城市社區(qū)協(xié)商民主的細節(jié)：結構、過程與效能
——基于深圳市Y社區(qū)居民議事會的考察

唐娟 謝靖陽

一、問題、文獻與分析框架

城市社區(qū)協(xié)商是中國特色社會主義民主政治建設的重要組成部分，是最廣泛、最直接、最生動的社會主義民主協(xié)商形式。城市社區(qū)居民議事會（以下簡稱議事會）是社區(qū)協(xié)商的重要載體，是居民自治決策的重要的制度安排。然而，根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的設計，居民（代表）會議是城市社區(qū)居民自治中民主決策的最高權力形式。那么，為什么要在社區(qū)中重新建構出一個“議事會”？議事會與法定的居民（代表）會議有何關系？哪些人參與議事會以及他們是如何產生的？議事會“議”什么、如何“議”以及“議”的效能如何？這條問題鏈十分需要理論上的解釋和說明。本文的研究目的，是透過個案來解釋一般，通過觀察議事會的運行機理，探究城市社區(qū)協(xié)商民主的細節(jié)是如何呈現(xiàn)出來。

議事會的興起及發(fā)展，引起了理論界的好奇與關注。根據(jù)CNKI 文獻檢索，截止到2019年底，以“議事會”為主題，相關文獻1700 余篇；以“社區(qū)協(xié)商”為主題，相關文獻660 余篇；以“社區(qū)議事”為主題，相關文獻230 余篇。其中均包括了期刊、碩博士論文及報紙文章，學術熱度可見一斑。對之所進行的研究，大致可以區(qū)分為如下幾種理論進路：第一，城市社區(qū)體制改革視域。該類成果集中出現(xiàn)于1995-2005年間，它們對世紀之交時所出現(xiàn)的社區(qū)體制改革模式如“沈陽模式”“江漢模式”“上海模式”等開展焦點研究，將議事會視為新型社區(qū)體制的構成部分。第二，協(xié)商民主理論視域。此類研究始于2003年，迄今依然處于熱潮之中。劉曄于2003年在國內學界首次將“協(xié)商民主”作為概念工具，來解釋國內城市中最早創(chuàng)設的社區(qū)議事機構——上海市靜安寺街道辦發(fā)起成立的18 個“居委會社區(qū)建設議事會”（劉曄，2003）。此后至今，無論是協(xié)商民主理論研究，還是社區(qū)協(xié)商議事實踐，都交匯一起，共同走向興盛。在協(xié)商民主理論框架內，研究者以理論來框裁社區(qū)協(xié)商議事的實踐，討論議事會的民主價值，剖析其操作限度。第三，治理理論視域。此類研究總結了議事會在社區(qū)治理中的意義，或強調它的民意收集和綜合功能、民主決策職能和對居委會的督導功能（周斌，2015），或認為它能夠有效解決地方公共資源的利用問題，是社區(qū)自治治理的一種先進模式（秦強，2016）。第四，社會實驗理論視域。有的學者將其視為央地互動過程中實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的“地方性方案”（郎有興，2018），有的直接把它定義為一種社會實驗，觀察了其所產生的理論淵源、時代動因、全球景觀、本土探索及其多種樣態(tài)，分析了實驗成功的可能性、可為性以及尚未解決的干擾因素（閔學勤，2017）。除了上述幾種視域外，還有不少其他頗有新意的研究思路。例如，有的從社區(qū)軟法建設的角度，探討了推進議事會與社區(qū)協(xié)商民主規(guī)范化及其深入發(fā)展的舉措（石磊，2018）；有的將它作為一個獨立觀察對象，研究其運行與推進中的難題（張平、賈晨陽、趙晶，2018），分析其所面臨的公共性缺失、價值觀碎片、階層差異等現(xiàn)實挑戰(zhàn)（文軍、吳曉凱，2017）。

