從他治到自治：牧區垃圾治理的主體化轉向

文 林紅

從牧區垃圾來源到現階段牧區垃圾治理成效，再到未來牧區垃圾分類和市場化運營體系建設，牧民作為“當地人”參與解決“當地事”是牧區垃圾治理有效性和可持續的基礎。

鄉村是具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間。2017年12月中央農村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉村振興道路，讓農業成為有奔頭的產業，讓農民成為有吸引力的職業，讓農村成為安居樂業的美麗家園。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，明確實施農村垃圾治理、農村生活污水治理、廁所革命、鄉村綠化行動、鄉村水環境治理、宜居宜業美麗鄉村建設等農村人居環境整治行動。其中，“農村垃圾治理”位列六大行動之首，提出“建立健全村莊保潔體系，因地制宜確定農村生活垃圾處理模式，交通便利且轉運距離較近的村莊可依托城鎮無害化處理設施集中處理，其他村莊可就近分散處理。總結推廣農村生活垃圾分類和資源化利用百縣示范經驗，基本覆蓋所有具備條件的縣（市）。到2020年，完成農村生活垃圾全面治理逐省驗收。”2019年3月5日《政府工作報告》再次強調“因地制宜開展農村人居環境整治，推進‘廁所革命’、垃圾污水治理，建設美麗鄉村。”

垃圾治理的有效性直接關系著鄉村作為承載政治、經濟、社會、文化、生態多重功能的地域綜合性空間功能的實現。一直以來，我國垃圾治理重城鎮而輕鄉村，尤其牧區生活垃圾的綜合管理尚屬空白。牧區作為鄉村的一種存在形態，不論生活方式還是生產方式，都與農區存在較大差異。

牧區垃圾潛在的環境風險主要有兩方面。首先是對牧區環境要素造成的風險。牧區所在地多為生態重地，例如三江源、祁連山等地均為多條河流上游區域，生態脆弱且存在較大的污染擴散風險；垃圾若處置不當，對周邊土壤和水體可能造成污染。其次是對牧區生產造成的風險。傳統畜牧業以游牧放養為主，草原垃圾尤其是塑料垃圾被牲畜誤食早已成為牧區生產的環境風險。不論環境要素污染還是畜牧業生產危害，進而又將給牧民及地方社會帶來各種潛在風險。秉持“因地制宜確定農村生活垃圾處理模式”的原則，牧區垃圾治理需要探索適合地域化特征的模式。雖然不同的牧區村落存在資源稟賦差異，但有一個根本性的問題卻是共同的，即“農村垃圾治理”這一行動的主體是誰？回答這一問題之前，我們有必要梳理一下現階段我國牧區垃圾治理的概況。

牧區垃圾的來源

牧區垃圾的來源是什么？

從環境影響角度來看，牧區垃圾主要包括可降解垃圾（如人畜糞便）、難降解垃圾（如塑料、玻璃瓶、金屬）和有毒有害垃圾（如廢舊電池）。以科學有效的垃圾治理為前提，垃圾的可降解度越高，其對環境的負面影響越小。

2015年周雁等人在《環境監控與預警》發文“基于表面采樣-圖像分割技術對西藏農牧區垃圾組成的快速監測”，結果分析顯示，西藏農牧區垃圾中，包裝垃圾和生活垃圾之和超過垃圾總量的90%，二者比例相當，分別達到46.24%和44.28%。同年，平措等人發表在《西藏科技》的“略談西藏偏遠農牧區生活垃圾污染問題”一文發現，西藏偏遠農牧區垃圾中，各種塑料品占60%，包裝紙質品占20%，金屬罐和玻璃瓶占15%，廢舊衣物等其他占5%。盡管兩組數據存在差異，但都指向牧區垃圾構成的共性特征，即牧區垃圾以塑料和紙質類垃圾為主。換而言之，牧區垃圾來源主要是輸入型。

首先是基于地方民眾生產生活需求而輸入的垃圾。青海雜多縣城管局副局長尼幫接受媒體訪談時表示：“隨著商品經濟的快速發展以及草原生活方式的逐漸改變，日益嚴重的垃圾問題不可避免地成為三江源的話題之一。”牧區生活和生產方式變遷是牧區垃圾輸入的重要動力。

其次是外來人員輸入的各類垃圾。筆者2018年7月在三江源地區調研期間，青海果洛州瑪沁縣雪山鄉陰柯河村的牧民談及當地垃圾問題時說“很多外地人來挖蟲草，扎帳篷、吃、穿、都會產生垃圾。每年5月中旬到7月中旬是挖蟲草的時間，從外面進來挖蟲草的人數是村里人數的兩倍。這些人為了節省時間，會把足夠2個月吃、喝、住、用的東西都帶上來，這些東西大多是一次性用品，比如方便面一類的包裝食品，他們走后就會留下大量的垃圾。”此外，旅游業的興起也為牧區帶來了垃圾治理的壓力。

牧區垃圾治理的現狀

牧區垃圾治理已經做了什么？

我國牧區相對農區而言地廣人稀，這也是牧區垃圾治理區別于農區垃圾治理的重要特征。政府自上而下的行政動員支持是現階段牧區垃圾治理的主要動力。青海雜多縣城管局副局長尼幫這樣總結三江源牧區垃圾治理經驗：“雜多地處三江源保護區腹地，生態脆弱、地廣人稀、全縣3.5萬平方公里，只有6萬人，因此因村施策、因地施策極為關鍵。我們按照垃圾減量化和資源化的原則，從垃圾產生的源頭抓起，以每一個牧戶為主體進行垃圾分類收集工作。”

