“十四五”期間我國基本公共服務面臨的挑戰

侯海波

一、引言

黨的十九屆四中全會提出要繼續堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。在“十四五”期間，我國治理體系的發展和完善將以人民為中心，堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活的需要，這直接體現為基本公共服務的供給質量。黨的十八大以來，我國在構建幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等國家基本公共服務制度體系方面取得長足進展，既盡力而為，又量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障民眾基本生活（歐曉理，2019：12-15）。但“十四五”期間，我國不僅面臨國際上百年未有之變局，國內也處于產業轉型、動能轉換、經濟結構調整的關鍵時期，經濟下行趨勢顯著，社會風險集聚，基本公共服務的供給壓力逐漸顯現。

基本公共服務的規劃應當順應時間和空間的變化規律，最大程度滿足社會公眾的發展需求。從經濟學角度來看，基本公共服務是社會人力資本再生產和積累的重要手段（劉尚希，2019：3-5），從社會治理角度來看，基本公共服務體現了經濟社會發展水平和共建共享的程度。空間規劃影響產業布局，進而影響人口要素的空間配置，而人口結構和趨勢變動進一步推動人口要素在時間維度的代際傳遞與配置，作為按“人頭”無差別分配的社會公共產品，基本公共服務規劃必須考慮人口要素在時間和空間上的變動趨勢（王廣州，2018：4）。本文根據人口要素的時空變動，預見了“十四五”期間基本公共服務在供給側和需求側方面面臨的挑戰，并提出相關政策建議。

二、基本公共服務的供給側壓力

“十四五”期間，中國人口結構的老齡化程度進入加速區間，“未富先老”拖拽經濟增長，中國經濟將面臨更嚴峻的經濟下行壓力。從長遠發展來看，人口結構失衡也將導致基本公共服務供給面臨代際成本分擔機制失靈的難題。政府作為基本公共服務供給的核心主體，從制度設計到具體提供，事無巨細，供給主體過于單一既對政府治理能力提出挑戰，也影響了基本公共服務的供給質量。

（一）經濟下行壓力與基本公共服務支出增加趨勢并存

“十四五”期間，基本公共服務支出繼續增加的同時，經濟下行壓力也進一步加大，導致財政收支矛盾愈發突出。由于基本公共服務涉及內容較多，且存在政府間支出責任的劃分，為示意基本公共服務供給壓力，我們選取旨在促進基本公共服務均等化的一般轉移支付規模。數據顯示，按照2001-2018年的一般轉移支付增長速度，“十四五”期間，一般轉移支付將繼續增加至50000 億元左右。與之形成鮮明對比的是經濟增速，后者可能持續下行。若要繼續維持不斷走高的基本公共服務，財政的壓力將越來越大。

圖1：經濟下行壓力下的轉移支付規模

（二）人口結構失衡既增加了當前基本公共服務供給壓力，也導致代際分擔機制失靈

按照新古典經濟理論關于社會財富生產和積累的機制來看，勞動是重要的增長要素，人是技術創新和內生增長的基礎，人口老齡化，導致勞動供給不足，社會投資和總需求下降，抑制技術創新，必然拖累經濟增長。中國“未富先老”，一方面對社會基本公共服務提出更多的要求，社會消費性需求增加；另一方面，技術創新將處于抑制狀態，長期增長的潛力面臨下行的風險，社會財富生產和公共服務供給能力可能存在不足。

在2010年之后，15-64 歲勞動年齡人口養老負擔比迅速攀升。2015-2050年，100 名15-64 歲的勞動年齡人口需要負擔的老年人從15 人增加至50 人，也就是說，2015年是6.67個勞動力負擔一位老人，到2050年是2 個勞動力負擔一位老人。如果一位老人退休后希望拿到社會平均工資的65%來養活自己，且由勞動年齡人口均攤的話，那么，2015年，每人需要拿出工資的9.75%，而到2050年，每人則需要拿出工資的32.5%。