既有研究成果對我們認識有關議事會的諸問題提供了富有啟發(fā)的思路。例如，協(xié)商民主理論視角讓我們認識到基層民主政治范式選擇中的國家意圖，同時也更理解合適的地方民主范式須從城市基層社會關系、日常社會生活、鄰里民情資源中挖掘和修煉；而國家治理的“社會實驗”視野又使我們認識到，大國治理需從小社區(qū)做起，城市社區(qū)治理中協(xié)商政治的發(fā)展，正是我們理解中國道路的一個基礎性進口。

本文也以協(xié)商民主理論為分析工具，選擇深圳市Z 街道Y 社區(qū)居民議事會為對象，細觀社區(qū)協(xié)商民主的細節(jié)，包括組成結構、運行程序及其效能等。研究思路與框架如下圖所示：

圖1：重點分析框架

在研究方法上，主要以深度訪談、實地觀察和資料檢索等質性方法為主。筆者從2018年11月至2019年8月，以無結構化訪談方式對Y 社區(qū)居民議事會議事員進行多次訪談。此外，多途徑收集深圳市社區(qū)居民議事會發(fā)展相關資料。在綜合所有材料的基礎上，抽絲剝繭、去偽求實，力求客觀、系統(tǒng)地展示Y 社區(qū)協(xié)商民主的細節(jié)。

二、協(xié)商民主的理論特征與本土制度建構

（一）理論特征

一般認為，作為一種學術思潮的“協(xié)商民主”興起于20 世紀80年代的西方政治學界，其意義在于“拓展了民主問題研究的理論空間”（吳士余，2004）。國內學界對“協(xié)商民主”的關注始于新世紀初，隨著協(xié)商民主實踐的蓬勃開展而逐漸成為學術熱流，并在總體上對協(xié)商民主的理想特征與價值形成了一定共識。概括起來，如表1 所示：

表1：協(xié)商民主的理論特征

上述關于協(xié)商民主的理論特征，反映了對協(xié)商主體結構、客體與協(xié)商過程的理想要求。在主體及其結構方面，要求多元性、平等性、責任性和理性；在客體與過程方面，要求合法性、公開性和程序性。這些理想特征，對于正在普遍開展的社區(qū)協(xié)商民主實踐具有一定的指導意義。更重要的是，這些理論特征、價值共識在中央有關加強社會主義協(xié)商民主建設、促進城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商發(fā)展的制度設計中都有一定的體現(xiàn)。

（二）社區(qū)協(xié)商民主的本土制度建構

2012年11月，黨的十八大報告首次明確界定了“協(xié)商民主”的地位和作用，標志著中央層面推進協(xié)商民主建設的決心。此后至今，黨中央、國務院及其相關部門又發(fā)布了系列規(guī)范性文件，其中中辦發(fā)〔2015〕41 號文對城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商做出了整體部署，并對地方充分授權，允許地方各級政府結合實際研究制定具體辦法。地方政府也以中央政府的頂層制度設計為圭臬和藍本，結合本地的協(xié)商民主實驗進程，紛紛出臺地方性制度。

就深圳而言，2014年就出臺了《深圳市社區(qū)居民議事會工作指引（試行）》（深民函〔2014〕479 號），2015年對之進行修改完善，正式形成《深圳市社區(qū)居民議事會運行規(guī)程》（深民規(guī)〔2015〕2 號），指導和規(guī)范全市社區(qū)居民議事會的運作。根據(jù)深民規(guī)〔2015〕2 號文的界定，社區(qū)居民議事會是社區(qū)的主要議事機構，是拓寬社區(qū)居民參與社區(qū)自治活動的一種有效載體，是社區(qū)重大決策事項的主要討論平臺，同時履行社區(qū)居務監(jiān)督委員會的職能。除了對議事會性質和職能予以明確界定之外，也對成員結構、組織架構、議事范圍和議事程序予以明確規(guī)范（見圖2）。

