引入積分制破解公眾參與市場監管難題

李全倫 楊正鳳

一、引言

市場監管，離不開政府、市場和社會。建國70年和改革開放40年，我國構建了政府主導市場監管的組織體系和制度框架，建成了以充分競爭為目標的市場調節機制，然而，相對而言，社會公眾參與市場監管的體制機制還是短板，亟待實踐探索和理論突破。

社會共治，要求政府與社會、公共與私人之間構建伙伴關系，將政府主導嵌入社會，讓公民參與公共服務，實現共治目標。社會共治的關鍵在于解決個體理性與集體理性之間的矛盾，即囚徒困境。主體多元化、方式合作化、場域和目標公共化，是社會共治的發展方向。

市場監管領域社會共治的體制機制創新，是新時代國家治理能力現代化的重要內容，是新時代經濟高質量發展的重要抓手。黨的十九大提出，打造共建共治共享的社會治理格局。

推動市場監管領域社會共治是新時代的新要求。湖北省市場監管局“2019年一號文件”（《支持民營經濟持續健康發展若干措施》）提出，推動市場監管領域社會共治，引導民營企業落實主體責任；支持行業協會參與市場監管；鼓勵社會公眾、中介機構、新聞媒體等對市場經營活動進行監督。

針對市場經營主體的傷風、敗俗、悖理、違規、違法等行為，社會公眾采用咨詢、舉報、投訴、輿論、維權、訴訟等方式，予以揭發檢舉和懲戒，是社會公眾擔當市場監管線人、千里眼、順風耳和履行公共職責的理性行為，是構建市場監管領域社會共治格局的重要力量。

二、文獻綜述

（一）市場監管領域社會共治的研究對象

關注食品安全社會共治研究文獻的視角呈現多元。理論視角，如利益均衡視角（宋麗娟等，2017）、合約理論視角（馮中越，馮鼐，2018）、供應鏈可持續治理的視角（戴勇，2017）、社會共治視角（張明華等，2017；王怡、宋宗宇，2015；洪嵐、尹相榮，2018；周潔紅，2016）；學科視角，如刑法學視角（彭鳳蓮2018）、食品安全社會共治的學理構建（楊小敏，2016）；主體視角，如公眾（牛亮云，吳林海2017）、農村消費者（趙謙，2015）、政府支持型組織（謝康等，2017）等。

關注食品安全社會共治研究文獻的內容，重點關注邏輯、制度、機制。如食品安全社會共治邏輯是“共知-共識-共治”（鄧剛宏，2015；王建華等，2016）；食品安全社會共治的治理結構與法制保障體系（龔剛強，2017）；食品安全社會共治法制化（涂永前，2016）；藥品安全社會共治的制度安排（謝康、劉意，2017）；社會共治的機制與體制建設（鐘廣靜，2017）；日本“食品交流工程”（Food Communication Project，FCP）的系統結構及運行機制（張文勝等，2017）。

關注食品安全社會共治問題和對策的研究文獻，如藥品安全社會共治體系建設的困境及治理（劉琳，2017）、網絡餐飲安全社會共治（呂永衛、霍麗娜，2018）、食品安全行為的行業自律、社會監管與縱向協作（張明華等，2017）、社會震懾信號與價值重構及對策（謝康等，2015）、食品安全社會共治的責任分野（馬英娟，劉振宇，2016）、傳統單一治理模式局限性（王建華等，2016）。

關注公共信息與互聯網金融、網絡廣告促進社會共治的研究文獻。公共信息服務社會共治的內涵（周毅、王杰，2018）、模式構建（周毅，吉順權，2015）、績效評估（周毅，2017）；教育類公共信息服務產品供給社會共治（白文琳，周毅，2017）；協商-博弈-妥協-合作的共治平臺（潘靜，2018）；社會共治視閾下網絡廣告市場規制（陳彥彥，范亞東，2017）。

（二）市場監管領域社會共治的激勵機制研究

1994年，消費者權益保護法引入懲罰性賠償制度，食品安全法、侵權責任法等適用范圍不斷擴展，通過懲罰性賠償以激勵消費者維權，雖可能解決商品標簽、產品說明等瑕疵問題，但也可能浪費司法資源、催生職業索賠等不良現象，在學界和實務界招致非議。例如，懲罰性賠償裁定，雖能彌補補償性賠償的不足、懲罰惡意違約人，強化預防、威懾和激勵作用，但可能違反誠信原則，超出實際損害數額，造成惡意違約（肖爽，2018）;懲罰性賠償制度的主要缺點：適用范圍不一、計算方式不明確、法律適用制度不一、消費者反應不一（楊立新，2014）;懲罰性賠償制度激勵私人參與公共規制，帶來過度、缺乏效率的訴訟，法律規范的不合理、不一致和表意模糊的內容被高度濫用，消費者維權取證難、投訴難、查處難、訴訟難、賠償難，維權私人成本過高，導致維權動力不足（趙鵬，2019）。目前，市場監管領域激勵獎項設置，按照涉案貨值金額或罰沒款金額、獎勵等級給予現金獎勵，獎勵范圍狹窄，獎項設置單一，吸引力有限，公眾參與市場監管動力不足，現金獎勵滋生職業打假問題，嚴重消耗監管職能部門的精力，影響企業正常經營，擾亂市場秩序，激勵機制出現內卷化效應。

