鄉村治理現代化：進展、問題與建議

李建偉 李蘭 王偉進

鄉村治理是國家治理的重要部分。自古以來，我國鄉村基層組織肩負著治安維護與民眾教化的治理任務。從模式演進看，鄉里兩級架構、鄰里互保設計、依托宗法組織是傳統鄉土社會治理的共性形態，這些深刻影響著當前我國的鄉村治理實踐，也為我國社會治理創新提供了重要歷史經驗。

自黨的十八屆三中全會提出“社會治理”以來，多主體參與的思路全面影響著城鄉中國的治理實踐，顯著改變著我國社會治理的整體面貌（王偉進，2019）。黨的十九大報告提出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2019年，中辦與國辦專門印發了《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，要求建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。這些要求充分反映了我國鄉村治理的歷史傳統、時代精神與現實需要，標志著我國鄉村治理邁入新階段。

黨的十九屆四中全會提出，到二〇三五年基本實現國家治理體系和治理能力現代化，到新中國成立一百年時全面實現國家治理體系和治理能力現代化。鄉村治理是當前我國國家治理與社會治理的重要短板，推進鄉村治理現代化對于推進上述國家治理體系與治理能力現代化目標具有十分重要的意義。我們認為，鄉村治理是鄉村范圍的社會治理，雖然以鄉村秩序為目標導向，但鄉村治理本身嵌入于國家“五位一體”的總體布局之中，不宜單一從社會建設角度考察，需要從經濟、政治、文化、社會、生態建設的全方位考察。這就要求我們從鄉村的產業、產權、資本維度，從鄉村的治理組織發展與基層民主法治進程角度，從鄉風文明、道德文化提升角度，從人口發展、公共服務供給方面，從村容村貌整治、生態治理方面，綜合進行考量。由此，我們可以看到，鄉村治理現代化涉及產權基礎、組織主體、程序形式、規范體系、服務保障、人才隊伍等維度全方位的現代化，涉及一攬子工程。基于這些維度，我們逐一考察鄉村治理現代化在進展與問題兩方面的內容，并據此提出建議。

一、我國鄉村治理取得的主要進展

我國鄉村治理是在應經濟社會發展需要過程中提出的，各級政府進行了大量的實踐探索。總體上，我國在夯實鄉村治理產權基礎、推進治理民主化法治化、優化治理主體結構、提升公共服務水平方面均有積極進展，構成鄉村治理現代化的良好基礎。

（一）多元治理的產權基礎更加夯實

土地是農村各種利益糾紛的焦點。歷史上，土地經由生計保障、產權兼并、賦稅征收等路徑影響農村的穩定。2018年，全國人大對土地承包法進行修改，明確土地三權分置，穩定農村土地承包關系長久不變，允許土地經營權流轉并用于擔保抵押，保護婦女土地權益等，使得基層許多土地糾紛得以依法化解。當前，無論是承包地、集體建設用地，還是宅基地的改革均致力賦予農民更多財產權利，保障農民合法權益。具體看，推進承包地所有權、承包權、經營權的三權分置改革，核心在于落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，形成新型農業經營機制，拓寬農民財產性收入來源，增強農業發展活力。集體經營性建設用地的改革重點是實現與國有土地同地同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場，進而提高集體和農民財產性收入。宅基地改革的重點是實現所有權、資格權與使用權的三權分置，健全農民的住房保障機制。土地征收改革的重點是規范征用機制，減少矛盾糾紛。

這些改革的直接影響是大幅減少了土地類矛盾糾紛，而對鄉村治理更深遠的影響在于為多元治理格局奠定了產權基礎。首先，土地事關農民長遠切身利益，農民參與治理的意識必然加強。其次，由于農民土地權益得到法律保護，財產性收入得到提高，農民在治理過程中議價能力得到增強。再次，種糧大戶、代耕農、農業工人、土地經營精英、合作社、龍頭企業等多種利益主體得到培育與壯大，將利好多元治理主體結構的形成（張曉歡，2019）。當然，在推動鄉村振興過程中，土地改革會伴有發展與收益不平衡的問題，進而可能導致部分群體獲得感不強而影響社會穩定。