圖2：深圳市社區(qū)議事會運行規(guī)范

深民規(guī)〔2015〕2 號文為議事會的運轉提供了一套操作標準。但它能否有效運轉，既取決于街道辦的推動、社區(qū)黨委的資源保障與政治領導，更取決于議事員的政治素質和能力。

三、實踐的再檢驗：個案分析

（一）深圳社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的歷程

20 世紀80年代末，深圳市就在勞資關系、城市規(guī)劃建設等領域探索建立社會協(xié)商對話機制，推進實行“可協(xié)商性的決策”。自21 世紀以來，社區(qū)協(xié)商民主實踐也獲得了快速發(fā)展，主要呈現(xiàn)出如下四種實踐樣態(tài)：

第一，作為社區(qū)制度構成部分的民主協(xié)商會議。早在21 世紀初，深圳學習上海經驗，在社區(qū)建設中探索建立“聽證會、協(xié)調會、評議會”的“三會制度”，對社區(qū)成員之間的公益性、社會性事務和一般矛盾、利益沖突進行協(xié)商解決（侯伊莎，2006 ： 36）。一些社區(qū)還結合實際情況進行微觀創(chuàng)新，在“三會”之外增加了“懇談會”“居民論壇”，形成了社區(qū)“四會一壇”制度。這里的“會”指的是各種形式的“會議”，是深圳市社區(qū)協(xié)商民主實踐的早期形式。

第二，作為解決特定事務而建立的臨時性協(xié)商機構。例如，深圳市南山區(qū)環(huán)保部門為了解決南頭半島污染糾紛，探索社區(qū)民主協(xié)商機制，聯(lián)合相關企業(yè)、街道辦、社區(qū)居民代表，于2007年成立“月亮灣片區(qū)環(huán)境保護聯(lián)絡小組”，通過該小組引導居民合理表達利益訴求，搭建起政府、居民和企業(yè)之間的溝通平臺，實現(xiàn)了片區(qū)環(huán)境治理與和諧建設的雙贏（張洪銘，2010 ： 265）。在深圳市社會建設和治理的過程中，類似的臨時性基層協(xié)商平臺發(fā)揮了重要作用。

第三，作為和諧社會建設機制的社區(qū)溝通協(xié)商網絡。自2005年開始，深圳市探索“和諧深圳社會創(chuàng)新工程”，探索構建“社會安全網”、“社會協(xié)商網”“社會誠信網”“社會關愛網”和“生態(tài)文明網”“五大和諧網絡”。在社會協(xié)商網中，包含了由各類社區(qū)組織參與的社區(qū)協(xié)商機制、政府與社會的對話協(xié)商機制等（深圳市社會科學院課題組，2006 ： 290）。盡管該“工程”最終只停留在論證層面，但從中孕育、誕生了頗具影響力的“社會建設‘織網工程’”，并從2011-2012年開始在全市逐漸鋪開。其中的“社會協(xié)商網”在基層落地時被具化為“社區(qū)溝通協(xié)商網”，將存量社會政治資源編織在內，協(xié)調多元利益訴求，消解日常沖突糾紛。在外觀上，社區(qū)溝通協(xié)商網通常以社區(qū)共治共建聯(lián)席會議的形式出現(xiàn)。

第四，作為新型基層社會治理體系構成部分的社區(qū)居民議事會。這里的“會”，是社區(qū)內的民主議事機構，經正式的公共選擇程序而形成。2009年，福田區(qū)彩虹社區(qū)創(chuàng)設“陽光議事廳”，這是深圳首家社區(qū)議事會，被列為深圳市社會建設風景林工程項目在全市推廣；2012年，羅湖區(qū)在文華社區(qū)試點成立了 “社區(qū)居民代表決議會”，并借鑒羅伯特議事規(guī)則，形成了著名的“文華十條”，進而被改造升級為“羅湖十條”，成為全區(qū)社區(qū)議事規(guī)則。因這些創(chuàng)新，羅湖區(qū)于2013年和2014年兩度蟬聯(lián)“中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”獎，在全市乃至全國范圍內產生了巨大的影響力。在榜樣的帶動下及深民函〔2014〕479 號文的推動下，到2014年底，議事會以不同的名稱在深圳全市大多數(shù)社區(qū)都建立起來。

