淺談公共管理學(xué)科的發(fā)展

和杰

【摘要】公共管理學(xué)科誕生于20世紀(jì)西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，至今已有上百年的歷史。作為一種社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，公共管理為政府與其他公共組織制定公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提出了有效的治理模式。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》揭開(kāi)了我國(guó)全方位、多領(lǐng)域、深層次改革的序幕。其中，加快轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)民主政治制度建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)治理體制等內(nèi)容都與公共管理理論有很多的契合點(diǎn)。因此，研究公共管理學(xué)科理論的發(fā)展將為我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要的理論參考。

【關(guān)鍵詞】公共管理 學(xué)科理論 學(xué)科發(fā)展

一、導(dǎo)言

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問(wèn)題的決定》（下文稱《決定》）指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2019年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中指出，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式，政府要堅(jiān)決把不該管的事項(xiàng)交給市場(chǎng)。由此可見(jiàn)，政府和市場(chǎng)已成為影響我國(guó)社會(huì)發(fā)展的兩股重要力量。在這種背景下，研究公共管理學(xué)科的發(fā)展有著深刻的理論與實(shí)踐意義。由于公共管理學(xué)科最早誕生于發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，因此，本文首先將從研究國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理學(xué)科的發(fā)展進(jìn)程著手，試圖揭示出學(xué)科的發(fā)展脈絡(luò)。其次，將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，研究我國(guó)公共管理學(xué)科的發(fā)展過(guò)程，展現(xiàn)本學(xué)科在我國(guó)的研究和實(shí)踐成果。最后，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，對(duì)公共管理學(xué)科的發(fā)展提出建議。

二、國(guó)外公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程

（一）學(xué)科前時(shí)期（1887年之前）

該時(shí)期，公共管理學(xué)科的研究主要依附于政治學(xué)之中，不能稱得一門學(xué)科。行政，作為一種公共管理行為，為學(xué)科的出現(xiàn)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。在古埃及最早誕生了行政系統(tǒng)。這種行政系統(tǒng)主要是為治理尼羅河洪水、灌溉以及建造金字塔。之后，古希臘、古羅馬也出現(xiàn)了各自的行政系統(tǒng)。三者的行政系統(tǒng)都是“人格化的”，都是以效忠于國(guó)王或者最高統(tǒng)治者等特定的個(gè)體為基礎(chǔ)的。中央通過(guò)程序和規(guī)則進(jìn)行控制。在這種行政制度下，君主威權(quán)、裙帶關(guān)系、買官賣官等現(xiàn)象都是司空見(jiàn)慣的事情。19世紀(jì)的美國(guó)，存在著所謂“政黨分贓制”，它來(lái)自于這樣一個(gè)諺語(yǔ)：“戰(zhàn)利品屬于獲勝者”。正如歐文·休斯所言，當(dāng)一個(gè)新的政黨選舉獲勝以后——這適用于從地方選舉到總統(tǒng)選舉——從高層到低層的每一個(gè)行政職位都由獲勝政黨任命的人占據(jù)。政黨分贓制導(dǎo)致了許多惡果。例如，立法與行政的沖突愈演愈烈;行政效率低下。

（二）傳統(tǒng)公共行政時(shí)期（19世紀(jì)80年代20世紀(jì)60年代）

傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，出現(xiàn)了三大理論，為公共管理學(xué)科的發(fā)展提供了理論根基。分別是政治與行政二分法;科學(xué)管理原理;官僚制組織理論。

政治與行政二分法：1887年，美國(guó)學(xué)者伍羅德·威爾遜發(fā)表“行政學(xué)研究”（The Study ofAdministration）一文，提出將行政學(xué)作為一門獨(dú)立的學(xué)科來(lái)研究。其認(rèn)為，政黨分贓制的弊病是由于將行政問(wèn)題和政治問(wèn)題聯(lián)系在一起造成的，政治與行政應(yīng)當(dāng)兩分。該理論為公共管理學(xué)科的最初形態(tài)——公共行政學(xué)從政治學(xué)中獨(dú)立出來(lái)奠定了理論基礎(chǔ)。從此，公共行政學(xué)被當(dāng)做一門學(xué)問(wèn)來(lái)研究。

科學(xué)管理原理：1911年，被稱為“科學(xué)管理之父”的弗雷德里克·泰勒提出了科學(xué)管理原理。這個(gè)原理包含兩個(gè)重要觀點(diǎn)：一種是“存在一種最佳工作方式和標(biāo)準(zhǔn)”;另一種是“為維持最佳的工作方式和標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)行廣泛而嚴(yán)密的控制”。該原理最初是針對(duì)私營(yíng)部門而提出的，之后被應(yīng)用于公共部門。