（二）農村民主法治進程有了積極進展

民主與法治是現代治理的基石，也是社會主義核心價值觀的重要組成。鄉村治理民主化、法治化是治理現代化的內在要求，對提升鄉村治理能力、穩定鄉村治理經驗、維持鄉村社會秩序具有深遠意義。

基層民主與協商民主是我國民主的鮮明特征。為推動基層協商民主的發展，2015年中辦和國辦專門印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，地方的一系列實踐創新則成為將矛盾化解在基層的有益探索。比如，在基層黨支部換屆過程中，“兩推一選”“公推直選”機制普遍推行。在村務自治方面，村務監督委員會普遍建立，地方涌現出了“民主懇談”“板凳夜話”“村民理事會”“村民議事廳”“村協商委員會”“公德評議團”“村民說事”等民主創新形式。移動互聯網的發展，使得社區微治理、掌上社區、網絡公開等成為外出人員參與村務管理的重要渠道。正是這一系列機制創新，讓新時期“小事不出村,大事不出鎮,矛盾不上交”有了制度基礎。

與此同時，我國鄉村治理的法制體系日漸完善，法治化進程有序推進。2017年黨的十九大通過的黨章修正案規定：“黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會每屆任期三年至五年。”為貫徹這一要求，中辦于2018年印發了《關于黨的基層組織任期的意見》，明確村和社區黨的委員會、總支部委員會、支部委員會每屆任期為5年。同年，全國人大對村居委會組織法進行了修訂，使村民委員會、居民委員會的任期與村和社區黨組織的任期保持一致，以便堅持和加強黨的全面領導。2019年，中共中央印發新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，增寫鄉村治理一章，推進鄉村治理法治建設。2019年，中共中央、國務院還出臺了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人，讓有關實踐有章可依。此外，基層鄉鎮司法所、鄉村法庭、律師事務所等法律服務機構與平臺相繼出現，“法制副主任”“法律顧問”等創新在一些地方積極發揮治理作用。

（三）基層治理的主體結構更加優化

農村基層政權與自治組織數持續下降，適應了鄉村人口規模與結構的發展態勢。自上世紀90年代改革進程加快以來，鄉村剩余勞動力快速向城市轉移，鄉村人口自1995年的8.6億人降至2017年的5.8 億人，平均每年下降近1300 萬人。相應地，全國鄉鎮數從2002年的39240 個降低至2017年的31645 個，累計減少7596 個，平均每年減少500 個。不僅絕對數在下降，鄉鎮占鄉級行政區劃的比重也在持續下降，從2002年的87%降至2017年的79%，特別是鄉占鄉級行政區劃的比重從42%大幅下降至26%。合鄉與并村是同步進行的。從基層政權與自治組織的配比來看，鄉鎮與村委會自2005年以來基本上穩定在了1：18 的比例關系。但從1995年到2017年，我國村委會從93.2 萬個減至55.4 萬個，平均每年減少1.7 萬個，村委會占自治組織比重從89%降至84%。同時，我國鄉村黨組織建設進一步加強。2017年，全國31726 個鄉鎮、547152 個建制村已建立黨組織，覆蓋率均超過99%①中共中央組織部，2018：2017年中國共產黨黨內統計公報，見中組部網站，http://news.12371.cn/2018/06/30/ARTI1530340432898663.shtml。。