除了社區(qū)居民議事會外，深圳的社區(qū)內還存在其他一些議事機構，如社區(qū)黨群聯(lián)席會、社區(qū)民意表達室等。這些社區(qū)協(xié)商民主的實踐樣態(tài)，既有前后相繼之關聯(lián)，又有橫向融通之鏈接，居民議事會即成為這些實踐樣態(tài)的集成性、實體性、建制性形式。

（二）Y 社區(qū)的協(xié)商民主：結構與過程

1.個案選擇理由。

Y 社區(qū)位于蛇口工業(yè)片區(qū)的Z 街道，于2001年由兩個居委會合并而成，面積3.058 平方公里，覆蓋23 個小區(qū)，常住總人口1.7 萬人，其中包括來自37 個國家和地區(qū)的2100 多名外籍居民。此外，轄區(qū)內還有企事業(yè)單位517 家。因其得天獨厚的政治地理條件，Y 社區(qū)具有如下特征：一是推崇改革創(chuàng)新，是深圳首個國際化社區(qū)，樂意充當改革的窗口、開放的試驗田、創(chuàng)新的先鋒區(qū)；二是產業(yè)形態(tài)不斷優(yōu)化，是全市產業(yè)升級轉型中一個典型樣本；三是城區(qū)形態(tài)成熟度高，城市化率達到100%；四是社會形態(tài)豐富多樣，社區(qū)黨員人數(shù)較多，目前共有415 人，居民權利意識、公共意識、文明程度較高，社區(qū)社會組織發(fā)達，是全市社會協(xié)同治理的一個典范社區(qū)。

2012-2015年間，在街道的推動下，Y 社區(qū)在事務分類的基礎上建立了多個居民“議事小組”，商議社區(qū)民生事務。2015年，在深民規(guī)〔2015〕2 號文指導下，多個議事小組整合而成Y 社區(qū)居民議事會。對此，社區(qū)工作人員深表支持，因為議事會的設立，在很大程度上解決了長期以來居民（代表）會議運轉不靈的難題，也使社區(qū)決策公開制度有了具體的降落載體。“居民會議（或叫居民代表會議）基本上只在居委會換屆選舉時候召開，居民議事會就是日常執(zhí)行機構。我理解就是一種機制，一個平臺，或以會議形式固定下來的一種議事方式。參加會議的對象覆蓋面更廣，增加了轄區(qū)企業(yè)的員工，兩新組織的黨員，小區(qū)物業(yè)管理者，黨群中心的社工。這種機制主要是為了完善黨委的‘四議兩公開’制度?！雹龠@段話來自筆者對另一社區(qū)居民議事會成員（社區(qū)工作站副站長）的訪談（20190803），但普遍反映了社區(qū)工作者對社區(qū)居民議事會的認知。

2.議事會結構。

深民規(guī)〔2015〕2 號文規(guī)定，社區(qū)居民議事會成員主要從社區(qū)黨組織、居委會、工作站、業(yè)委會、物業(yè)公司、農城化股份公司、駐社區(qū)單位、社區(qū)社會組織、人大代表、政協(xié)委員、黨代表、居民或居民代表、社區(qū)民警、外來建設者、樓（棟）長、轄區(qū)企業(yè)等單位推選產生,在社區(qū)黨組織、居委會、工作站任職的成員人數(shù)相加不得超過成員總數(shù)的1/2；非戶籍居民較多的社區(qū)，成員中應有一定比例的非戶籍居民。這一關于議事會成員結構多元性的規(guī)定，非常具體明確，同時也給予社區(qū)結合實際組成議事會的權限。