官僚制理論：1922年，德國(guó)的馬克斯·韋伯在《社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論》一書指出，存在三種類型的權(quán)威。一種是“魅力型權(quán)威”，它是指領(lǐng)導(dǎo)人的非凡的吸引力;另一種是“傳統(tǒng)型權(quán)威”，它是指君主國(guó)王的權(quán)威;最后一種是“理性——法律權(quán)威”，它是指建立在法律和理性基礎(chǔ)上的權(quán)威。韋伯認(rèn)為，第三種權(quán)威的效率最高，成為韋伯管理制理論的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，除了上述三種基本理論之外，傳統(tǒng)公共行政時(shí)期產(chǎn)生了許多理論。包括梅奧的人際關(guān)系理論、古立克和厄威克提出的“POSDCORB”理論以及馬斯洛提出的需求層次理論等等。但是，政治與行政二分法、科學(xué)管理理論和官僚制理論使得傳統(tǒng)公共行政成為一種完整的行政模式，因此成為傳統(tǒng)公共行政的經(jīng)典理論。

（三）新公共行政時(shí)期（20世紀(jì)60年代20世紀(jì)80年代）

20世紀(jì)60年代末，傳統(tǒng)公共行政學(xué)暴露出過(guò)分強(qiáng)調(diào)研究官僚體制組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政治領(lǐng)域與行政領(lǐng)域相分離等弊端。為解決上述暴露出的問(wèn)題，學(xué)者們提出了新的觀點(diǎn)和理論，由此，公共管理學(xué)科由傳統(tǒng)公共行政發(fā)展到新公共行政時(shí)期。新公共行政時(shí)期的主要特點(diǎn)有：放棄政治與行政二分法、韋伯官僚制受到責(zé)難、科學(xué)管理原理出現(xiàn)問(wèn)題以及公共政策科學(xué)開(kāi)始出現(xiàn)。

威爾遜創(chuàng)立的政治與行政二分法是為了解決政黨分贓制的問(wèn)題，但是這種方法的效果卻不盡人意。將政治官員與行政官員、政治決策與政策執(zhí)行嚴(yán)格分離從一開(kāi)始就是理想化的。實(shí)際上，無(wú)論從客觀上還是主觀上而言，行政領(lǐng)域的屬性都會(huì)影響到政治領(lǐng)域。例如，行政人員在執(zhí)行政策過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)“靈活變通”的現(xiàn)象，這種政策變通的行為帶有很大的政治色彩。因此，在新公共行政時(shí)期，學(xué)者們認(rèn)為公務(wù)員參與的政策制定，會(huì)帶來(lái)更好的治理效果。

純粹韋伯式的官僚制頻頻出現(xiàn)問(wèn)題。批評(píng)者認(rèn)為，官僚制過(guò)于強(qiáng)調(diào)等級(jí)制而對(duì)民主制格格不入;傳統(tǒng)模式太過(guò)重視行政過(guò)程而忽視績(jī)效;傳統(tǒng)模式產(chǎn)生的組織結(jié)構(gòu)能力低下且僵化。為了解決上述問(wèn)題，學(xué)者們開(kāi)始反思。例如，公共選擇學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府官僚制是對(duì)個(gè)人自由的極大限制，市場(chǎng)比政府更加可取。

科學(xué)管理原理的核心——最佳工作方式在實(shí)際運(yùn)用中出現(xiàn)問(wèn)題。泰勒認(rèn)為，將一種檢測(cè)過(guò)的能夠發(fā)揮最高效率的工作步驟確定為一套固定程序，然后公職人員按照這種程序處理相應(yīng)的工作。然而，公務(wù)員工作過(guò)程中往往遇到不同的問(wèn)題，如果按照單一的步驟去處理，那么工作很可能完不成，而且會(huì)產(chǎn)生逃避責(zé)任的結(jié)果。新公共行政時(shí)期不再假定存在任何“最佳工作方式”。

之所以將新公共行政時(shí)期作為單列開(kāi)來(lái)分析，其中一個(gè)重要原因是在這個(gè)階段，公共政策研究幾乎成為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科。政策科學(xué)的倡導(dǎo)者主張以政策制定系統(tǒng)和政策過(guò)程作為研究對(duì)象，并以端正社會(huì)發(fā)展方向，改善公共決策系統(tǒng)和提高政策質(zhì)量為目標(biāo)。研究政策科學(xué)的代表人物德洛爾的政策科學(xué)“三部曲”——1968年出版的《公共政策制定檢討》、1971年出版的《政策科學(xué)構(gòu)想》和《政策科學(xué)進(jìn)展》為公共政策學(xué)派奠定了理論基礎(chǔ)例。