鄉、村組織人口管理強度持續下降，基層組織有可能實現鄉村治理與服務水平的提升。盡管鄉與村的組織設置隨著人口轉移快速減少，但鄉與村管理的人口規模依然在下降。數據顯示，平均每個鄉鎮管轄鄉村人口從2002年的1.99 萬人降至2017年的1.82 萬人②平均鄉鎮管轄鄉村人口=鄉村人口數/鄉鎮區劃數，由于部分鎮人口被統計入城市人口，所以鄉鎮平均管轄人口實際上會更多。，平均每個村委會人口從1148 人降至1040 人（圖1）。合鄉并村是我國經濟與人口發展趨勢的必然結果，與此同時，1995年至2017年間，我國村委會平均成員數始終維持在4-5 人左右。在工作人員編制不增的情況下，這一變化意味著基層政權與自治組織可能實現用更多的精力、更高的標準管理服務現有鄉村人口。

圖1：我國鄉鎮與村委會平均管理人口數

在行政組織及其代理之外，農村新型經濟與社會組織快速發展，成為鄉村治理的重要主體。自黨的十七屆三中全會提出扶持農民專業合作社以來，我國農民專業合作社迅速發展，從2008年末的11 萬戶快速增至2018年末的217 萬戶，占實有市場主體比重從2008年的0.28%上升至2015年底的1.98%（圖2）。在農民互助組織方面，我國社區互助型養老設施的個數近年快速發展，從2014年的40357 個到2017年的82648 個，在3年內即翻了一倍，這其中相當一部分建在農村地區。這些互助養老機構并非都進行了組織注冊登記，但事實上具有自我組織、自我服務、自我管理的性質。

圖2：我國市場主體中農民專業合作社發展情況

（四）農業戶籍人口的公共服務有所提升

公共服務與社會治理是社會建設相互促進的兩大組成。隨著城鄉一體化發展邁出新步伐，農村教育、衛生、文化、環境等社會事業快速發展，城鄉居民基本醫療和養老保險制度開始并軌，異地就醫“一站式”報銷制度逐步建立，資源配置均衡化程度有所提高。“中國民生調查”顯示，2017年農村居民對食品安全、環境的滿意度進一步提升，分別達到62.9%、66.1%（國務院發展研究中心課題組，2018：25-26）。農村公共服務的改善通過解決農民切身民生問題，大大減少了農村不穩定因素。

農村進城務工人員權益保護工作得到高度重視，服務保障更加有力，使得進城農民社會融合度大幅提升。在中央層面，未簽訂勞動合同、拖欠農民工工資、社會保障不足、子女隨遷就學難、勞資糾紛維權難、居住條件差、就業創業信息缺乏、勞動技能不足等與鄉村外出務工人員切身利益相關的議題得到高度重視，有關工作機制不斷完善，取得了較好成效。在地方層面，各地基于現代信息技術，大力推行網絡問政、網絡服務、遠程監督等治理創新，部分緩解了因人口流動導致的公共服務辦理與治理參與不便的狀況，提升了村民自治的效能。

二、我國鄉村治理存在的突出問題

盡管當前我國鄉村治理取得了一些成就，但地區間發展不均衡與固有文化差異增大了治理難度，鄉村治理難以形成普遍有效的模式。從經濟基礎看，發達地區農村有產業和集體經濟收入作為財力支撐，但絕大多數欠發達農村集體經濟薄弱，或沒有任何集體經濟收入，成為缺乏產業的“空殼村”，鄉村治理缺乏可用資金。從政治環境看，邊疆與部分西部地區地廣人稀，基礎建設薄弱，治理半徑大，反恐維穩、民族團結任務重，類似，首都及周邊地區面臨安全穩定壓力大的問題。從主要矛盾看，北上廣等發達地區的農村接近城鎮，外來人口集聚，流動人口管理服務壓力大，房屋拆遷、土地征收項目多，經濟利益糾紛多，而貧困地區農村的首要任務是脫貧摘帽，解決“兩不愁、三保障”問題。

從國家治理整體看，當前鄉村治理仍然是我國社會治理的薄弱環節，表現為：自治、法治、德治相結合的治理體系尚不完備，基層治理的組織能力與水平不足，作為治理主體的鄉村人口持續外流，公共服務支撐作用尚不充分。