Y 社區(qū)居民議事會成員結構的確體現(xiàn)了這種多元性的特征，成員產生采取了“自薦+推薦”方式。以2016年為例，Y 社區(qū)議事會共有27 名成員，見表2：

表2：2016年的Y 社區(qū)居民議事會成員結構

表2 中，Y 社區(qū)居民議事會結構的量化特征主要是：第一，體現(xiàn)黨的領導，區(qū)委委員（同時也是區(qū)黨代會代表）、社區(qū)黨組織代表占比11.1%；第二，在社區(qū)黨組織、居委會、工作站任職的成員數(shù)占成員總數(shù)的22.2%，遠低于深民規(guī)〔2015〕2 號文規(guī)定的“不得超過成員總數(shù)的1/2”；第三，屬于本社區(qū)居民的成員，占比在50%以上；第四，男女性別比例平衡，兩者比例各自約為50%。

議事會結構還有兩個突出的社會特征：一是充分吸納社區(qū)積極分子，其中的“社區(qū)群眾性成員”，大都是“熱心轄區(qū)社區(qū)建設工作且有一定空余時間”“善于聽取和反映居民群眾的要求和建議”的積極分子，他們抱著志愿精神和責任心參與社區(qū)協(xié)商事務?！皼]有想到在這里還能發(fā)補貼，從來沒有想過。也沒有其他方面的照顧，我們都沒有想過個人利益。就是盡自己的義務。就是退休了，發(fā)揮我的余熱。只要我有空，你電話給我，我有空就來?！雹趯 社區(qū)居民議事會成員（樓棟長）的訪談，20190108。為了讓外籍人員也參與到社區(qū)治理當中，2019年3月Y 社區(qū)居委會還特聘了兩名外籍人員為議事員，他們居住在Y 社區(qū)多年，平時積極參與社區(qū)各項活動。二是保障非深戶居民、邊緣群體和弱勢群體發(fā)出聲音。其中，來深建設者代表負責表達非戶籍居民的訴求，通過政府購買服務進駐Y 社區(qū)的社工代表負責跟進殘障人士的訴求?！拔覀冇衅呤鄠€弱勢群體（注：指殘障人士），比如精神不正常的，這個我們有專門的社工來跟這一塊的，目的是掌握他們的情況。我們知道什么政策，（傳）到了（他）那里，他們需要什么幫助（告訴我們社工），當然他們老百姓的居民代表，也會了解他們的需求，關心他們，都是這樣的?！雹賹 社區(qū)居民議事會成員（社區(qū)黨建組織員）的訪談，20190103。

3.議事范圍。

明確哪些事務的決策可由民眾通過協(xié)商的方式參與，是使社區(qū)協(xié)商民主運轉起來的一個關鍵因素。深民規(guī)〔2015〕2 號文列舉了這樣的事務，將之分為肯定性議題和禁止性議題兩大類。其中，前者包括：本社區(qū)建設規(guī)劃及本社區(qū)公共服務工作；“民生微實事”項目；本社區(qū)各類組織參與社區(qū)建設事務；本社區(qū)各類組織的管理、服務及作風等方面存在的問題；所收集或居民反映的社情民意需求；經社區(qū)居民（代表）會議授權、與社區(qū)居民利益相關的事務；其他與本社區(qū)建設相關的事務。而那些與法律法規(guī)和政策相違背的事項，涉及黨和國家秘密的事項，內容空泛、抽象、籠統(tǒng)，不具備可行性和操作性的事項，以及其他不宜列入議事的情況，均屬于禁止類議題。

顯然，深民規(guī)〔2015〕2 號文也只是對議題范圍圈出兩條界線，具體議事范圍則由社區(qū)居民（代表）會議確定。Y 社區(qū)根據(jù)該規(guī)范，將議事會議題也分為兩類：核心議題和其他議題，并且以前者為主。核心議題主要指“民生微實事”項目的審核，其他議題主要指由議事會收集或居民反映的共性問題、社區(qū)較大矛盾糾紛而形成的議題。將“民生微實事”作為議事會的主要議題，不但保證了議題范圍不碰紅線，而且可以使議題集中在居民日常生活中的小事、急事、難事上，既能激發(fā)居民的關注和參與，也較容易形成集體決策并使之落地實施。