（三）研究評述

市場監管領域社會共治的研究文獻，主要聚焦于對食品安全、公共信息、互聯網金融與網絡廣告等問題，關注食品安全社會共治的多元參與主體以及邏輯、制度、機制構建；關注參與現金獎勵與懲罰性賠償的取舍，強調懲罰性賠償的功效。但如何有效激勵公眾參與市場監管領域社會共治的理性行為有待深入探討。

本文，聚焦社會公眾參與市場監管的理性行為，力圖化解個體理性與集體理性的矛盾，探討構建并引入市場監管領域社會公眾參與積分制，解決社會公眾參與市場共建中“搭便車”問題、市場共治中“濫竽充數”問題、市場共享中“公地悲劇”問題。

三、市場監管領域社會共治積分制內涵、目標及其優勢

（一）市場監管領域社會共治積分制內涵

市場監管領域社會共治行為積分制（簡稱“積分制”），是一套閉合的多元協同治理機制。專注市場監管領域社會共治的正能量，針對社會公眾及其參與市場監管的理性行為，實施累計積分。建立市場監管領域社會共治行為積分制 ，界定市場監管所需要的社會共治行為，分類分級，構建社會共治行為目錄；將積分事項及其分數，錄入個人積分賬戶，終身累計積分，永不清零；設計積分用途，制定積分獎勵清單，論功進行延期獎勵；積分制分值設置標準遵循公共產品理論，將社會收益和私人成本作為度量的刻度與依據，即社會收益越大，私人成本越高，積分越高（李全倫、馮莉，2017）。

（二）市場監管領域社會共治積分制目標

市場監管領域社會共治積分制采用積分（獎分）對社會公眾參與市場監管行為綜合表現進行全方位量化考核并記錄，把積分與社會信用評級、稅費繳納、政策優惠、財政支持、優秀表彰、公共資源（如優質中小學、公辦高校、公立醫院）、社會福利（如低保、救助、就業援助、公租房、福利院）、公益資源（如社會捐贈、公益基金、公益服務）等重大事項的利益掛鉤。從國家政策層面賦予積分的合法“通貨”功能，成為一種公共認可、能夠流通的虛擬貨幣，積分可用于以上等值的資源進行自由兌換，打造可存可取的“市場監管社會共治行為銀行”。通過建立市場監管領域社會共治積分制，保障激勵機制連續性、積累性，使社會公眾掙積分的動力與整個市場整體利益和發展方向緊密結合，全面激活社會公眾參與市場監管動力，發揮社會公眾維護市場經濟秩序的功能，達到社會公眾與市場監管主體雙贏的效果。

（二）市場監管領域社會共治積分制的5 大優勢

1.積分制可以有效解決職業打假問題。原有的獎勵制度主要是以現金獎勵為主，金錢獎勵容易滋生職業打假問題，積分制利用社會資源、公共資源進行延期獎勵，有效避免現金獎勵滋生的職業打假問題。

2.積分制能建構市場監管的正向強化激勵機制。積分制，專注于社會公眾參與市場監管的理性行為（咨詢、舉報、投訴、維權、輿論、上訴等），實施積分，建立積分賬戶，將理性參與市場監管的社會公眾，分別與一般公眾、非理性公眾及其行為（如惡意舉報、職業打假、過度維權、輿論炒作等）區分開來。讓好人，不吃虧、不寒心、不埋名。讓壞人，變好人。

3.積分制是善誘和激勵思維，實施阻力小。積分制，不是管控和嚴懲，但可彌補管控和嚴懲（如市場主體信用體系）的缺陷。管控和嚴懲，關注市場主體（經營者）及其負向行為，雖能守住底線和及時平民憤，但成本極高，可能不堪重負，也可能得不償失，還可能適得其反。實行積分制對市場主體的正向行為進行積分，關注好人（誠信人），把好人剝離出來，成本更低、效果更好。比如公布企業、個人黑名單，要審慎，阻力大；公布企業、個人紅名單，操作更容易、阻力小。