（一）法律與道德的社會規范作用有限

德法并用是我國傳統治理的重要特征，但當前我國鄉村治理面臨法治基礎薄弱而德治影響式微的困境。

法治基礎薄弱有三方面表現。一是由于法律知識有限，法律訴訟周期長、成本高，農民“信訪不信法”“信權不信法”現象普遍。一些地方還存在用民族習慣法與宗教教義去解決糾紛，法治意識薄弱。二是一些重要法制建設滯后于鄉村治理實踐。比如，村委會自治組織法主要涉及村治的組織架構，對村民自治的具體實施程序與規范涉及不夠。再如，在鄉村集體土地權益分配、集體經濟組織管理以及安全生產、環境保護方面，有關法規的制定與修改無法及時推進，導致治理無法可依。三是鄉村治理的重要主體未能起到尊法用法執法的示范作用。地方政府面臨綜治維穩的考核壓力，習慣依靠經濟補償手段化解矛盾糾紛，導致農民在涉及土地征收、房屋拆遷、移民安置等事件上往往選擇信訪而不信法。基層選舉過程中拉票賄選、政府干預、宗族主導等不合法現象依然存在，有些地方村干部以言代法、以權壓法、徇私枉法、濫用權力，無視法律的存在。

我國傳統社會是禮俗社會，“一輩子官司幾輩子仇”，依靠德高望重人士的禮治教化來達到無訟的境界，但當前我國農村的德治環境受到市場化、城鎮化的猛烈沖擊。這突出表現為：隨地吐痰、亂倒垃圾、不遵守交規等不文明行為依然普遍，大辦宴席、薄養厚葬、天價彩禮、互相攀比等陋習依然存在，精準脫貧過程中出現了等靠要思想；農村家庭關系日趨多元，家庭婚姻糾紛時有發生，不守婚則、不孝父母、家庭暴力現象增多（韓俊，2018），離婚率快速上升；睦鄰互助的農村社會情誼開始淡化，紅白喜事外的互相幫忙開始需要付費；村規民約運動火熱，但多內容雷同，停留于上上墻，部分民族地區寨規等地方規范作用減弱；鄉村德治的關鍵是德高望重人士的教化作用，但當前突出的問題是發揮這種作用的鄉賢人士的缺乏。

（二）基層政府的責權能配備不適應治理需要

治理既需要多元主體的參與，又需要政府自身的治理創新，而當前我國的鄉村基層政府在權責能配置方面尚難以適應這一需要。

從治理職責看，由于缺乏部門間統籌協同的頂層設計，我國社會治理實踐中部門條塊分割、各自為政的問題普遍存在，呈現出碎片化的局面。單就網格化而言，在國家綜治委社會管理辦公室撤銷后，各地基層網格化治理就出現了政法、城管、政府指揮調度中心、12345熱線多線作戰的現象。在基層社區治理創新過程中，組織、政法、民政、農業農村等條線均培育與引導了一批先進典型，但部門合力體現不夠，互認與推廣程度不高。總體上，政法系統社會治理手段主要是綜治管控、矛盾調解、司法訴訟等，而民生系統主要是公共服務供給、共同體建設、公益慈善培育等，二者理念不一，需要統籌兼顧。

從治理權限看，鄉鎮級政府承擔了區域內經濟社會發展的幾乎全部職能，這包括鄉村管理與公共服務，而有關的行政權力集中在區縣。大量部門的垂直管理設置更是束縛了鄉級治理的手腳，導致鄉鎮無限管理服務責任與有限權力間的矛盾突出。針對這一問題，目前的兩類探索取得了一定成效：一是“街鄉吹哨、部門報到”式創新，主要目的在于把行政治理力量下沉到基層；二是12345 市民熱線，民眾可以將問題直接反映到市級層面，市級通過行政壓力迫使問題得到解決。

