論行政事業單位會計控制的地位及優化策略

蔡永青

摘 要：在單位經濟管理活動中，會計人員或財務部門通過財務相關的法規、制度、標準和預算計劃等對單位日常財務收支活動和資金流轉進行組織和會計監督，能有效地抓住單位經濟活動風險防控的“牛鼻子”，會計控制對于實現單位內部控制目標尤其是行政事業單位具有舉足輕重的作用。然而現階段行政事業單位的會計控制還存在一些問題，諸如重視程度不夠，參與單位重大經濟活動決策弱化、會計機構和人員執業依法依規不夠、重核算輕管理、會計控制手段信息化不夠，創新不足以及財務制度重訂立輕落實，制度和程序控制不足等。現階段行政事業單位內部控制體系的建設，要重視優化會計控制的策略，如提高對會計控制手段的認識和定位、會計控制主體控制職能的轉變、改進和創新會計控制方法、“制度建立和制度落實”兩手都要硬等，最終實現會計控制的最高境界，即引導單位形成內部控制的良好氛圍。本文重點闡述行政事業單位會計控制與內部控制的關系以及會計控制重要地位，分析了現階段會計控制面臨的主要問題，提出了優化會計控制的有效策略。

關鍵詞：會計控制;行政事業單位;內部控制

2014年1月1日起，我國行政事業單位的內部控制建設步伐進入一個新臺階。現階段行政事業單位內部控制主要是單位為實現五大要素控制目標，通過建立以“以預算為主線，以資金管控為核心”的單位內部控制體系，來防控單位內部經濟活動風險。現階段行政事業單位的會計人員或財務部門通過財務相關的法規、制度、標準和預算計劃等對單位日常財務收支活動和資金流轉進行組織和會計監督，對于實現單位內部控制目標具有舉足輕重的作用。

一、會計控制在單位內部控制的地位

（1）會計控制與內部控制的關系

從行政事業單位內部控制和會計控制的目標看，二者都是為了合理保證單位經濟業務活動合規合法，為了財務信息真實完整，為了資產保全等。解決途徑都是通過制度、措施、標準和計劃，通過預算和資金管控為核心，通過會計監督或第三方監督，最終降低單位各項經濟活動風險。

從控制主體看，施控的都是單位負責人、并授權財務部門。我國行政事業單位單位內部控制主體是單位負責人，牽頭單位多是財務部門;而會計控制主體是財務部門，《會計法》又明確單位會計工作的責任主體是單位負責人，二者主體一致。

從控制范圍或客體看，二者控制的都是單位內部經濟活動、資金運動。我國行政事業單位內部控制要通過資金管控為核心來達到經濟活動全流程管控效果。而會計控制要利用會計信息對資金運動進行控制，二者控制客體一致而不矛盾。

總之，會計控制和內部控制在我國行政事業單位目標趨同、施控主體實際一致，而由于我國行政事業單位公共資金和國有資產的特點，控制范圍內的經濟活動更多的指行政事業單位根據財政收支預算對本單位日常業務進行的財務收支管理。可見二者的特殊關系。

（2）會計控制地位及重要性

《中華人民共和國會計法》是會計控制實施的重要法律依據，顯示會計控制在內部控制中是基礎、是關鍵。會計控制重要地位從控制內容、方法和常見風險上也可窺見一斑。

第一，從控制風險看，行政事業單位日常資金使用和報銷支出仍舊是單位經濟活動風險集中的領域。比如科研項目資金常見違規套現，比如安徽某會計貪污挪用1158萬元巨額公款等，案例可謂舉不勝舉。類似漏洞如何管控？利用各種會計控制方法，防范資金支出風險，實現單位內部控制目標，這正是會計控制的傳統業務。

第二，從控制內容看，行政事業單位會計控制內容主要是和資金、支出有關的領域，包括了資金、資產、投資、工程項目、預算、收入、支出、合同、采購、付款等活動，內容恰恰涵蓋了行政事業單位內部控制業務層面大部分內容（單位業務層面內部控制包括預算、收支、采購、基建、資產、合同等六大方面），且會計控制涉及業務領域更廣（因為是全部資金支出控制）。會計控制主體可以通過資金運動這條主線，牽動每項經濟活動所有涉及的部門和人員。這也就是為什么第三方審計時，往往以會計賬簿和會計憑證作為突破口。會計控制在單位內部控制中舉足輕重的意義可見一斑。