4.議事過程。

主要體現(xiàn)在議題收集與議事決策兩大程序性環(huán)節(jié)上。

（1）議題的收集與確定。在Y 社區(qū)，議題的收集主要有三種渠道：議事員收集提出、黨代表直接聯(lián)系群眾制度和社區(qū)居民自發(fā)提出，這與其他社區(qū)并無二致。議事員分布在各行各業(yè)、各個小區(qū)，除了日常主動關注社區(qū)情形外，還與社區(qū)內網格員密切合作，拓寬信息來源。Y 社區(qū)被劃為17 個網格，配置17 名網格員。網格員在執(zhí)行日常巡視、信息采集等任務時，將所發(fā)現(xiàn)的社區(qū)疑難問題及時反饋給議事員或社區(qū)黨組織、居委會。

在提出議題時，議事員不但為自己代表的群體發(fā)聲，也為其他群體發(fā)聲。例如，擔任Y社區(qū)議事員、同時也是Y 社區(qū)老年協(xié)會會長的Z 先生這樣說道：“我們老年人的事情我肯定可以說，牽扯老人的事情我都可以發(fā)表意見，你就算不發(fā)表，他都會要求你發(fā)表的。因為你的身份就是老人協(xié)會會長啊。雖然我主要負責老人（事務），但是我其他同事（注：指社工），也有（負責）企業(yè)的，婦女兒童的，如果他們有些需求，跟我們平時聊起來，知道的話，我都會反映。”①對Y 社區(qū)居民議事會議事員（Y 社區(qū)老年協(xié)會會長）的訪談，20190107。

黨代表直接聯(lián)系群眾制度是深圳市的統(tǒng)一部署，要求黨代表定期定量走訪基層，了解基層訴求。Y 社區(qū)設立了1 個黨代表工作室，市級、區(qū)級黨代會各有1 名代表固定聯(lián)系Y 社區(qū)，每單月前兩周安排半天時間到社區(qū)黨代表工作室接待、走訪群眾，每年入戶走訪群眾不得少于10 戶。黨代表所了解到的部分居民之需求，也會及時反饋到社區(qū)領導班子和居民議事會中。此外，Y 社區(qū)居民也可以直接向社區(qū)黨組織、居委會提交議題，或者通過“社區(qū)居民議事會意見收集箱”、社區(qū)辦公電話及電子郵箱等提出。

所有表達出來的意見或建議能否成為議事會上的議題，還須經社區(qū)黨組織或居委會的審核，審核時限為自意見或建議提交之日起五個工作日內。符合議事范圍的，即被確定為議事會的議題，進入協(xié)商決策步驟；不符合議事范圍的，則進行反饋與說明。

（2）社區(qū)決議的形成過程。Y 社區(qū)居民議事會議事決策實行“六議兩公開”機制，該程序賦予了社區(qū)決議的合法性基礎。所謂“六議兩公開”，指的是①社區(qū)黨委會議提議；②社區(qū)“兩委”會商議；③社區(qū)共建共享理事會大會審議；④社區(qū)居民議事會會議；⑤社區(qū)黨委會議；⑥決策公開；⑦組織實施決議；⑧實施結果公開。顯然，“六議兩公開”源于“四議兩公開”，即黨委提議、班子商議、會議審議、集體決議、決議公開和實施結果公開，或者說，“六議兩公開”是對“四議兩公開”的進一步細化。