4.積分制可營造市場監管的共同體機制。積分制，有利于推動建構市場主體自治、行業自律、公眾監督、政府監管的協同治理體系。在市場監管領域社會共治的五大主體（市場主體、行業組織、媒體、社會公眾、政府）之中，社會公眾既是市場產品和服務的消費者，又是市場監管和社會共治的直接受益者。因此，社會公眾，參與市場監管的潛在動力最強，且擁有獨厚的產品（服務）質量信息優勢。積分制，既能激發社會公眾參與市場監管的潛在動力，又能發揮其信息優勢，推動市場監管良性循環，創立共建共治共享的利益共同體，實現事半功倍的社會共治效果。

5.積分制可鍛造市場監管的“第三只手”。市場監管，習慣于采用市場（“看不見的手”）和政府（“看得見的手”）。隨著市場經濟體系日臻完善，市場手段不再是“靈丹妙藥”，政府手段也不再“包打天下”，社會共治嵌入市場監管受到重視和關注。引入積分制，將社會共治鍛造成市場監管的“第三只手”，可有效地彌補市場監管領域的市場失靈和政府失靈。

四、引入積分制，破解市場共建、共治、共享中的難題

（一）創建積分賬戶，破解市場共建中“搭便車”問題

社會共建市場的關鍵，是破解“搭便車”問題，扭轉“一人出力，眾人受益”的困境，打造“我為人人，眾人為我”的互利格局，促進社會公眾參與市場監管的理性行為。

以自然人個人或家庭為積分對象，建立積分賬戶。聚焦并記錄社會公眾參與市場監管的理性行為（即正向行為），創建市場共治“功勞簿”。

積分賬戶實現“兩個區分”，以破解市場共治中的“搭便車”問題。一是區分正向行為（即維護市場秩序的理性行為）與負向行為（即不參與，甚至責難或阻礙市場共治行為）；二是按照市場共治行為的認定標準，將社會公眾區分為三類人：即“有積分者”“無積分者（即搭便車）”“負積分者①針對在市場監管過程中，惡意舉報、惡意投訴等非理性參與行為以及違法行為，實施負向積分，計負積分。若社會公眾個人的正積分與負積分之和小于0，則該公眾個人即為“負積分者”。”。社會公眾實施維護市場秩序的理性行為，可自我申報或被他人舉證，且被市場監管部門或管理系統確認，即為“有積分者”。

積分賬戶，聚合了市場監管領域社會共治的利益相關方及其共同利益，既可增加市場共治的正能量，又可減少市場共治的負能量。相對于阻止或處罰市場共治的負向行為，強化社會公眾參與市場監管的理性行為（即正向行為），成本更低，效果更好。

（二）規范積分事項及標準，破解市場共治中“濫竽充數”問題

社會共治市場的關鍵，是解決“濫竽充數”問題。一是需要統一社會公眾參與市場監管理性行為之間差異的計量單位，二是需要有效地度量理性行為的公共貢獻及其數值。

社會公眾參與市場監管，既存在理性行為，也存在非理性行為（即“濫竽充數”）及其泛濫問題。

明確理性行為及其認定標準，創建積分類別和積分事項。積分類別，按照社會公眾參與市場監管的理性行為，可設置為6 類（咨詢、舉報、投訴、輿論、維權、訴訟）。依據社會公眾提供的市場監管線索，針對適宜積分的關鍵行為，設置若干積分事項，形成積分清單。

劃清理性行為與非理性行為之間的界限，確立扣分事項及標準。因產品或服務質量問題，維護消費者合法權益，是理性行為，理應得到倡導和支持。然而，受經濟利益驅動，假借“懲罰性賠償”，要挾市場主體（商家），惡意舉報、職業打假、過度維權、惡意索賠、輿論炒作、敲詐勒索等非理性行為，理應受到打擊或抑制。針對這些非理性行為，按照一定的標準，設置扣分事項。

積分事項（理性行為）和扣分事項（非理性行為），分別與市場監管社會共治目標之間構成邏輯聯系。該邏輯聯系越清晰、越科學，積分制的有效性越高、內在動力越強。

積分，統一了社會公眾參與市場監管行為的度量衡，解決了行為差異與可比之間的矛盾。社會公眾參與市場監管理性行為的差異和多樣具有客觀性，但差異性越大、多樣性越高，則其可比性越低、計量越困難，因而共治市場的“濫竽充數”問題就越嚴重。

社會公眾參與市場監管的理性行為或非理性行為，無論其差異多大，只要采用統一的度量衡“積分”或“扣分”，都可以開展相對科學的比較，至少可有效地實現排序。積分或扣分，有效地度量了社會公眾參與市場監管行為的公共貢獻（即社會收益）和私人成本。社會收益越大，私人成本越高，積分或扣分越多。

