公共財(cái)政如何更好地助推文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

連靜茹

【摘要】近年來，各地對特色文化項(xiàng)目給予了財(cái)政支持，使我國的文化建設(shè)事業(yè)取得了長足進(jìn)步。然而，我國文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入也面臨著投入結(jié)構(gòu)不均衡、管理制度不完善、投入方式單一等問題，這必然給國家和政府帶來資金、資源等多方面的壓力。面對新的挑戰(zhàn)，我們應(yīng)不斷優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、提升財(cái)政投入效率、創(chuàng)新財(cái)政投入方式。

【關(guān)鍵詞】文化產(chǎn)業(yè) 公共財(cái)政投入 文化建設(shè) 【中圖分類號】G124 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2019年，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展，提升基層公共文化服務(wù)能力。”近年來，在國家財(cái)政的大力支持下，文化產(chǎn)業(yè)迎來了繁榮發(fā)展的新時(shí)期，并逐步成為國民經(jīng)濟(jì)的新增長點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，要實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，就有必要對文化產(chǎn)業(yè)的公共財(cái)政投入情況進(jìn)行分析，結(jié)合我國文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求，找出促進(jìn)其健康發(fā)展的有效路徑。

近年來，各地對特色文化項(xiàng)目給予了財(cái)政支持，使我國的文化建設(shè)事業(yè)取得了長足進(jìn)步

文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入是文化發(fā)展的重要保障，反映了一個(gè)國家文化發(fā)展的基本水平。黨的十九大報(bào)告指出，要“推動(dòng)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。滿足人民過上美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧”，圍繞“堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛”的發(fā)展方向，很多地方政府都對特色文化項(xiàng)目給予了財(cái)政支持，使我國的文化建設(shè)事業(yè)取得了長足進(jìn)步，這重點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，全國文化事業(yè)費(fèi)持續(xù)增長。近年來，全國文化事業(yè)費(fèi)總體呈增長之勢，文化投入增量明顯。根據(jù)文化和旅游部發(fā)布的《中華人民共和國文化和旅游部2017年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2017年，全國文化事業(yè)費(fèi)為855.80億元，比上年增加85.11億元，增長11.0%；與此同時(shí)，2017年全國人均文化事業(yè)費(fèi)為61.57元，比上年增加5.83元，增長10.5%。

第二，文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重連續(xù)攀升。近十年來，全國文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重呈現(xiàn)出先增長、后降低、再保持平穩(wěn)增長、再繼續(xù)增長的態(tài)勢，反映出政府對于文化建設(shè)的高度重視。2017年，文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重為0.42%，比上年提高了0.01個(gè)百分點(diǎn)，雖然有所進(jìn)步，但增速仍有待進(jìn)一步提升。

第三，全國文化事業(yè)費(fèi)向基層傾斜。從地域來看，我國文化事業(yè)費(fèi)投入不僅在總量上保持穩(wěn)定增長，而且還表現(xiàn)出一定的均衡性，即國家逐漸加大對縣級以下基層文化建設(shè)的投入，并向中西部文化單位傾斜。

第四，文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為政府基金。根據(jù)《文化和旅游部2019年度部門預(yù)算》，文化和旅游部2019年一般公共預(yù)算當(dāng)年撥款收入為591625.53萬元。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金預(yù)算數(shù)為3.23億元，比2018年執(zhí)行數(shù)減少了27.03億元，下降了89.3%。這主要是因?yàn)閺?019年起，中央財(cái)政通過政府投資基金對文化產(chǎn)業(yè)予以支持，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)列中央本級。中央財(cái)政文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金改變投入方式，從專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為政府基金，這意味著政府扶持文化產(chǎn)業(yè)更側(cè)重于市場機(jī)制的充分發(fā)揮。

財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不均衡、管理制度不完善、投入方式單一，是我國文化產(chǎn)業(yè)公共財(cái)政投入面臨的主要問題

在文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，公共財(cái)政投入的作用是巨大的。但是隨著國際競爭的加劇和文化產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)會(huì)隨之發(fā)生由量到質(zhì)的變化。由于資源的有限性，公共財(cái)政投入的效果會(huì)從邊際效應(yīng)遞增轉(zhuǎn)向邊際效應(yīng)遞減，局限性也會(huì)逐步顯現(xiàn)。

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財(cái)政投入結(jié)構(gòu)不均衡。一是總量投入不均衡。文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政總支出的比重直接影響著文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，“十三五”期間，我國文化事業(yè)費(fèi)增長顯著，但從財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來看，這一時(shí)期卻是改革開放以來文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出比重較低的一個(gè)時(shí)期，容易導(dǎo)致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展后期動(dòng)力不足。二是項(xiàng)目投入不均衡。在我國文化事業(yè)費(fèi)支出中，保障性經(jīng)費(fèi)占比較大，對培育人才和扶持創(chuàng)新項(xiàng)目的投入占比較小。三是城鄉(xiāng)、區(qū)域投入結(jié)構(gòu)不均衡。從總體上看，我國在東中西部地區(qū)投入文化事業(yè)費(fèi)的比重差距在逐步縮小，但是投入不平衡的問題依然存在。