除特殊情況外，社區(qū)事務尤其是與居民切身利益相關的事項，都按照“六議兩公開”機制進行決策。各種公開環(huán)節(jié)使居民不但了解了社區(qū)決議的形成過程，并且了解到自己有權利申訴或者提出建議，獲得了參與感?！跋炔还茏龅迷鯓樱抑辽賲⑴c進來了，至少我知道做什么事情了，原來你根本就不知道，他做出來才告訴你。以前是修垃圾站，修好之后我們說‘挺好、挺好’，現(xiàn)在是在修垃圾站之前，讓我們參加一下論證，告知我們一下，成本怎樣，地點合適不合適，特別你們附近的居民，大小怎樣，有什么問題，至少我知道了?！雹趯 社區(qū)居民議事會議事員（Y 社區(qū)樓棟長）的訪談，20190108。

而社區(qū)居民議事會會議則是決策形成的“現(xiàn)場”，來源廣泛的議事員們同時在場商議，賦予決策以科學性。調研發(fā)現(xiàn)，Y 社區(qū)的議事員中藏龍臥虎，有高級工程師、教授、律師等。相關議題只要議事員有所了解，都會提出專業(yè)性質疑與建議?！盀槭裁唇凶h事會，就是我們各行各業(yè)的人都有，比如說我擅長調解，她擅長這種工程類的設計，每個人的口不一樣，每個人提出自己的想法，比如你這個項目是工程類的，剛好，她會這些，你提出這些是業(yè)委會的，我們剛好有人也懂得這些政策法規(guī)?！雹蹖 社區(qū)居民議事會議事員（Y 社區(qū)黨委副書記/居委會副主任）的訪談，20190107。

議事會決議形成之后，并不能直接生效，最后須經過社區(qū)黨委的正式審核，以確保相關議題的討論和決議結果符合法律法規(guī)和政策。

（三）Y 社區(qū)協(xié)商民主的有限性

在一定程度上，Y 社區(qū)居民議事會的實踐體現(xiàn)了協(xié)商民主的諸多特征。然而從其質量和效果看，也存在一定的不足與局限。主要表現(xiàn)在如下幾方面：

1.角色意識與能力的局限

Y 社區(qū)一直未對議事員進行專業(yè)培訓，且議事員通常都身兼數(shù)職、身份重疊，導致有些議事員不清楚其權責，有些甚至不知道自己是議事員，也不熟悉議事會的相關制度和運作程序?！拔乙矊儆冢ň用褡h事會的議事員）嗎？我不清楚這個。我不知道那個制度屬于哪個制度，我沒有了解?！雹賹 社區(qū)居民議事會議事員（Y 社區(qū)網格員）的訪談，20190107。“程序不知道……‘四議兩公開’這方面我不了解，這是我的事，我的不足……我還有其他身份，比如樓棟長，還有一個什么，每次他們打電話叫我來，我都不知道自己什么身份了，就不知道自己開什么會了?！雹趯 社區(qū)居民議事會議事員（Y 社區(qū)樓棟長）的訪談，20190108。

2.議事范圍的有限性

Y 社區(qū)居民議事會所商議的主要是“民生微實事”項目的落地及居民投訴熱切的急事難事，其中大多數(shù)主題具有鮮明的生活性?！吧钚浴币馕吨瑢@些事務的討論并不需要太強的專業(yè)能力，一般而言只需具備“生活”常識即可，這大大擴充了社區(qū)居民的可參與性。不過，“生活性”也意味著社區(qū)的協(xié)商民主主要被限定在“日常生活”范疇，一定程度上抑制了議事員的視野。

3.議事會議缺乏準備和辯論

Y 社區(qū)居民議事會召開會議的時間和頻次并不固定，社區(qū)黨委根據(jù)工作安排和議事員需求，隨機調整會議時間和次數(shù)，顯示了社區(qū)工作的靈活性。但另一方面，也導致會議準備有時候并不充分。例如，對某些工程類“民生微實事”項目進行商議之前，相關工作人員不提前將相關資料發(fā)送給議事員，使得議事員倉促間難以清楚了解項目內容并做出較為理性的判斷，也難以進行有效的對話討論。此外，由于議事員們基本都是相熟的同事、鄰居，抬頭不見低頭見，“和氣”文化也會阻礙議事員之間的審慎討論、理性辯論，經常表現(xiàn)出“意見高度一致”的情況。