圖2：聯合國人口司預測的中國養老負擔比

人口老齡化的實質就是人口結構性失衡。老年人絕對數量增加不是社會問題，但老年人占比過高，這就意味著人口結構面臨失衡的風險。在社會生產技術沒有巨大進展的情況下，只有充足的新增勞動力才能對沖老齡化問題，即以更多人口進入勞動力市場來對沖勞動力退出，更多的年輕人分攤代際養老壓力，維持社?；鸬目沙掷m性。然而，中國卻步入了“人口低生育陷阱”，總和生育率持續走低，年齡結構失衡問題持續惡化。

2000-2015年，中國人口總和生育率波動中下行。2015年以后隨著“單獨二孩”和2017年的“全面二孩”政策后，總和生育率顯著增加。但總體上，遠遠低于2.1 的人口正常更迭水平。

圖3：人口結構失衡示意圖

但“單獨二孩”和“全面二孩”政策所帶來的人口總和生育率提升，只是一時政策“沖擊”，絕非長期“趨勢”。將2017年和2015年的人口數據與2001年作比較，育齡人口（16-45 歲）第一胎的總和生育率大幅度下降，第二胎及以上的生育明顯提升。這說明，“單獨二孩”和“全面二孩”政策只是鼓勵了那些原計劃要第二胎、第三胎的人，并沒有讓生育主力（初次生育）群體更愿意生孩子。

圖4： 中國人口總和生育率水平變動情況

（三）供給主體單一，社會力量調動不充分

黨的十九屆四中全會提出，要“創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。然而，目前基本公共服務供給主體主要以政府為主，沒有充分調動社會力量參與其中。當前，政府深陷提供基本公共服務的具體事務中，受限于人力和信息，時常面臨“出力不討好”的困局，與之相對應的是社會組織和市場化服務機構的緩慢發展。

非民辦的社會機構往往都是政府服務型或社會公益慈善類的，無法有效提供多元的社會公共服務，而社會化的民辦非企業單位，既可以承接政府購買服務，又可以依靠市場化方式提供多樣的社會服務。以2017年全國非企業單位為例，除了珠三角地區（上海、浙江、江蘇）民辦非企業單位數量較多以外，其他地區社會服務機構還主要是以非民辦為主。因此，從橫向比較來看，當前基本公共服務供給主體過度依靠政府，既對社會力量的調動不充分，社會資源使用的效率也有待提高。

表1：總和生育率的分結構測算

圖4：全國分省萬人擁有民辦與非民辦非企業單位數量（2017年底）

基于時間縱向變化來看，從2002年至2017年，民辦非企業單位的數量不斷增加，且在2012年以后增加的速度有所提升；從民辦非企業單位占所有社會組織的比重來看，2011年之后，該類型社會組織的占比迅速增加。因此，民辦非企業單位已經得到重視，例如，廣東省從2011年以來鼓勵和發展社會化服務組織，并將養老、社區服務、政策普及宣傳都以政府購買服務的形式委托給社會化民間組織。這不僅擴大了就業，將政府從提供公共服務的具體事務中解脫出來，而且還促進了公民社會的發育。

圖5：民辦非企業單位的發展狀況

三、基本公共服務需求側的新形勢

隨著經濟社會發展和民眾消費觀念的改變，民眾對基本公共服務的需求日趨多樣化，而公共服務資源分配不均，及供需不匹配的情況日益凸顯。當前基本公共服務面臨供給過剩和結構性短缺并存的現狀，導致越短缺越投資、越投資越過剩的困局。另外，基本公共服務由轄區政府提供，而這種供給模式無法滿足市場化背景下要素流動和人口流動的現實需求。

（一）社會需求結構改變，公共服務供給過剩與結構性短缺并存

長期以來，基本公共服務均等化一直是發展目標，而非實際現狀。盡管目前政策力推實現基本公共服務區域和城鄉均等化，但基本公共服務資源分布不均衡、發展水平差異大的問題仍未得到有效緩解。大量財政資源投入到中西部和農村偏遠地區，用以提升基本公共服務水平，但長期以來“重物輕人”的發展模式，雖然使得中西部欠發達地區的服務設施大幅度提升，但提供基本公共服務專業人員的水平卻相對滯后。