積分事項或扣分事項及其分值，相對準確地計量并清晰地標識了社會公眾參與市場監管的程度及其公共貢獻，從而破解了共治市場中“濫竽充數”問題。

（三）明確積分獎勵，破解市場共享中“公地悲劇”問題

社會共享市場的關鍵，是破解“公地悲劇”問題，其核心內容，是明確共享市場成果的資格，阻止“過度索賠”和“無理索獎”。

明確積分獎勵，有利于明確共享市場成果的資格條件。“不出力或少出力，多分享”，是因為在共享市場成果時，缺乏有效排他的制度和依據。若將市場準入、占有、優惠等優先權與積分聯動起來，就可將共享市場成果的人群及其需求限定在合理范圍之內，既對有積分者的需求實施了有效約束，又對無積分者的需求實施了有效排他。

明確積分獎勵，有利于阻止“過度索賠”和“無理索獎”。針對社會公眾參與市場監管的理性行為，設置經濟獎勵（如按案值的一定比例獎勵），無可厚非。然而，社會公眾參與市場監管的理性行為，既可能具有社會公益性，又可能具有經濟自利性，還可能二者兼有。若不能有效地區分其社會公益性和經濟自利性，就可能導致“過度索賠”和“無理索獎”。積分獎勵，依據一定時期內市場共治行為及其累計積分，以公布積分排序排名等精神獎勵和社會公益資源優先權等延期獎勵為主，可彌補直接針對單人單次市場共治行為實施經濟獎勵的缺陷。

積分獎勵，本質上是針對社會公眾參與市場監管理性行為支付的報酬。一方面，可適當彌補理性行為的私人成本，確保“好人不吃虧”；另一方面，可提供占用（分享）市場共治成果的資格認定依據（即積分數量），從而構建市場共治成果享用與分配機制。

五、政策建議：如何引入積分制

將積分制，打造成為推動市場監管領域社會共治的湖北實踐和湖北方案。由省委省政府制定并發布“創建市場監管領域社會共治行為積分制的指導意見”。

第一，明確由省市場監管局牽頭，鏈接市場主體信用管理，設計市場監管領域社會共治行為積分制建設規劃。由省市場監管局牽頭，統一協調省消協、12315 平臺、街道或鄉鎮政府、社區居委會等部門的積分制工作，規劃積分制建設，提高社會公眾參與市場監管效率。推動積分制與市場主體信用管理的有機結合和有效互補。市場主體信用管理體系，側重治理負向經濟行為，記錄市場主體信用狀況，褒揚誠信，懲戒失信。積分制，關注社會公眾參與市場監管的理性行為，即市場監管領域的好人好事，記錄和引導社會公眾的公益行為，構筑市場監管領域社會共治的制度基礎。

第二，作為推薦性地方標準，制定并發布“湖北省市場監管領域社會共治行為積分制操作指南”。組織積分制專題研究，全面深入地提煉和總結積分制的操作規程及經驗，推動積分制可復制、可推廣。

第三，推動積分制的實踐創新和理論突破。科學界定社會公眾參與市場監管的理性行為（即積分事項），分別與參與市場監管的個體目標、市場共治的整體目標之間的理論邏輯及其實現路徑，優化理性行為，從根本上強化積分制的源動力。

第四，科學設計積分獎勵，理性認識留名與取利。參與市場監管，會創造社會收益（維護市場秩序），必然付出私人成本（如時間精力、受氣挨罵、傷與殘等），理應獲得社會報酬（留名或取利，即積分獎勵），但以彌補私人成本為底線。做好人好事，不留名不取利固然高尚，但正當留名和適當取利也不為過，比“不做好事”高尚。通過積分獎勵，保障“好人”向社會取利或留名。將社會信用評級、稅費繳納、政策優惠、財政支持、優秀表彰、公共資源（如優質中小學、公辦高校、公立醫院）、社會福利（如低保、救助、就業援助、公租房、福利院）、公益資源（如社會捐贈、公益基金、公益服務）等，納入積分獎勵目錄，向參與市場監管理性行為突出的社會公眾（即高積分者）傾斜。打造“市場監管社會共治行為銀行”，強化積分獎勵與積分事項之間的聯系，優化積分獎勵的頻次和方式，推動好人好事規范化和透明化，弘揚市場監管的正能量。

第五，構建市場監管領域社會共治行為積分制數據庫。積分數據庫實現輸入、核準、存儲、查詢、統計、提取、分析等功能，需要科學適宜的軟件系統以及個性化、傻瓜式、游戲化的服務終端。升級與優化積分賬戶，打破時空限制，推動構建全省乃至全國通用數據庫，隨時隨地查詢積分賬戶，創建高效有力的社會共治體系。

結束語：積分制，是社會共治的新實踐和新經驗。倡導公益行為，暢通社會向“好人”支付合理報酬（獎勵）的渠道，合理彌補“好人”的私人成本。社會永遠不要，也不能，更不該辜負好人；營造“好人不吃虧”的社會共同體。