有哪些受損群體？該方案主要會有兩類受損群體：第一類是繳存后成功使用公積金貸款買房的群體，是“大多數人參與貢獻，極少數人成功使用”的既得利益者；第二類正在繳存公積金但未來有可能使用公積金貸款買房的群體。對于這兩類人群，有兩種改革設計來兜底：一是短期內仍然允許職工自愿選擇是否繳存公積金，允許他們進入或退出公積金市場；二是對于受損的職工進行一些利益補償，損失掉的低息利差可以從基金增值收益中拿出一定比例作為貼息貸款予以補償。

4.改革方案下有哪些受損機構？該方案主要會有兩類機構利益受損：一是公積金資金存貸銀行，主要托管銀行為工、農、中、建、交幾大國有銀行，損失集中在資金息差和管理費用，取消這部分政策紅利符合市場化改革潮流；二是全國住房公積金管理中心。2008年，住房和城鄉建設部設立公積金監管司，在省一級設立公積金監管處，而在市縣進一步設立了住房公積金管理中心。公積金制度本身具有很強的金融屬性，與公積金管理中心傳統事業單位管理方式本就不符。2017年末全國共設有住房公積金中心342 個，機構從業人員4.25 萬人，其中在編2.69萬人，非在編1.56 萬人①住房和城鄉建設部住房公積金監管司：《全國住房公積金2017年年度報告》，住房和城鄉建設部官網：http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201805/t20180531_236261.html，2018年5月30日。。對于這部分群體，應通過轉崗形式予以妥善安排，總的來看，安排的難度不大。首先，從整體規模看，人員數量有限，勞動力市場容易消化；其次，按照分流的思路，大部分業務操作和管理人員可以隨資金流向分流到商業銀行的住房貸款經辦部門，少部分非業務人員可以自主擇業、轉崗分流等。

（二）足額轉化為職工工資

當前公積金使用效率低下，難以實現資金保值增值。把企業和個體繳存的公積金作為工資直接發給職工，不再單設個人公積金賬戶，可以實現在住房福利不縮水的情況下有效提升職工的貨幣購買力。

在政策執行過程中，需要強調資金的實額轉化。制度覆蓋的單位類別有三：一是機關事業單位，是黨和政府的核心組成部分，理解政策最透，執行政策也最到位。二是國有或壟斷性企業，由于存在比較大的軟約束問題，具有天然提高職工福利的動機，在合并公積金后，仍然會有較強的主動性把企業原來代繳的部分轉化成職工工資。三是中小私營企業和股份制企業等，有著較強的降成本和減稅負訴求，對公積金支出成本轉為工資不會有較高的積極性；但這類企業制度內覆蓋比例不高，享受公積金制度紅利的職工基本為企業核心人才，在市場競爭條件下，如果企業不把原繳存公積金轉為工資，就等于變相降低了員工工資水平，企業招募、保留人才的吸引力將隨之降低。從完善企業人力資源激勵機制的角度看，這類企業也具有支持改革的正向動機。綜上，在經過兩次顯著降低公積金繳費率后，企業絕對是公積金改革方案的受益者。在最后一步要求企業把代繳部分轉成職工工資的方案，大部分企業是可以接受的。

目前全國累計結余5 萬多億公積金基金，基本可以滿足這部分群體的提取要求。為了給制度留下緩沖余地，可以設置提取周期，分批分次進行提取。就繳費的增值收益分配問題，應堅持權責匹配原則，根據繳費期長短設置一定的增值比例，以降低制度改革的阻力。

（三）普通家庭住房融資需求回歸主流商業銀行渠道

公積金更像是少數職工的一項福利，并非人人都能享受。在市場機制和價格杠桿仍然起作用的情況下，商業銀行通過市場化方式提供住房貸款，比目前的公積金政策運行更有效率。在過去房價飛速上漲的十幾年時間里，商業銀行貸款實際上已經成為居民家庭住房融資的主要方式之一。根據貝殼研究院的統計數據，2017年公積金貸款發放額在總住房貸款新增額（商貸+公積金貸）中占比為28.2%。2015年以來，住房公積金個貸余額占住房總貸款余額（商貸+公積金貸）比重分別是31.1%、28%和26.6%①21世紀經濟報道：《史上最嚴公積金貸款新政背后：樓市醞釀深度調整》， 21世紀經濟網：http://www.21jingji.com/2018/9-15/3NMDEzNzlfMTQ0OTM3Ng.html，2018年9月15日。。通過商業銀行來完成住房融資是絕大多數普通家庭的自發選擇。

（四）“夾心層”和“低收入”群體由社會保障制度托底

解決這部分弱勢群體的居住問題，首先需要梳理和規范多個住房制度的功能與銜接，明確每一個制度的根本屬性。從客觀規律和國際經驗看，住房保障政策共有4 個層次，分別是救濟型住房保障、援助型住房保障、互助型住房保障、自助型住房保障。政府的核心責任體現在救濟型和援助型住房保障政策上，弱勢群體的居住問題通過前兩個層次的制度可以得到妥善解決，并不需要通過公積金制度進行托底。公積金制度的功能體現在互助和自助上，必須進行成本收益分析，要統籌社會需要、政府便利和成本代價的關系，在收益不高、代價偏高、社會不滿意的前提下，應該考慮對其進行根本性改革。