新時代深化機構改革的邏輯意蘊及其路徑論析

吳靈

摘 要：實現國家治理現代化是建設現代化強國的應有之義。它的提出既豐富了中國共產黨人對國家現代化的認識，又為機構改革指明了方向。作為推進國家治理現代化的戰略推手，本輪機構改革具有鮮明的系統性、整體性、重構性等特征，發生發展有其內在的邏輯必然性。改革指向與路徑十分清晰。其中，加強黨的全面領導是主線，貫穿改革始終;理順政府與市場關系、政事關系、中央與地方關系是改革所涉及的三個重要領域;最終通過橫向和縱向兩個維度的改革，形成改革合力，重塑國家治理體系，提升國家治理能力。

關鍵詞：新時代;機構改革;邏輯;路徑;國家治理現代化

作為一個全新的政治概念“國家治理體系和治理能力現代化”是習近平總書記在黨的十八屆三中全會上首次創造性提出。它的提出豐富和拓展了中國共產黨人對現代化的認識，有學者認為，它是繼“四化”之后的“第五化”。同時，將“治理”引入到正式的國家政治生活中，也充實了中國的政治話語體系。機構改革作為重塑國家治理體系，增強國家治理能力的關鍵路徑、戰略推手，是牽動全面深化改革的“牛鼻子”。從這個角度審視，國家治理現代化與機構改革之間是目標與路徑的關系。可以說，機構改革貫穿于中國改革實踐40年，始終服從、服務于改革大局，與國家整體改革相伴而行。當前這場改革正在持續發力，已經進入“下半場”——地方黨政機構改革。地方機構改革正在按照中央確定的“路線圖”和“時間表”，蹄疾步穩，壓茬推進。

一、深化機構改革，推進國家治理現代化的三重邏輯

1.歷史邏輯

新中國成立70年，實際上就是一個不斷建構治理體系，提升治理能力的探索過程。經過70年的努力探索和實踐，特別是經過改革開放以來的七次機構改革，我國逐步建立起了適應我國國情，具有我國特點的國家治理體系。回顧前七輪的機構改革變遷史，改革呈現連續性、漸進性的顯著特征。盡管每一輪機構改革的背景、側重點和歷史貢獻各不相同，但共同指向于市場化改革取向，這一改革發軔于十一屆三中全會，盡管改革初期我們可能還沒有諸如“市場”、“市場經濟”這樣的清晰概念化表達，但改革的實踐無疑是走在市場化取向的進程中。可以說經過前7輪改革，我國政府已經大體轉向了市場經濟型政府形態，執政理念、組織結構、管理模式等發生了巨大變化，為促進國家發展和治理績效提升發揮了重要作用。

然而，因為改革協同性不強，缺乏與立法、政治協商、群眾團體、社會組織等部門改革整體聯動，以及地方改革的滯后性，從而導致改革未形成整體效應。改革偏好側重于數量精簡型的外延式改革，而機構改革的核心--政府職能轉變還不到位。盡管早在1988年第二次機構改革時，就提出了“轉變政府職能是機構改革的關鍵”，以后的歷次機構改革都把“轉變政府職能”列為核心改革目標，但30多年過去了，這個問題還在困擾著我們。比如，橫向來看存在黨政機構重疊、職責交叉、多頭管理;縱向來看存在機構設置上下一般粗，權責不匹配等。這些問題，亟待通過深化黨和國家機構改革從根本上加以解決。

2.現實邏輯

改革都因應時代所需，順應時代變化。進入新時代，我國經濟社會最大的兩個變化即市場在資源配置中的角色定位由“基礎性作用”轉換為“決定性作用”;社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉換為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾”。“兩大轉換”已經觸及到改革最深層，通過改革破除機構設置上的弊端和障礙比以往任何時候都顯得迫切。發揮市場的決定性作用首當其沖的就是要徹底轉變政府職能，厘清政府與市場的權力邊界，將屬于市場的權力放權于市場，使政府與市場各負其責，各歸其位。市場經濟下的政府職能應主要聚焦于宏觀調控、提供公共產品和服務、加強市場監管等市場失靈領域。

社會的主要矛盾因時代和經濟社會發展的變遷而轉換。所要指出的是我國社會主要矛盾的轉換說明中國特色社會主義邁入新的發展階段，但不能以新的矛盾否定舊的矛盾，新舊兩種矛盾都是都對特定時空環境的客觀反映。經過30多年的發展，矛盾的需求端與供給端都發生史無前例的變化。從需求端來看：需求層次升級且呈現多樣化。人們在物質生活領域不僅有量的需求，更有質的追求，比如說過去人們對衣著的追求主要是聚焦其基本功能防寒保暖，而如今更有品牌化、時尚化和個性化的需要。過去人們更多的是聚焦物質生活等生存性需求，如今還有對民主參與、公平正義等更高層面的價值追求。從生產端來看：天宮、蛟龍、高鐵、大飛機等高端裝備的橫空出世一次次刷新了世人對中國制造的認知，我國不僅告別了物資短缺狀態，部分領域甚至出現了產能過剩，所以生產力落后的表述已然不符合當下的中國實際。當前存在的突出問題是發展的不平衡、不充分。這一切構成了推動我國社會主要矛盾發生轉換的現實基礎。機構改革自然也要順應這一轉換，為解決這一矛盾提供體制機制支撐。