除了上述有限性外，Y 社區(qū)議事會在協(xié)商技術上也面臨一些問題，主要是對信息化渠道利用不足，大多數(shù)討論采用線下方式，從而在事實上形成了決策黑箱，討論結果也只是公布在社區(qū)公告欄，沒有實行在線公開，這都降低了協(xié)商民主的公開性。

四、結語

本文從結構-過程的角度，對Y 社區(qū)居民議事會進行剖析?？梢哉J為，協(xié)商民主的諸多理論特征，即主體的多元性、平等性、責任性、理性，客體的合法性，過程的公開性、程序性，在Y 社區(qū)居民議事會的實踐中都有一定程度的體現(xiàn)。上級政府有關社區(qū)協(xié)商的原則性要求即“堅持黨的領導、公開公平公正、依法依規(guī)和民主議事”，在Y 社區(qū)居民議事會運行中也處處有所體現(xiàn)。

從主體角度看，一方面，多元主體結構中顯著地體現(xiàn)了黨的領導地位和作用，區(qū)委委員、黨代表的身影在社區(qū)中時時可見，社區(qū)黨委直接領導議事會，黨員在議事會中占絕對優(yōu)勢比例。另一方面，社區(qū)內各行各業(yè)利益相關者均能夠在議事會中占據(jù)一席之位，且政治地位、法律地位平等。這種多元主體參與協(xié)商議事的結構賦予了社區(qū)決策的合法性，體現(xiàn)出國家關于推進“社會主體協(xié)商民主”的承諾。

協(xié)商主體的多元廣泛性可以說是社區(qū)居民議事會的靈魂所在，但也只有在實現(xiàn)了各主體之間的平等參與、有責任的參與、基于公共義務的理性參與，議事會運行才能結出優(yōu)質的民主之果。在這方面，Y 社區(qū)居民議事會也有一定的不足，例如來自政府體制性、社區(qū)體制性的人員比例近60%，而且其中相當一部分成員并非本社區(qū)居民，因此多少使得“居民議事會”顯得名不符實。此外，議事員角色意識不清晰、礙于面子，而影響了議事結果的理性化。

從客體和過程方面看，其合法性與公開性得到了明確的保障。首先，議題的確定由社區(qū)黨委、居委會把關，既反映民生需求，也體現(xiàn)民主提事的原則，更能保證其有序進行；其次，整個過程全程公開透明，且經議事員、社區(qū)黨委居委班子及其他人員的積極宣傳，社區(qū)居民了解了社區(qū)決議的形成過程和最終結果，這十分有利于決策的實施。

最重要的是，協(xié)商的本質在于通過相互解釋和推理來證明公共政策或建議的合理性。參與者不僅要為自己的主張進行合理性說明和解釋，以期改變他人的想法,而且也需要聆聽他人的意見，并相應重新評估和修正自己的觀點。最終的決定不僅僅是訴諸于數(shù)量，而是訴諸于質量的論證（談火生，2013）。因此，也可以說，社區(qū)協(xié)商過程的要義并不是集聚參與者們的偏好，而是改變他們的偏好。多人同場商議的機制，的確能夠改變個人成見，達到協(xié)商民主理論所言的“偏好轉化并達成共識”（陳家剛，2005）。

然而，也不能不看到，Y 社區(qū)的協(xié)商民主依然存在著局限，諸多價值尚停留在表面，開發(fā)的深度不足，所以是有限的協(xié)商民主。該個案的價值或許并不在于它的典型性和代表性，而在于通過對其研究，在肯定與否定的過程中積累有關社區(qū)協(xié)商民主的實踐知識，在探討特殊性的同時，也為理論的普遍性做了貢獻（吳瑩，2015 ： 22-23）。