隨著居民家庭可支配收入的增加，民眾對公共服務質量的需求也“水漲船高”，當面臨教育、醫療等需求時，“用腳投票”，大量涌入城鎮地區，造成農村公共服務資源過剩而城鎮公共服務資源嚴重不足并存的局面?！爸匚镙p人”導致的供給過剩與結構性短缺在教育領域尤為突出。

以小學教育為例，十多年來，校園硬件設施大幅度改進，而教師數量短缺、質量不足的問題普遍存在。例如，城市小學的生師比（每一名任課教師對應的學生數量）普遍高于農村地區，且中西部地區的城鄉差距遠大于東部地區。另外，由于農村學生涌向城鎮學校，導致校舍緊張、師資不足，“化解大班額”是當前城鎮學校面臨的硬性考核指標，而農村學?；静粫媾R這一問題，數據顯示，中西部農村地區有近一半的班級為小班額。

表2：分地區小學生師比

表3：分地區小班額占比

（二）人口流動與轄區提供基本公共服務的模式矛盾日益凸顯

人口的遷移逐漸改變著人口的空間分布格局，在一些區域形成了人口的集聚，成為勞動力和人才集聚的基礎。常住人口和戶籍人口的差值在很大程度上反映了一個地區人口遷入和遷出的狀況，常住人口如果大于戶籍人口意味著人口遷入，反之則意味著人口遷出。根據人口普查數據，在2000年，京津冀都市圈、長三角和珠三角均為重要的人口遷入區，但這些城市群周邊地區為人口遷出區。到2010年，人口遷出區和遷入區對比更加明顯，四川、安徽、河南、湖南等省成為明顯的凈遷出區域，而超級城市群（長三角、珠三角和京津地區）和大城市群（長株潭城市群、成渝城市群）成為明顯的凈遷入區域，且城市群周邊縣市人口遷出的趨勢更加明顯。人口逐漸往附近大城市群集中的這種勞動力流動和配置趨勢也給大城市群的基本公共服務供給帶來了挑戰。

圖6：2000年縣區常住戶籍人口差

以小學隨遷子女為例，廣東（長三角）、江浙滬（珠三角）不僅外來人口隨遷子女數量大，而且外省人口占比較高，而京津冀地區雖然隨遷子女規模相對較小但外省來源占比高。由于大部分基本公共服務都是省內統籌安排，跨省流動挑戰了現有服務供給模式。2019年，我國已經逐步按照主體功能區定位及根據各功能區比較優勢實現高質量發展，而各地區投資的空間分布差異很大程度上決定就業機會的空間差異，這將導致人口跨區域流動的規模在未來還會進一步增加。因此，在“十四五”期間，人口往城市群集中的趨勢將更加明顯，生態功能區和大城市群周邊地區人口流入規模將繼續提高，這都對大城市群等人口流入區的基本公共服務能力帶來了挑戰。

圖7：2010年縣區常住戶籍人口差

圖8：全國各省小學階段隨遷子女規模以及外省來源的比例

四、相關建議

上述挑戰和新形勢是經濟社會長期發展的結果，難以在短期內轉變。但制度設計時應當予以充分考慮，在基本公共服務框架內實現漸進式和包容性的轉變。為此，建議從以下四個方面予以考慮：

（一）加快技術創新，盡快擺脫人口失衡對社會經濟的拖拽

人口失衡對當前經濟社會發展、基本公共服務成本代際分擔的挑戰都源于同一個前提假設，即社會技術發展水平保持穩定或不變。按照技術恒定這一線性發展模式，勞動力、資本是決定經濟增長的核心要素，勞動力存在數量的增長和結構的變化，而且在發展過程中，勞動力的儲蓄能進一步影響資本和投資。因此，在當前技術發展水平的時代背景下，我們可以認為，人口結構失衡、勞動力供給短缺、人口老齡化問題是拖拽經濟社會發展的重要力量。