從治理能力看，當前政府工作人員中不理解治理、不知如何治理的能力不足問題較為突出，在基層、在農村地區，這種治理認識偏差與能力恐慌尤為明顯。表現在實踐上，就是地方政府普遍將社會民生工作等同于社會治理，以民生建設替代社會治理，對發展民生、投資民生工程比較重視，社會治理工作則停留于文字上。

（三）鄉村自治的活力與效能未充分釋放

黨領導下的村民自治是我國鄉村治理的基本制度設計，由于多方面的條件約束，目前我國鄉村自治的整體水平不高，效能未能充分釋放，活力也顯得不夠。

從經濟基礎看，農村稅費改革后，鄉村治理少了抓手，村莊公共事務籌工籌資時，村民響應程度低。同時，大量鄉村缺乏集體經濟收入和產業，成為空殼村。比如，遼寧有60%的鄉村沒有集體收入，有90%的農村集體收入在5 萬元以下。而工商資本下鄉一方面緩解了農村資金缺乏的境況，但追求利潤最大化與提升話語權的現實需要也促使了資本與權力的結合，導致村組織成為資本攫取村莊資源的代理，最終導致農民利益受損，也影響了村民對村兩委的信任。

從基層政權運行看，基層政權經由財政資金與下鄉資本強化了自治組織的行政化。上面千條線、下面一根針是基層自治組織一直面臨的困境。稅費改革后，政府加大對農村的財政轉移支付力度，大量設立涉農專項資金，大力改善鄉村基礎設施與公共服務，推動社會主義新農村與美麗鄉村建設，基層政權與農村關系從資源汲取型轉變為資源反哺型。在財政資金、工商資本項目、公共服務、脫貧攻堅等工作任務不斷向農村延伸的同時，鄉級行政功能也進一步向農村延伸。比如，鄉鎮政府作為最終執行政府，對村兩委下派任務指標，通過政績考核、工資轉移支付、村財鄉管等方式，強化對村兩委的控制。由于行政治理和村民自治主體的權力來源和利益訴求不同，兩套治理機制暗含相互矛盾的治理訴求，并且在各自運作的領域自發性互相排斥（李友梅，2017），村級組織的行政化對村民自治空間形成擠壓。比如，在推進美麗鄉村建設、脫貧攻堅等工作時，一些地方出現了“代民選擇”“替民決策”現象，使得有關工作既偏離了中央以人民為中心的初衷，也無法滿足村民的現實需要。隨著自治組織行政化與權威下降，村民參與治理的主觀意愿進一步下降，以至強化了群眾對政府的依賴（李建偉，2019），出現了“上熱下冷”“干部在干，農民在看”的現象。如果這種困境無法得到緩解，鄉村振興與鄉村治理將缺乏內生動力，依賴政府便會成為常態。

從基層組織建設看，鄉村兩委組織軟弱渙散，鄉村治理的戰斗堡壘作用發揮不充分。從根本上看，農村勞動力向城市轉移，鄉賢精英外流，使得村支兩委力量整體上受到削弱。具體看，基層黨員干部組成老齡化，文化程度不高，治理素養與技能不足，難以適應新時期治理需要，加之村干部政治身份低、經濟待遇不高，進而為官不為、發揮作用不充分，群眾認可度、信任度不高，鄉村公益事業難以發動群眾。在一些地方，村干部隊伍中甚至混入了“黑惡”勢力，侵吞農民利益。從與新型農村組織關系看，村兩委與其他村級經濟社會組織之間治理邊界有待進一步明確厘清。在沿海發達地區，村兩委與集體經濟組織存在功能、責任與成員資格范圍的交叉重疊，二者法律關系不清導致諸多治理風險。

