渤海管理專門立法的研究探索

文 梅 宏

渤海區域立法研究團隊已對渤海管理立法的調整范圍、機構設置、執法模式等重點問題予以分析，全面、系統地論證了渤海管理立法方案，為未來渤海管理立法提供了一定的理論支撐。

改革開放四十多年來，中國的大江大海見證了長江經濟帶、環渤海地區的快速發展，也承受了周邊污染物帶來的影響。2019年，十三屆全國人大常委會將制定長江保護法，為保護長江提供堅強的法制保障。生態環境部部長李干杰在2019年2月召開的渤海綜合治理攻堅戰座談會上提出，將采取多部委共同推進的“大環保”戰略，通過三年的綜合治理確保渤海生態環境不再惡化。事實上，有關渤海管理立法的專門研究在法學界已開展十余年，中國海洋大學渤海區域立法研究工作已對渤海管理立法的調整范圍、機構設置、執法模式等重點問題予以分析，全面、系統地論證了渤海管理立法方案，為未來渤海管理立法提供了一定的理論支撐。

從事務、空間維度探討渤海管理立法的調整范圍

從解決渤海問題出發，渤海區域立法研究團隊（以下簡稱“研究團隊”）將渤海事務與渤海空間有機結合起來，科學、合理地確定渤海管理法的事務調整范圍和空間管理邊界，形成了基于渤海入海河流全流域的渤海海洋綜合管理法的立法方案選擇。這一研究具有創新性，既整合管理事務（即采取綜合管理的方式），又打破了傳統的陸海分離模式（即采取陸海一體的立法模式）。

由于渤海管理事務具有多樣性，因此在方案選擇上存在單一事務管理法方案、多項事務管理法方案以及綜合事務管理法方案等不同的選項。研究團隊對這些選擇方案進行了細致的分析和比較，評價各種選擇方案的優勢和局限性。概言之，單一事務管理法方案與多項事務管理法方案沿襲了傳統的以行業管理為基礎，按照行業和事項“分而治之”的海洋管理模式，沒有形成新的管理理念和模式。當前，世界各國在進行海洋區域立法中廣泛接受的區域綜合性海洋管理模式，主張以區域海洋管理理論為指導，改變傳統以單一或多項事務進行管理的海洋行業管理模式，實行基于生態系統管理的區域海洋管理。相應地，渤海綜合管理法是渤海事務管理法比較理想的立法方案。

根據復合生態系統理論，研究團隊主張遵循將渤海作為生態系統進行管理的原則，將渤海海域、渤海近岸陸域及全流域作為納入渤海特別法空間適用范圍，以期實現海陸一體化，克服傳統的渤海管理中因行政區劃分割、部門分割而產生的利益沖突、各自為政等問題。該主張最大特點在于打破了傳統海洋管理中的“條塊”管理體制，重點關注如何建立適應渤海綜合管理需要的管理體制，即以渤海為管理單元，制定跨行政區劃的渤海管理法規，改變我國現行海洋管理體制無法滿足渤海區域海洋管理需求的狀況。

渤海管理法的運行、執行、執行權模式選擇

渤海管理法的運行體制、執行體制、執行權模式如何選擇，是立法者不得不思考的問題。渤海管理法將涉及的體制問題，立法機構無法回避。對于這些涉及“法與人”“法與法”“法與政府格局”關系的重大理論問題，研究團隊進行了深入研究，為國家立法機構制定渤海管理法掃除了理論障礙，提供了基于學理研究的立法方案。

研究團隊重視以生態系統為基礎的區域海洋管理理論及其應用，主張渤海管理法應選擇相對獨立的運行體制，該體制應當涵蓋整個渤海區域生態系統（該系統不僅包括渤海海區和渤海近海沿岸，還包括與渤海生態密切相關的整個流域系統），應當能夠滿足渤海管理法在管理事務范圍上的需要，即通過該運行體制的實施，不僅解決渤海區域的環境問題，而且考慮解決渤海區域范圍的資源利用、生態保護、自然形態保護、海上交通運輸安全等各項事務。

通過分析渤海管理法執行體制設計應當考量的自然、行政區劃和管理層面因素，研究團隊提出了渤海管理法的執行體制應遵循的原則，即建立以集中為主、適度分散的渤海管理法執行體制，堅持目標導向、共同負責、政府負責。鑒于我國目前實行的以行政區劃管理和行業管理為基礎的海洋管理模式存在理論上的缺陷和實踐中的弊端，研究團隊提出，應當設立專門的管理渤海事務的執行機構和執法體系，由這一跨部門、跨地區、跨流域的、具有高度權威性與獨立性的執行機構全面統籌、綜合權衡渤海事務，制定渤海環境、資源與生態保護目標以及實施目標的手段與措施，協調各利益相關方在渤海事務管理中的利益關系。

