我國海上力量發(fā)展問題與對策探討

馮志 王英杰

[摘要]我國海上力量在執(zhí)法及處置突出事件中發(fā)揮著不可忽視的作用，但在力量整合和發(fā)展規(guī)劃中也存在著諸多制約因素，如力量分散、任務(wù)多頭、職責(zé)不明等。文章從體系、人才、隊伍管理中提出了針對性建議和對策。

[關(guān)鍵詞]海上力量；執(zhí)法建設(shè)；對策研究

[DOI]1013939/jcnkizgsc201912098

中國海警上力量整合后，其承擔(dān)的海上綜合執(zhí)法任務(wù)橫跨刑事和行政兩大體系，涉及刑偵、治安、緝私、漁業(yè)執(zhí)法、港航安全、資源環(huán)保、海域使用、海島保護(hù)、海洋科研和海底電纜管道等九個領(lǐng)域，執(zhí)法轄區(qū)、案件管轄、法律適用、執(zhí)法程序、執(zhí)法措施等各有不同。同時，自從我國的東海和南海發(fā)現(xiàn)蘊藏石油資源之后，周邊沿海部分國家紛紛利用《聯(lián)合海洋法公約》的一些模糊規(guī)定作為武器，再加上借助美國亞太戰(zhàn)略持續(xù)向我主權(quán)海域發(fā)起挑戰(zhàn)，因此，我國海上力量面臨的海上處置任務(wù)十分繁重。但在人員的整合、培訓(xùn)、考核、獎懲等管理機制還無法統(tǒng)一，不利于形成拳頭力量，影響了海上執(zhí)法維權(quán)效能的發(fā)揮。必須從宏觀和微觀雙方面入手，著力解決突出問題。

1順應(yīng)歷史大勢，統(tǒng)一海上執(zhí)法力量

習(xí)近平總書記深刻指出進(jìn)一步開闊視野看海洋，真正把海洋作為高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略要地。“縱觀世界經(jīng)濟發(fā)展的歷史，一個明顯的軌跡，就是由內(nèi)陸走向海洋，由海洋走向世界，走向強盛。”這一重要論斷，既揭示了人類社會發(fā)展的規(guī)律，又闡明了當(dāng)今世界發(fā)展的趨勢。

要聚焦破解海洋管理多頭分散、低效的難題。長期以來，海洋產(chǎn)業(yè)、海洋事務(wù)管理職能分散在發(fā)改、海洋與漁業(yè)、經(jīng)信、水利、農(nóng)業(yè)、交通、建設(shè)等十幾個部門單位，四海龍王各管一方，造成海陸分割、產(chǎn)業(yè)隔離，綜合性規(guī)劃無法很好實施。要結(jié)合深化黨政機構(gòu)改革，下決心理順涉海管理職責(zé)，把分散的管理資源整合起來，加快推動由“管海”向“治海”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)海洋治理有序高效。

當(dāng)前世界上有三大類海上行政管理體制。

11分散型管理體制

實行分散型海洋管理體制的國家，其中央政府沒有集中負(fù)責(zé)管理海洋事務(wù)的職能部門，他們的海洋管理工作分散在政府各個部門，當(dāng)然也不排除他們在必要的時候由共同的上級牽頭或成立一個臨時組織在一定的程度上進(jìn)行協(xié)調(diào)。實行這種分散型的又有兩種情況：一種是完全分散型，即連執(zhí)法也是分散的，沒有形成統(tǒng)一的執(zhí)法體系，如英國、俄羅斯屬于這種類型；另一種是部分分散型，即在一般管理上是分散的，但在綜合管理上有一定的協(xié)調(diào)機制，而且還有自己統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)，日本和澳大利亞就屬于這種情況。

12半集中型管理體制

所謂半集中型管理體制，也就是說，首先，它沒有一個能夠完全管理國家海洋事務(wù)的機關(guān)，其次，它又有一個能管理大部分或絕大部分海洋事務(wù)的組織，而且在趨勢上是不斷走向綜合。這類管理組織或機關(guān)又必須是官方的，而且是一級固定的機構(gòu)。世界上這樣的國家目前主要有美國和加拿大。

13集中統(tǒng)一型管理體制

集中統(tǒng)一型海洋行政管理體制是指對全國海洋事務(wù)實行高度集中、高度統(tǒng)一的綜合行政管理，具體來講，是指由一個部門統(tǒng)一管理全國的涉海事務(wù)。目前世界上實行高度集中管理的國家主要有韓國、法國、波蘭等。

但這些國家的執(zhí)法體制與其管理體制并不具有完全的一致性，有些國家在海上管理體制上盡管是半集中型甚至分散型，但在海上執(zhí)法體制上卻實行的是綜合執(zhí)法體制。海上行政執(zhí)法體制與海上行政管理體制不必然一致不等于說它們二者之間沒有關(guān)系，事實上，國外實施海上綜合行政管理體制的國家，其海上行政執(zhí)法體制也是綜合的，因為不可能在一個綜合行政管理體制下，演繹出一個分散的執(zhí)法體制。然而，對于實施分散型海上行政管理體制的國家，則未必就一定是實施分散型海上行政執(zhí)法體制，因為在行政管理與行政執(zhí)法可以實現(xiàn)分離的情況下，則海上行政管理屬于一般性管理，這樣各種各類一般性行政管理機構(gòu)可以把海上行政執(zhí)法職能分離出來，從而組成一個統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法機構(gòu)，如日本就屬于這種情況。