從鄉村自治程序看，當前農村黨支部多采取鄉鎮黨委委派與選舉相結合形式，村長多由村民選舉，如何實現基層黨建與村民自治的統一、支部書記與村主任一肩挑均亟須建立合法程序。具體到村民自治的實施，由于村務自治的決策程序與議事規則不清晰，村民大會與村民代表大會等重要治理機制功能無法充分發揮，村民利益表達與反應機制不暢通，公共事務由少數干部說了算。在鄉村選舉過程中，家族、土地開發商等利益集團干擾鄉村選舉等問題難以有效避免，加之村務公開及財務公開執行不徹底或者走樣，導致鄉村權力脫離群眾，基層社會矛盾累積。

（四）人口外流導致鄉村治理主體缺失

我國自古就是農業人口大國，現代化與城鎮化進程改變著城鄉人口的數量與結構，進而影響鄉村治理的主體結構。從絕對規模看，1978年以來我國鄉村人口先是不斷上升，在1995年達到峰值8.6 億人后，開始持續下降，到2018年降至5.6 億人，下降了整整3 個億。從結構看，改革開放開啟了農村人口城鎮化與非農化的大進程，鄉村人口比重從1978年的82%下降到2018年的40%，農業戶籍人口的比重則從1978年的84%下降到2014年的63%（圖3）。這其中，大量以農民工等形式存在的人口向城市轉移，流動人口最多時于2014年達到3.0 億人，2018年仍有2.9 億人。

圖3：我國鄉村人口數量的變化

盡管鄉村人口流出一定程度上改善了農村居民生活水平，提升了農民的文明素養，但也直接導致鄉村治理主體的流失（李建偉、王偉進，2018）。從我們調研的情況來看，在山區乃至欠發達的平原地帶，一些村常住人口只有200-300 人，傳統的鄉村治理模式難以為繼。這種治理主體缺失導致的困境體現為：大量外出人員無法行使村民選舉等民主權利，鄉村治理過程無法得到更多群眾的參與和監督；鄉村社會治理與公共服務供給人才缺乏，農村出現了兩委班子老化、醫生與老師隊伍后繼無人等問題，以至一些地方出現了看不懂中央文件的現象；鄉村社會出現了嚴重的三留守問題，家庭糾紛增多，未成年人輟學與犯罪增多，“村霸”等黑惡勢力壯大，村民人身財產安全受到威脅。在沿海發達地區的流入地農村，外來人口流入導致戶籍人口與非戶籍人口的結構性“倒掛”，對流入地的公共服務與管理能力帶來巨大挑戰，圍繞公共服務均等化、公共事務參與權等問題還出現了新的群體間利益沖突。

（五）鄉村治理依托的公共服務仍是短板

現代治理注重寓治理于服務，服務是治理的重要依托。整體上，當前鄉村的公共服務難以滿足鄉村人民日益增長的美好生活需要，也使得鄉村治理缺乏足夠、有效的服務與信息載體。

長期以來我國城鄉差距大，體現得最直觀、農民反映最強烈的依然是基礎設施和公共服務領域。在基礎設施方面，全國有1/3 左右的行政村村內道路沒有硬化，近1/3 的村生活垃圾沒有集中收集處理，超過80%的村生活污水未得到集中處理，使用無害化衛生廁所的農戶比例不到一半（韓長賦，2019）。在基本公共服務方面，養老、教育、醫療服務方面供給仍不充分，農民看病、子女上學還有不少困難，因病致貧普遍存在，進而引發社會矛盾。比如，2017年我國農村地區每萬人口幼兒園數為1.56所，與城鎮2.03 所還有較大差距。一些地方為解決鄉村人口向城鎮聚集后的大班額問題發展民辦教育，因為學費高、新裝修房屋存在環保問題引發群體性事件。此外，以行政村為單元的配置方式使得公共服務遠離甚至超出村民的生活半徑。