3.價值邏輯

任何改革都蘊含著特定的價值取向。人民群眾創造歷史，推動社會發展和決定國家命運的根本力量在人民。我們黨領導人民進行艱苦卓絕的革命、持續推動社會變革和國家現代化建設的出發點，就是要滿足人民群眾的美好生活需要，而這也是每一次變革取得成功的秘訣所在。人民群眾最為關心的焦點難點問題，就是改革的發力點。比如，老百姓在物質生活得到滿足之后，對所處的環境也提出了更高的要求，希望環境更加優美宜居，這次機構改革通過機構和職能的“劃并轉”成立了生態環境保護部，加強對環境保護的集中統一領導，克服過去權責交叉，政出多門，“九龍治水”的管理弊端。再比如，人民群眾對腐敗深惡痛絕，渴望公權力能在陽光下運行，接受人民的監督，這次改革同樣做出了回應，新設立了監察委員會，對公權力加強監管和約束，治理權力的任性和濫用。諸如此類的改革舉措就是要為回應和滿足人民期待提供強有力的組織保障。

二、深化機構改革，推進國家治理現代化的路徑選擇

機構改革的核心是轉變職能，而轉變職能的重點則是理順黨政軍群各領域各層級的關系。本文結合中央和部分省市的改革方案，著重從黨政、政社、政事、央地等重要關系維度探討本輪改革的路徑。

1.貫穿“一條主線”：加強黨的全面領導是深化機構改革的主題和首要任務

40年改革開放帶給我們的一個重要啟示：中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度最大的優勢。在我國國家治理體系大格局中，黨處于領導核心地位。具體到本輪改革，黨的領導是既是本輪改革的目標也是手段。一方面，機構改革要在黨的領導下展開，這體現手段性。機構改革涉及權、責、利的重大調整、人員的分流安置等一系列問題，進行這樣大力度的改革沒有黨的絕對權威和集中統一領導是不行的。另一方面，加強黨的全面領導是這次機構改革的首要政治任務，這體現目標性。圍繞加強黨的全面領導這一政治目標，改革有的放矢采取了一系列重大舉措。比如，為加強黨對重大工作的統一領導，過去議事協調機構都稱小組，這次改革把小組都升格為委員會，將其辦事機構設置在政府職能部門，強化黨政協同。再比如，為更好落實黨管干部原則，統籌干部管理，把國家公務員局整合進中央組織部，對外保留國家公務員局牌子。

2.理順政市關系：行政機構改革與“放管服”改革相結合，釋放市場活力與社會創造力

要建構成熟的市場經濟，就必須處理好政府與市場之間的關系。一個成熟的市場經濟，必然是完善的市場機制與有為的政府“兩只手”緊密結合的良性互動模式。而要實現這一良性互動，首要是轉變政府職能。

“放管服”改革是推動政府職能轉變的有力杠桿。其實質就是要確立政府、市場和社會的權力邊界，把本屬于市場的、社會的權力下放給市場和社會，驅動政府形態從全能型走向有限型、從管治型走向服務型、從人治型走向法治型，進而釋放市場活力和社會創造力。機構改革方面的重大舉措體現在優化政府部門的職能上，堅持一件事由一個部門辦，理順部門權責關系，避免多頭管理，職責交叉。在創新便民利企的審批服務模式方面，各地紛紛創新舉措。比如，浙江的“最多跑一次”、江蘇的“不見面審批”、上海的“一網通辦”、海南省的“極簡審批”。改革成效日趨顯著，據世界銀行發布的《營商環境報告》，中國大陸排名躋身第46位，成為營商環境改善最大的經濟體之一。營商環境得到國際社會認可也側面印證了改革的成效。

3.理順央地關系：頂層設計和地方創新相結合，剛柔并濟，增強地方改革動力

機構改革能不能達到預期目標，很大程度上取決于地方政府。從行政區劃角度來看，我國省一級區劃30多個，地市一級區劃300多個，縣級近3000個。省情、市情、縣情各異，機構設置搞一刀切，上下一般粗，顯然難以滿足各地需要。地方改革自主權主要體現在機構整合與自主設置機構兩方面。為解決機構設置“上下一般”問題，這次改革不在苛求地方各層級機構設置與中央一一對應。既可以搞大部制一對多，也可以多對一。比如，中央部門有文化和旅游文化部、國家廣播電視總局，對文化旅游和廣電分別進行管理，海南成立了旅游和文化廣電廳，將旅游文化廣電管理職能集合于一生。為發揮比較優勢，配合地方發展戰略，調動各層級政府的改革積極性，這次改革允許省市縣因地制宜的設立新機構，比如重慶、安徽、山東、廣東等多省份紛紛成立了“大數據局”，順應時代變革所需。再如，山東立足自身沿海優勢，為做好“海洋”文章，設立海洋發展委員會，組建海洋局，推進海洋強省戰略。

4.理順政事關系：事業單位去行政化與分類管理相結合，拒絕行政權力體外循環

事業單位改革因為涉及的人員眾多，是歷次改革難啃的“硬骨頭”和“老大難問題”。為解決“政事不分”問題，突出事業單位的公益屬性，這次機構改革發力點主要聚焦于承擔行政職能的事業單位。對這類單位改革的一致目標是去行政化。通過劃轉職能、合并機構等路徑，推進政事分開，解決行政權力體外循環問題，厘清政府與事業單位的職責邊界，讓行政權力回歸到行政體系中。同時，對職責任務相近的事業單位予以整合，推動優勢互補、形成規模效應，提升公共服務能力。

三、結語

深化機構改革是一場“硬仗”，屬于改革中難啃的“硬骨頭”。新時代的機構改革較好的體現了整體性政府的改革理念，改革不是單兵突進，而是全方位的，涉及黨政軍群各領域改革，橫向到邊。同時改革不僅涉及中央層面還包括地方機構改革，五級聯動、縱向到底。通過橫向和縱向兩個維度的改革聯動，最終形成改革的合力，重塑國家治理體系，提升治理能力。

參考文獻：

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