國外所實行的綜合海上行政執(zhí)法體制也并不是一成不變的，像海上行政管理體制一樣也經(jīng)歷了一個不斷變遷的過程。當(dāng)然各個國家依據(jù)自己的國情，在發(fā)展變化的速度上還是有一定的不同，比如美國的海岸警衛(wèi)隊就是根據(jù)國家海洋經(jīng)濟的不斷需求而逐漸變化的，目前已經(jīng)相當(dāng)完善，而英國也在走向綜合海上行政執(zhí)法。英國雖然在海洋一般管理體制上變化甚微，但在海上綜合執(zhí)法上于1994年成立了英國海上保安廳，它是在交通部原總驗船師組織的基礎(chǔ)上，合并原航運政策總部的船舶與船員登記中心組建而成的，雖然其職能與美國海岸警衛(wèi)隊相比還有一定差距，因為目前英國在海上執(zhí)法方面，除了英國海上保安廳之外，還有英國海岸警衛(wèi)隊等執(zhí)法機構(gòu)，并沒有實現(xiàn)完全綜合統(tǒng)一，但是從發(fā)展的角度來看，它具有跨越歷史的重大意義。目前世界上沿海國家當(dāng)中絕大部分實行的都是海上綜合執(zhí)法體制，可見海上執(zhí)法體制由分散向逐步走向綜合是歷史大勢。

2加快建立統(tǒng)一高效的中國特色海警力量

建設(shè)一支“敢維權(quán)，能維權(quán)，硬維權(quán)”的海上執(zhí)法力量，是新時期我國由海洋大國向海洋強國轉(zhuǎn)變的一個決定條件。也是十九大黨和國家建設(shè)“海洋強國”政策的重要體現(xiàn)。海洋資源的稀缺性，空間和環(huán)境的區(qū)域性和特定性決定了海上執(zhí)法隊伍執(zhí)法功能的綜合性，多職能性特點。一支多職能的、統(tǒng)一高效的海上執(zhí)法隊伍進(jìn)行海上維權(quán)活動應(yīng)具備以下幾個特征：第一，反應(yīng)速度快，業(yè)務(wù)水平高；第二，裝備精良，軍事化水平強。現(xiàn)行的海上執(zhí)法隊伍，縱觀英國、法國、美國的海洋政策和海上執(zhí)法體制，無論是集中管理式，還是中央和地方協(xié)調(diào)分散管理式，其統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊伍的特征都是這兩方面的體現(xiàn)，更是海洋執(zhí)法復(fù)雜性的體現(xiàn)。一支準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊伍在平時要承擔(dān)維護(hù)海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，保護(hù)漁民和漁船的利益，維護(hù)海上治安等方面的任務(wù)，特殊時期還要參與國際間的交流和協(xié)作，完成國際方面的救援，甚至在戰(zhàn)時還要具備成為海上預(yù)備隊的能力。

今后在人員結(jié)構(gòu)方面如果實現(xiàn)大融合，其綜合執(zhí)法必然要向原來的地方海監(jiān)漁政執(zhí)法區(qū)域拓展，如果繼續(xù)漠視地方海上執(zhí)法機構(gòu)的存在，沖突將不可避免。因此，未來的執(zhí)法管控體系建設(shè)必須充分考慮地方海上執(zhí)法機構(gòu)的定位。另外，沿海地方政府和人們對所屬海域都有自己的利益，如果片面地把海域的管理權(quán)限收歸中央，顯然不利于地方海域經(jīng)濟積極性的發(fā)揮，也勢必遭到沿海地方的普遍反對。

因此，可以將地方各省的海監(jiān)與漁政執(zhí)法總隊納入各省的海上力量建設(shè)體系，從而保證執(zhí)法內(nèi)容與執(zhí)法身份實行中央與地方的完全統(tǒng)一，逐步實現(xiàn)中央的垂直管理，打破省際間利益爭奪的弊端。

3加快海上執(zhí)法部門統(tǒng)建和人才建設(shè)

31部門設(shè)置

科學(xué)編制執(zhí)法部門，與其他總隊下設(shè)機構(gòu)平級。因為海上執(zhí)法畢竟是海上力量的工作核心之一，要提高其工作能力，必須提升部門地位，這樣才能加大資金人才投入，解決目前執(zhí)法人員和資金都缺乏的問題。可以在海上執(zhí)法部內(nèi)設(shè)辦公室、刑事處、治安處和情報處等，并設(shè)一名專門負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的副支隊長。

32完善海上執(zhí)法理論研究

完善海上執(zhí)法法律、規(guī)章等建設(shè)。法律要研究并重點解決海上形式案件取證難、現(xiàn)場保護(hù)難、搜捕犯罪嫌疑人難等現(xiàn)實問題。

33完善執(zhí)法人才建設(shè)

針對目前海上執(zhí)法人才少且結(jié)構(gòu)單一，加大引進(jìn)海上執(zhí)法人員，尤其多吸收地方刑事警察學(xué)院畢業(yè)的學(xué)員，他們預(yù)審、現(xiàn)場醫(yī)療處置核勘驗?zāi)芰Χ急容^強。也要開辟和保障執(zhí)法干部晉升通道，要保證執(zhí)法干部可以在本工作崗位上晉升為負(fù)責(zé)海上執(zhí)法的副支隊長，這個問題可以在設(shè)立與司政后平行的海上執(zhí)法部的部門后得以解決。