在傳統公共服務之外，農民對金融、法律、文化、環境等新型服務需求不斷增長，但供給不夠。比如，面向鄉村的圖書館、博物館、文化館設施仍顯稀少，村級文化廣場多面臨維護經費不足、產品供給少、與鄉村需求不銜接等問題，實際效果欠佳。再如，不少村莊還沒有連上4G 網絡和寬帶光纖。據統計，2018年末我國非網民規模為 5.62 億，其中農村地區非網民占比達63.2%（中國互聯網絡信息中心，2019），這不利于智能治理在鄉村的開展。

三、推進鄉村治理現代化的政策建議

針對我國鄉村治理過程中面臨的主要挑戰與存在的主要問題，總結現有的成功經驗，我們認為當前推進鄉村治理現代化的大思路主要是兩條：在必要的頂層設計框架下鼓勵地方充分探索；在城鄉一體化發展中、在新型城鎮化與鄉村振興的大局中推動城鄉治理的聯動。

實現必要頂層設計與充分地方探索相結合。堅持問題導向、因地制宜，合理限制范圍，將頂層設計的重心放在規劃引導、組織統籌、政策協同、資源整合上。積極借鑒北京社會工作委員會、成都社會建設委員會與城鄉社區發展治理委員會等創新經驗，成立社會治理工作委員會，明確牽頭和成員部門及其職責分工，完善社會治理體制。編制社會治理專項發展規劃，明確鄉村治理的目標與關鍵任務，形成可操作、可量化、多維度的指標體系，并應用于干部考核。加強誠信、信息管理等基礎性制度建設，適當安排鄉村治理專項經費，保障鄉村治理資金，改進公共財政預算管理，提升社會治理工作績效。鼓勵自下而上多樣化的探索，避免一刀切，激發鄉村治理適應各地實際的內生活力。

在城鄉融合發展中推進城鄉治理聯動。從新型城鎮化與鄉村振興的大局部署城鄉社會治理工作，協同推進農村產權制度改革與城鎮戶籍制度改革，便利人口雙向流動，從基本制度上助推城鄉治理聯動。發展鄉村產業，統籌鄉村集體土地與集體經濟收入的使用，引入社會資本、公益共建等方式，全面補足農村公共服務短板。切實保障農民土地權益，提升社會保障水平，加強技能培訓與職業教育，增強土地流轉后農民的就業創業能力。

加快推進城鄉公共服務體系的統籌規劃與部署，融合城鄉公共服務資源，推動公共服務資源更多向農村傾斜，為城鄉居民提供標準統一、制度并軌、基本均等化的公共服務，以基本公共服務均等化兜起城鄉社會穩定的底，推動城市治理與鄉村治理的信息互通與協同聯動。大力推進鄉村廁所革命與垃圾分類，改善鄉村人居環境。在網格化、信息化中充分挖掘社會服務功能，變網格的治安監控與信息反饋導向為服務導向，寓治理于服務。

逐步實現城鄉網絡信息系統互聯互通，充分發揮現代信息技術作用，助推城鄉公共服務與社會治理的智能化運行。依托大數據平臺與技術，加強人口登記、信息管理和監測預警，實時掌握鄉村人口居住流動動態。結合當前各地基層治理平臺建設工作，推行“電子村務”“掌上社區”，便利基層部門間、干部之間、干群之間的互動對接，提高政府行政效率，推動鄉村公共服務信息化、集成化、便捷化發展。加快建設信息化、智能化鄉村社會治安防控體系，繼續推進雪亮工程建設，建立定期維修護理機制。