未來的渤海管理法能否充分調動所涉及的各行政部門、管理機構和相應級別政府的行政積極性，確保其合理用權、認真履職、積極完成渤海治理任務，關系到法律的實效。要實現這一目標，需要良好的執行權模式加以保障。研究團隊在對執行權模式做概念闡釋，并總結出執行權模式的基本類型之后，提出渤海管理法應采用“權力責任法”模式，并就執法主體、制度建設、實現方式提出具體建議。

建立渤海綜合管理委員會的構想

是否為渤海管理設立一個專門機構是渤海管理立法無法回避的問題。研究團隊針對渤海自身的特殊條件進行了深入分析，主張要實現渤海、海岸帶、近岸陸域一體化綜合管理，化解開發與保護之間的矛盾，設立渤海管理專門機構是最佳選擇。結合國際上已有的跨國邊界區域海治理經驗，研究團隊提出“渤海綜合管理委員會+執行局”模式，委員會由渤海全流域有關省、自治區、直轄市與有關渤海管理的國家職能部門的代表組成，承擔決策和協調職能，下設執行局作為常設機構，執行委員會的決議并監督區內各省、自治區、直轄市履行決議。委員會可以通過建立工作目標制度、年度工作報告制度及首長任期和選舉制度實現對執行局的制約監督。

強調渤海環境質量目標

習近平同志在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入了新時代”。和著“新時代”的節拍奏響的“新發展理念”這一“綠色旋律”，為研究團隊的進一步探索指引了方向。

在現行海洋環境保護法的規制下，渤海海域在環境清潔度、生物資源產量、生態健康狀況和自然形態穩定程度四個方面仍面臨嚴峻挑戰，無法滿足“人民日益增長的美好生活的需要”。在“全面深化改革”“推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求下，環境保護應有新氣象。以往的海洋環境保護法沒有讓渤海恢復“美麗”,不能滿足新時代人民對“美好生活的需要”；以往的“促進經濟社會發展”的一般立法目標無法接受專門的渤海環境保護法。有鑒于此，研究團隊認為，要想通過常態化的法律實施來實現渤海環境質量目標，需要將全面深化改革對國家治理能力現代化的要求落實在渤海環境治理上，采用環境質量目標主義設計思路，按照環境質量目標主義的法理制定渤海環境保護專門法。

渤海管理立法方案的研究受到重視

為渤海管理制定專門法律為社會高度關注，渤海管理相關部門也為制定渤海專門法做了立法預研工作。盡管為渤海管理立法的討論在國內已持續相當長時間，卻因理論分析的廣度和深度不足、難以解決渤海管理實踐中的現實問題而成效甚微。在這種情況下，學界尤其是環境法學界有必要對渤海立法提出更加具體的建設方案。

區域海洋管理真正進入人們的視野緣于美國在21世紀初發表的兩份海洋政策研究報告。渤海立法研究團隊幾乎與國際前沿研究同步，深入鉆研區域海洋綜合管理理論，主張以生態系統管理作為渤海管理立法的指導思想，綜合考慮渤海生態系統中各種因素的相互作用來實現對渤海及其海岸資源的可持續管理。圍繞這一點，研究團隊先后發表了《渤海特別法的關鍵設置：渤海綜合管理委員會》《基于渤海特別法的執行體制的思考》等論文，并出版了《渤海管理立法研究》系列著作。具體到制度設計方面，徐祥民教授提出：“渤海立法需要設計一些不同于《海洋環境保護法》等適用于我國全國管轄海域的法律中已設制度的制度，同時，渤海立法似乎也應率先建立一些可以安排在適用于其他海域甚至我國全部管轄海域的法律之中的制度。”例如，為防止海洋物理形態不利變化而設計的海洋物理形態保護制度，《渤海立法應當建立海洋物理形態保護制度》一文對此作了詳細論證。研究團隊所做的制度創新研究為環境治理積累了“新經驗”，以期更好地保護我們的“母親海”。

十余年來，研究團隊堅持不懈地著文分析渤海環境污染治理、渤海海岸帶保護、渤海管理法調整范圍的立法方案選擇、環渤海管理委員會的設置、渤海特別法的執行體制、渤海管理法需要確立的生態補償制度等亟待解決的問題，學者們圍繞渤海管理立法方案提出的建議、觀點、思路等已引起相關部門重視，一些研究成果得到了立法界、法學界的關注與好評，成為這一領域不容忽視的學術積累。