地方民眾自組織的環保行動形成了有效補充。筆者2018年在調研時，一家長年在三江源地區從事環境生態保護工作的社會組織負責人告訴筆者，動員和組織當地人參與保護當地環境具有積極意義。“我們組織當地牧民作為環保志愿者一起撿垃圾，當時的處理方式是就地燒掉，后來發現污染環境，于是我們自己掏錢買了一輛皮卡車把垃圾集中運送到附近的垃圾填埋場去。”當地牧民的自組織環保行動進一步印證了這種有效性。“2013年我們注冊了牧民生態協會，組織70多位村民開展了水源保護、垃圾減量、冰川檢測、影像記錄、環境教育等多項環保活動，牧民們也開始意識到，這是我們自己的草原，需要貢獻自己的一份力量。”

牧區垃圾治理改進方向

牧區垃圾治理還需要做什么？

全國人大代表、西南大學資源環境學院院長謝德體在2019年3月的全國兩會上針對農村垃圾治理問題建議：第一，建立農村垃圾分類體系，減少農村垃圾產生量；第二，強化宣傳教育，引導民眾養成自覺分類的習慣；第三，有償分類收集，促進源頭減量；第四，強化規范監管，完善農村垃圾市場化運營體系。這四大建議極具可操作性，不僅適用于農區村莊，且適用于牧區村莊。

目前，我國各地已出臺的垃圾分類管理辦法主要是應對城鎮垃圾問題，指向的是城鎮社區，很少涉及鄉村垃圾分類和村落。因此，各地需要盡快制定針對農牧區垃圾的分類管理辦法。

農牧村垃圾可以采取“二次四分”的分類規范，即第一次分類將垃圾分為易腐和不易腐兩類，易腐類垃圾在農牧區以有機垃圾為主，可以引導農牧民再利用，例如喂養牲畜、堆肥還田還草；第二次分類把不易腐的垃圾再按照可回收利用、有毒有害和其他分成三類。牧區垃圾分類辦法實施初期可實行戶集，定時定點交由村社保潔人員負責分類；在宣傳教育到位、民眾意識和能力提升后再實行戶集戶分類；如果戶集時沒有分類或者未按規定進行分類則實行拒收制度；部分農牧區開展的“環保勒勒車”流動收集可回收垃圾的實踐活動已取得較好效果，可作借鑒。

在牧戶按照分類規范進行垃圾處置后，對可回收利用的垃圾，鄉鎮可以安排村社保潔人員或者引進廢品收購方定期按照市場價格進行回收，從而實現垃圾資源化利用；針對有毒有害垃圾可以實行分類有償收集，給予自覺分類收集此類垃圾的牧戶一定物質補償，以預防有毒有害垃圾潛在的環境安全風險。

政府制定垃圾分類標準時，需要充分考慮垃圾資源化的潛在經濟效益，為社會資本參與牧區垃圾治理預留空間，以期擴大牧區垃圾治理市場化運營規模和覆蓋面，提高牧區垃圾綜合治理的資源效率。

最后也是最重要的，意識決定行為，環境意識和能力提升直接決定了農牧區垃圾分類工作的可持續性，各主體方需要充分利用各種傳統和新興媒體渠道，以及不同的主體平臺尤其是學校，確保環保和垃圾分類知識走進村、傳到戶。

最后，我們回到文章開始的問題：“農村垃圾治理”的行動主體是誰？

從前面三個問題的分析我們可以看到，牧區垃圾治理全過程的參與者包括政府、市場、社會中的多元主體。雖然現階段我們更多看到的是政府行動，但是牧民作為地方社會的主體之一也開始逐步發揮作用。從牧區垃圾來源到現階段牧區垃圾治理成效，再到未來牧區垃圾分類和市場化運營體系建設，牧民作為“當地人”參與解決“當地事”是牧區垃圾治理有效性和可持續的基礎。

牧區垃圾治理作為一種環保行為，可視為一種公共事務或公共物品，而牧民則是這一公共物品的提供者。如何讓牧民自覺自愿提供環保行為，是一個如何解決公共事務困境的問題；傳統方法有二，一種是徹底私有化，另一種是完全政府集中供給；而現代行為科學則提供了第三種方案即自主治理，即牧民通過自組織的方式達成提供環保行為的共識性契約和規則，并通過一套監督機制予以執行。

目前，我國農牧村環保自治組織主要有三種類型，即環保合作社、環保（村）小組、納入環保規則的村民自治組織。一般而言，在經濟水平較高的地區，政府才有能力扶持并指導農牧民建立農牧村環保合作社；環保小組由農牧民自行組建，需要農牧民承擔相關時間和資金成本，所以此類組織也主要存在于經濟水平較高的地區；在經濟發展水平一般或者較差的地區，主要采取的方式是把環保規則納入現有村民自治組織的結構和監督機制。當然，農牧村環保自治組織也存在局限，農牧村環保自治組織作為環保行為提供者，行為受益者多限于本村；受益者范圍超出了村莊則作用力遞減；也從另一個方面驗證了“當地人”解決“當地事”的行為效度。

鄉村作為政治、經濟、社會、文化、生態多重功能的地域綜合性空間，生活其中的農牧民是這一空間天然的第一主體。如果將參與鄉村空間建設的多元主體按照權重排序，那么村民理所當然是位列第一的空間主體；而“農村垃圾治理”作為鄉村空間建設的一部分，村民也理所當然是排序第一的行動主體。