在這一大思路下，我們認為當前推進鄉村治理現代化的重點在如下方面：

（一）有效激活法律與道德在鄉土社會的規范作用

加強重點改革領域法規立改廢工作，形成村民自治的規范指南，完善集體經濟組織的管理體制，積極穩妥推進土地產權制度改革。適應人口結構與流動變化，在不調整村兩委換屆選舉年份的基礎上，將換屆選舉的具體時間調整為流動人口集中返鄉的春節期間。放寬非戶籍常住人口及黨員參加常住地社區兩委選舉限制，擴大流入地的政治與社會參與，促進社會融合，推動城鄉治理的互動。將掃黑除惡專項行動的經驗轉化成鄉村公共安全的制度化舉措。健全鄉村治理法治化監督與考評體系，加大對鄉級政府和村兩委的依法監督和問責，將權力扎在制度的籠子里面。依托現代信息化技術，建設鄉村“智慧法院”。普遍建立鄉村法制顧問制度，發揮好退休法律教師、法官、檢察官、律師、民警作用，提升鄉村治理人才隊伍法治素養。

推進文旅創新，深入挖掘地方鄉規民約、家風古訓、文化名人所蘊含的道德規范，發揮道德教化作用，引導農民孝老愛親、勤儉持家、重義守信、向善除惡。廣泛開展好家庭、好媳婦、好兒女、好公婆、好黨員、好村官、好老師、好村醫等評選表彰活動，深入宣傳有關典型事跡，形成尊道崇德的良好社會氛圍。

（二）積極打造黨政經社各類組織的治理合力

優化基層黨政機構設置，明確鄉鎮政府對派駐機構的牽頭領導權力，下沉部分執法權，形成鄉村治理合力。進一步推進合鄉并鎮，按人口比重優化基層政權與自治組織設置。堅持鄉鎮政府指導、支持和幫助村委會的法律定位，在具體事項中細化鄉鎮政權與村支兩委關系，推動基層自治組織減負。

高度重視農村黨組織建設，積極發展年輕黨員，提升農村基層黨組織創新活力。落實村黨組織對農村社會治理工作的領導，進一步理順農村基層黨組織與村民自治組織、集體經濟組織、公共服務站（所）間的權責關系。禁止下鄉資本代表進入村兩委，建立村企協調委員會等中間性組織，夯實政權基層基礎。制定村委會組織民主選舉、決策、管理、監督的制度細則，做實村民會議、村民代表會議和村務監督委員會的作用，形成鄉村治理的內生動力。

大力發展村集體經濟組織，將培育農村經濟組織與保持農村經濟組織的活力作為鄉村治理的根本支撐，充分發揮新型生產合作組織振興產業、積累資金、集聚人才的作用。推動集體經濟組織公司化發展，推動多層次治理實踐，優化鄉村治理主體結構。

適當降低注冊門檻，鼓勵鄉村社會組織發展。通過政府委托采購、以獎代補、民辦公助等方式鼓勵社會組織、企業等主體參與治理。搭建社區共建理事會、鄉賢參事會、泥腿子監理、公德評議團、十戶聯保等平臺，探索治理社會化的新型機制，培育村民文明議事、友好協商的素養與技能，擴大鄉村居民參與。

（三）多渠道建設現代化的鄉村治理人才隊伍

改變三農投入重資金、重項目的做法，更加重視鄉村人才隊伍建設。實施鄉村頭雁工程，通過給予財政獎勵與補貼、支持租賃與購買農村土地、鼓勵離退休人員還鄉、設立返鄉人才工作驛站等舉措引導人才向鄉村回流，放寬戶籍、年齡等限制，探索向社會招聘職業村干部，便捷人才向農村流動的渠道。搭建鄉賢理事會、協商會等平臺，充分發揮退休干部、農民企業家、優秀農民工等新鄉賢在鄉村教化、糾紛調處、發展集體事業中的作用。加強基層社會治理與公共服務系統公務人員專題培訓，針對鄉村基層干部增加社會調解、社會服務、心理疏導、民主協商、法律咨詢等技能培訓，提升治理能力。在社會學、管理學、法學、心理學、教育學等相關學科中開設社會治理專業，培育專業社會治理人才。加大社區社會工作者培養，推進社工長期入駐社區，依托專業特長輔助基層黨群組織開展工作。