管理制度不完善。隨著文化產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目數(shù)量不斷攀升，隨之而來的管理問題也越來越明顯。由于文化產(chǎn)業(yè)實(shí)行聯(lián)合供給政策，產(chǎn)業(yè)融合度高、涵蓋面廣，目前財(cái)政投入的專項(xiàng)資金監(jiān)管僅限于資金撥付條件的審查，后續(xù)的考評、追蹤機(jī)制仍不夠完善，這為全方位、全覆蓋式的監(jiān)管帶來了一定的難度。此外，由于對績效評價(jià)工作的認(rèn)識(shí)不夠充分，加之文化管理高端人才的缺乏，一些地方政府未將績效評價(jià)納入管理過程，并且缺乏制定績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，績效評估的工作水平有待提高。

財(cái)政投入方式單一，資金來源渠道少。目前，文化產(chǎn)業(yè)的資金投入存在投資內(nèi)容單一、過度依賴財(cái)政、文化事業(yè)費(fèi)過高、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題。現(xiàn)階段居民的消費(fèi)需求，尤其是精神文化消費(fèi)需求的日益增長，對文化產(chǎn)品和服務(wù)提出了新的要求，供給側(cè)改革勢在必行。政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變思路，在提升經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力的同時(shí)，也要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

目前，文化產(chǎn)業(yè)對我國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率仍然較低，文化財(cái)政政策需要從總量的競爭轉(zhuǎn)向資金使用效率的競爭。因此，如何將文化產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)深度融合，有效利用財(cái)政調(diào)控推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，通過完善文化管理體制帶動(dòng)社會(huì)資本積極參與，滿足文化產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的要求，是“十三五”時(shí)期文化財(cái)政投入的重要方向。

優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、提升財(cái)政投入效率、創(chuàng)新財(cái)政投入方式勢在必行

文化供給與需求在數(shù)量上的“缺口”和質(zhì)量上的“缺位”，必然會(huì)給國家和政府帶來資金、資源等多方面的壓力。面對新的挑戰(zhàn)，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)、提升財(cái)政投入效率、創(chuàng)新財(cái)政投入方式勢在必行。

優(yōu)化財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)，促增長、保平衡。一是優(yōu)化總量結(jié)構(gòu)。目前，文化產(chǎn)業(yè)在中國處于發(fā)展初級階段，財(cái)政投入支持仍占主導(dǎo)地位。因此，我們要充分發(fā)揮公共財(cái)政投入的主力軍作用。作為文化事業(yè)單位投入的主體，各地政府應(yīng)加大投入力度，提高文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比例。二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政投入應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，增強(qiáng)人力資源投入要素對文化產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)作用。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的到來，“文化+”成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢，各地應(yīng)結(jié)合文化單位性質(zhì)調(diào)整財(cái)政分配政策，加大對重大文化產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型文化產(chǎn)業(yè)的扶持力度。三是優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)。財(cái)政政策應(yīng)深入基層，通過對中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的適當(dāng)傾斜，破解城鄉(xiāng)與區(qū)域資源供給不均衡等問題。

提高財(cái)政投入效率，完善績效測評機(jī)制。建立高效的測評機(jī)制、提升財(cái)政投入效率，是當(dāng)下推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切需要。一方面，政府應(yīng)作為財(cái)政投入績效考核的主體，深入財(cái)政支出流向的“終端”進(jìn)行實(shí)地考察，明確評估環(huán)節(jié)，落實(shí)主體責(zé)任，實(shí)行全方位資金監(jiān)管。另一方面，要重點(diǎn)培養(yǎng)文化管理人才，重視對財(cái)政投入績效的考核，確保文化投入的專項(xiàng)資金用在實(shí)處。

創(chuàng)新財(cái)政投入方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與。隨著我國人民文化消費(fèi)水平的提高，文化市場百花齊放。對此，各地應(yīng)積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文化建設(shè)，逐步建立國家、社會(huì)和個(gè)人相結(jié)合的多渠道投入機(jī)制，通過構(gòu)建政府和社會(huì)資本合作、公益創(chuàng)投等模式，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)和產(chǎn)品。

（作者為北京科技大學(xué)東凌經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，新華網(wǎng)，2017年10月27日。

②李克強(qiáng)：《政府工作報(bào)告——2019年3月5日在第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，新華網(wǎng)，2019年3月5日。

③《中華人民共和國文化和旅游部2017年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中華人民共和國文化和旅游部官方網(wǎng)站，2018年5月31日。