（四）公共管理時(shí)期（20世紀(jì)80年代——至今）

談到公共管理時(shí)期，筆者認(rèn)為首先要明確“行政”和“管理”的區(qū)別。行政是指執(zhí)行命令;管理是指實(shí)現(xiàn)結(jié)果并為自己的行為承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。從上述兩者的對(duì)比可以直觀的分析出，公共管理時(shí)期開(kāi)始注重結(jié)果和承擔(dān)責(zé)任。公共管理不像新公共行政那樣尋求對(duì)傳統(tǒng)行政模式的改進(jìn)，其目的在于完全的取代傳統(tǒng)的公共行政模式。這一時(shí)期的總體特征在于：將經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理理論引入到公共管理的理論中。

在面對(duì)公共行政時(shí)期帶來(lái)的貪污腐敗、逃避責(zé)任以及行政部門效率低下等問(wèn)題，公共管理的研究者提倡以市場(chǎng)為基礎(chǔ)來(lái)改革官僚機(jī)構(gòu)。以市場(chǎng)為基礎(chǔ)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，尤其是公共選擇理論、委托——代理理論以及交易成本理論。

20世紀(jì)的大部分時(shí)期，公共部門與私營(yíng)部門采用相似的韋伯式官僚制管理模式。隨著官僚制僵化問(wèn)題在私營(yíng)部門中顯現(xiàn)出來(lái)，私營(yíng)部門開(kāi)始進(jìn)行管理改革。隨后，公共部門在面對(duì)各種問(wèn)題的煩惱中無(wú)奈的開(kāi)始改革。公共管理的研究者開(kāi)始將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績(jī)效管理、戰(zhàn)略管理、彈性政府、公民參與等理論的研究。

三、中國(guó)公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程

中國(guó)公共管理實(shí)踐和發(fā)展歷史悠久。從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，中國(guó)逐漸由奴隸社會(huì)進(jìn)入到封建社會(huì)，中國(guó)的公共管理實(shí)踐也由此開(kāi)始。早在春秋末期，儒家學(xué)派開(kāi)創(chuàng)者孔子就開(kāi)始研究社會(huì)的人際關(guān)系，其中包括君臣、諸侯卿大夫、父子等的關(guān)系。孔子面對(duì)當(dāng)時(shí)“禮壞樂(lè)崩”的局面，提出一個(gè)亟待解決的社會(huì)問(wèn)題：用什么準(zhǔn)則來(lái)指導(dǎo)人們的思想和行動(dòng)，才能使社會(huì)處于穩(wěn)定狀態(tài)。孔子提出用“仁”來(lái)治理國(guó)家，從現(xiàn)在的理論來(lái)看，“仁”包含了等級(jí)制的內(nèi)容。因此，筆者將春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期作為中國(guó)公共管理理論的發(fā)端。

作為一門獨(dú)立學(xué)科，中國(guó)的公共管理是從西方引進(jìn)的。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)一些學(xué)者翻譯和引進(jìn)了一批西方管理著作，其中《行海要術(shù)》、《行政綱要》、《行政學(xué)總論》以及《行政法撮要》是代表著作_引。

20世紀(jì)30年代以后，中國(guó)開(kāi)始有了自己獨(dú)立的公共管理研究成果。例如1935年張金鑒的《行政學(xué)的理論與實(shí)際》、江康黎的《行政學(xué)原理》。

從1949年建國(guó)到1992年，中國(guó)的公共管理理論與實(shí)踐在曲折中向前不斷發(fā)展，最終初步形成了自己的學(xué)科體系（見(jiàn)表1）。

從1992年至今，中國(guó)的公共管理的實(shí)踐和理論實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)足的發(fā)展。特別是黨的“十八大”以來(lái)，中央陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的文件，這些文件是中國(guó)公共管理學(xué)科發(fā)展的成果。例如，十九大報(bào)告中，提出的建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府等內(nèi)容，筆者認(rèn)為是中國(guó)公共管理學(xué)科和實(shí)踐發(fā)展日趨成熟的鐵證。

四、中國(guó)公共管理學(xué)科發(fā)展的建議

目前，中國(guó)將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，致力于建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共管理體系，我們需要學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在公共管理學(xué)科方面豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。但是，國(guó)內(nèi)公共管理學(xué)科的研究，存在著照搬國(guó)外理論成果處理實(shí)際問(wèn)題的現(xiàn)象。正如公共行政大師羅伯特·達(dá)爾曾說(shuō)過(guò)：從某一個(gè)國(guó)家的行政環(huán)境歸納出來(lái)的概論，不能夠立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政管理上去。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)公共管理學(xué)科的發(fā)展應(yīng)當(dāng)循序漸進(jìn)、符合國(guó)情：

（1）縷清學(xué)科發(fā)展脈絡(luò)，學(xué)習(xí)公共管理學(xué)科在西方成熟的理論框架和最新理論成果;

（2）基于我國(guó)國(guó)情，將公共管理學(xué)科的外延拓展到中國(guó)特色社會(huì)主義制度的創(chuàng)新性研究;

（3）堅(jiān)持馬克思主義基本原理，用實(shí)踐去檢驗(yàn)公共管理學(xué)科的理論成果。