淺析“兩規(guī)”

鄧小紅

【摘 要】黨的十九大明確提出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”這一精神在《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》中得到了體現(xiàn)，監(jiān)察法第22條將留置這一重要的調(diào)查措施確立為監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中可以運(yùn)用的法定權(quán)限。本文力圖通過(guò)對(duì)“兩規(guī)”的產(chǎn)生和分析思考，以更好地認(rèn)識(shí)留置，理解為什么要用留置取代“兩規(guī)”措施。

【關(guān)鍵詞】?jī)梢?guī)；依據(jù)；爭(zhēng)議；思考

一、“兩規(guī)”的產(chǎn)生及依據(jù)

在中國(guó)反腐大業(yè)中，恐怕沒(méi)有什么手段比“兩規(guī)”更令腐敗分子惶惶不可終日了，它是在反腐斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)重的特殊時(shí)期，一種紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件所采取的特殊組織措施和調(diào)查手段，囊括了行政監(jiān)察部門的“兩指”和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”。

行政監(jiān)察部門的“兩指”，最初也叫“兩規(guī)”，誕生于1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》（1997年5月9日廢止）。該條例規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”。1997年5月9日第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第20 條規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問(wèn)題做出解釋和說(shuō)明”。自此，行政監(jiān)察部門的“兩規(guī)”變身為“兩指”。“兩指”是一種行政調(diào)查手段，適用對(duì)象是違反行政紀(jì)律的人員。“兩指”的根據(jù)也由行政法規(guī)上升為法律規(guī)范。2010年6月25日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》進(jìn)行了修改，但對(duì)涉及“兩指”方面的內(nèi)容并沒(méi)有作出修正。

中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”，則誕生于1994年3月25日中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》。該條例第二十八條明確規(guī)定“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問(wèn)題作出說(shuō)明”。據(jù)此，“兩規(guī)”在黨內(nèi)地使用有了依據(jù)。“兩規(guī)”是一種黨內(nèi)調(diào)查手段，適用對(duì)象是黨員。

二、“兩規(guī)”的爭(zhēng)議及思考

“兩規(guī)”的反腐效能是巨大的。在以往查處的腐敗案件中，涉腐官員往往是在“兩規(guī)”期間交代出違紀(jì)違法犯罪的事實(shí)。因此，“兩規(guī)”措施作為突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意義。用中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠的話來(lái)描述，“‘兩規(guī)不能從根本上完全解決腐敗問(wèn)題，但是如果沒(méi)有‘兩規(guī)，當(dāng)前的腐敗問(wèn)題會(huì)更嚴(yán)重”。不過(guò)，一直以來(lái)，各界對(duì)于“兩規(guī)”的爭(zhēng)議不斷不小。比如有學(xué)者就指出，“兩規(guī)”存在形式上的合法性問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)，就是與2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》（2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》做出了修正）相沖突，根據(jù)《立法法》第八條規(guī)定，“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律，也就是說(shuō)限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰必須是法律依據(jù)，但“兩規(guī)”并不符合這一點(diǎn)。

我個(gè)人認(rèn)為，如果對(duì)涉嫌違法犯罪黨員采取“兩規(guī)”調(diào)查手段，單是依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》，確實(shí)有些欠缺。現(xiàn)行憲法第37條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。”“兩規(guī)”不管怎么說(shuō)都是一種限制人身自由的調(diào)查手段。黨員，從法律意義上說(shuō)，他是國(guó)家的公民，他的人身自由應(yīng)該受到法律的保護(hù)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》畢竟是黨內(nèi)法規(guī)，只是屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的組成部分，不是國(guó)家法律，不符合《立法法》第八條的規(guī)定，并且在黨內(nèi)法規(guī)中的位階或者說(shuō)效力又不是最高，只排在第三位。

當(dāng)然，也有人說(shuō)“兩規(guī)”形式的合法性問(wèn)題，早就隨著中央紀(jì)委的組織體制調(diào)整而得到了解決。1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制，此后，省市縣也陸續(xù)采用了紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公的體制。1997年頒布的《行政監(jiān)察法》早就賦予“兩指”以合法性。因此，“兩規(guī)”在形式上的合法性來(lái)源，其實(shí)就是《行政監(jiān)察法》第20 條的“兩指”，也就是說(shuō)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件所采取的“兩規(guī)”措施，從1997年5月9日開(kāi)始就有了法律依據(jù)，也符合立法法的要求，因?yàn)椤缎姓O(jiān)察法》就是一部法律，不是行政法規(guī)和其它，并且事實(shí)上，“兩規(guī)”也在不斷規(guī)范和完善。對(duì)這種說(shuō)法和解釋，我認(rèn)為有一定道理，但并不完全認(rèn)同。如果這樣的解釋針對(duì)的既是黨員又是《行政監(jiān)察法》的對(duì)象，說(shuō)“兩規(guī)”形式上具有合法性還是說(shuō)得過(guò)去。不完全認(rèn)同是因?yàn)槲艺J(rèn)為即便“兩規(guī)”的對(duì)象既是黨員又是《行政監(jiān)察法》的對(duì)象，它的依據(jù)《行政監(jiān)察法》在法律的位階上還是不夠。在我國(guó)，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律位階共分六級(jí)，它們從高到低依次是：根本法律、基本法律、普通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。《行政監(jiān)察法》由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，只是一部普通法律。我認(rèn)為，限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，還是應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)制定基本法律來(lái)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》就是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，是一部基本法律。

不完全認(rèn)同關(guān)鍵還在于“兩規(guī)”的對(duì)象很多不是《行政監(jiān)察法》的對(duì)象，說(shuō)“兩規(guī)”在形式上的合法性來(lái)源，其實(shí)就是《行政監(jiān)察法》第20條的“兩指”的解釋顯然就有問(wèn)題了，都不是你的對(duì)象，何來(lái)的適用“兩指”的形式合法性？同時(shí)一個(gè)難以回避的問(wèn)題是，“兩規(guī)”一直缺乏足夠的法理依據(jù)，比如對(duì)象隨意擴(kuò)大，刑訊逼供，沒(méi)有明確規(guī)定被限制人身自由的時(shí)長(zhǎng)等等。《刑事訴訟法》規(guī)定，“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”的犯罪嫌疑人，逮捕之后的羈押期限一般是兩個(gè)月，最長(zhǎng)七個(gè)月。那么，為什么僅僅“有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員”，卻沒(méi)有被限制人身自由的時(shí)長(zhǎng)的規(guī)定？等等。

從“兩規(guī)”的產(chǎn)生、爭(zhēng)議及思考中，可以深切的體會(huì)到用留置取代“兩規(guī)”措施，解決了長(zhǎng)期困擾反腐敗的法治難題，實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)”的法治化，是法治建設(shè)的重大進(jìn)步，是以法治思維和法治方式反對(duì)腐敗的重要體現(xiàn)，是反腐敗工作思路辦法的創(chuàng)新發(fā)展。

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