要擺脫人口失衡的拖拽，技術創新是核心動力。創新驅動和改革開放，推動經濟高質量發展。建設現代化經濟體系，是我國應對前行路上各種風險挑戰的底氣①《2020：確保全面建成小康社會——從中央經濟工作會議看明年經濟新走向》，原文鏈接：http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/13/content_5460743.htm，最后瀏覽日期：2020年1月10日。。例如，二戰結束后，盡管全球范圍內成年男性勞動力驟減，人口結構嚴重失衡，但戰爭帶來的技術“大爆發”彌補了人口結構的拖拽，全球經濟實現快速增長，并且隨著社會財富增加和供養能力的提升，世界范圍的“嬰兒潮”也迅速將人口結構恢復至均衡水平，為后續技術升級和大規模產業轉移提供了豐富的人力資本積累。

（二）推動社會化改革，推進公共服務供給主體多元化

盡管政府是基本公共服務的供給主體，但這集中體現為支出責任，而供給模式可以更加多元化。然而，當前教育、醫療等具體服務均由政府提供，教師、醫生等專業服務人員也多為編制內人口，雖然財政供養人員規模不斷擴大，財政負擔也不斷增加，但依然無法滿足社會日益增加的基本公共服務需求，政府陷入“出力不討好”的困局。

因此，建議政府在承擔基本公共服務供給主體責任的同時，更應該向社會主體賦權。可借鑒廣東省社會化服務發展經驗，探索基本公共服務供給采取社會化購買服務的方式，為社會主體賦權，為其提供發展壯大的機會和空間。

另外，要梳理當前社會服務的屬性，區分基本公共服務和發展型公共服務，政府嚴守“?；尽钡牡拙€，防止為滿足發展型訴求而降低了提供其他基本服務的能力。例如，當前社會各界對義務教育服務的呼聲比較強烈，但大多數訴求是為了爭取高質量、高標準的教育機會。政府在提供教育基本公共服務時，要守住“機會公平”和“基本服務”的底線，社會民眾對個性化、發展型教育服務需求應該推向市場，由社會化主體提供。

（三）基于主體功能區格局推進基本公共服務均等化，避免供給過剩和結構短缺并存

應當澄清當前對基本公共服務供給的誤解，才能實現基本公共服務的均等化，避免供給過剩和結構性短缺。首先，基本公共服務均等化不是平均主義，而是要實現機會的均等。因此，在提供基本公共服務的時候，將偏遠地區的服務設施和水平提升到一線大城市的水準并不符合現實，城市規劃是在國家主體功能區框架內開展的，地區差異是客觀規律。但是，要實現接受服務機會的均等，需要消除城市公共服務的壁壘，促使勞動力根據自身的人力資本水平可以自由流動，子女也能就近入學。

另外，當前偏遠農村地區的基本公共服務供給停留在基礎設施達標層面，基礎設施建設不僅耗費了大量資源，而且由于無法吸引到高質量、年輕化的專業技術服務人員，這些基礎設施的使用率也不高。因此，應當完善基本公共服務考核達標機制，激勵地方加強人才隊伍的長期建設，避免過度追求基礎設施建設等短期性、政績化的目標。

（四）從國家層面提升大城市群基本公共服務的承載能力，提升勞動力要素配置效率

在沒有實現區域公共服務均等化之前，盲目的城鄉均衡只能造成農村供給過剩，而大城市群等人口集聚區域結構性短缺并存的局面。人口從農村往鄉鎮集中、從小城市向大城市集中是人口流動的趨勢，基本公共服務資源布局應當遵循人口流動的趨勢，在保證農村基本需求的基礎上，重點往人口集聚區域布局資源。

我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式（習近平，2019 ： 1-6）。建議從國家層面支持大城市群完善流動人口的基本公共服務體系，尊重人口流動的規律，避免過度“抽肥補瘦”，在保證落后地區基本公共服務的同時，增強大城市群就業吸納能力、基本功公共服務承載能力。