第三，從控制方法看，行政事業單位內部控制方法很多，有崗位控制、授權審批控制、歸口管理控制、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制和信息控制等。其中的會計控制是所有內部控制方法中最重要的，比如某單位會議費管理，日常費報銷僅提供發票、借款單、預算、各部門審批單、政采結算單，貌似會計資料不少，但單位會議費出現小金庫問題、無關消費問題、支出浪費問題、預算不足問題比較普遍甚至嚴重到出現審計問題。后來該單位改進了會議費管理辦法，會議費報銷要求附酒店水單，就這一招，會議費支出的水分壓縮到令人驚訝的程度，單筆會議費由過去的1～4萬元降為0.3～0.5萬元，全年會議費支出比以前年度驟減40%以上，會計控制效果可謂顯著。除了以上方法，會計控制運用財務管理制度修訂和落實、會計崗位職責設計與制衡、資金審批授權、審核、對帳、報告和信息披露、信息化以及表單和資料控制等這些方法，在單位內部控制中也發揮著重要作用。

二、現階段行政事業單位會計控制的問題和不足

（1）單位會計機構不受重視，未嚴格遵守《會計法》的相關規定

一些單位領導不夠了解財務會計專業特性，不重視學習《會計法》和按規定設置會計機構。財會部門人員和專業配備不齊、崗位設置不合理，導致會計控制基礎薄弱，人員隊伍素養良莠不齊。

（2）財務人員對單位重要經濟活動參與缺失，會計全流程監督不夠

會計部門財務負責人貌似參與重要經濟業務活動討論和決策，但更多是走流程，呼聲微弱。會計人員常在業務事后報銷時才會發現這樣那樣的疑點和問題，但事前返工并補齊材料和手續，不是件容易的事兒，說明會計控制的重點還是偏于事后控制，事前和事中不足，也說明財務人員作為專業技術人員和管理人員，還是以核算性事業型工作為主，會計參與和監督不夠，而恰恰對于行政事業單位，會計核算業務其實是相對簡單的，財務管理的成分和要求則更高。

（3）會計控制方法在實踐中有自身的局限性

日常會計控制主要體現在支出審核和控制，審核一般傾向于程序性審核，有控制不到的地方，如會計能驗出假發票卻驗不出真發票假業務;能管控合同程序和簽字手續、但管控不了其價格合理性;能管控結算和采購方式，但管控不了采購本身有無違規。財務人員很難、也沒有責任，從票據審核和職責范圍中解放出來，去實地調查取證，導致業務環節管控容易打折扣。而如果會計控制不夠靈活而太僵硬，還會導致職工對會計控制的情緒抵制，更起不到管控作用。

（4）會計控制改革時期，跟不上國家政府會計改革要求

近些年行政事業單位會計改革頻繁，作為會計專業技術人才，如果專業技術不扎實，也不能做到日常職業培訓，很容易落伍，跟不上單位財務管理和會計控制的新要求。 財務人員對某些業務性強的領域難免不熟悉，如基建工程類支出、野外工作經費支出、特殊商品采購等，會計人員缺乏專業定價經驗，很難做到“業財融合”管控，易形成會計控制漏洞。

（5）會計控制的信息化遠遠不夠，管控手段效能低下

會計控制信息化不足主要表現為一是財務信息公開不足，信息封閉往往不利于大眾監督;二是會計核算手段還未從手工記賬全面轉入信息系統操作，直接影響會計核算和會計管控的效率效果;三是單位支出等業務未有效實現全流程信息化、透明化，導致小額數據和零星信息在會計眼里不能發現是問題，但通過信息化統計和查詢功能，卻容易會發現問題。

（6）實際工作中財務制度往往重訂立輕落實，削弱制度管控作用

一直以來，“有制度不落實，有制度無法落實或形同虛設”不是個別單位的現象，而是較為普遍的現實。甚至某系統上級部門對所屬各單位財務制度核查時居然發現一個有趣現象：審計問題多、內控效果弱的單位反而是各種內控制度制定最多、修訂最頻繁的單位，典型的呈現出制度和管控脫節現象。

三、新時代下優化行政事業單位的會計控制策略

（1）正確認識會計控制的重要地位和關鍵作用

內部控制是單位一把手工程，同樣單位領導應重視會計控制的地位和作用。日常會計監督中，財會部門和人員通過對資金活動、收支的管控，往往可以倒逼某項經濟業務或相關鏈條部門的經濟活動達到合理、合規和規范化，實現單位防控經濟風險目的。審計和巡視工作開展也多從財務資料審查入手。一個會計控制、財務管理規范的單位，一般不會出現重大的財經違法違規事件，但一個會計控制不嚴、財務管理混亂的單位，出事兒是必然的。實踐證明日常有效的會計控制是實現單位經濟業務活動內部控制目標一種簡潔而又有效的方法。

（2）會計控制主體職能應從核算向管控、管理轉變，參與單位資產、采購、合同等重要經濟活動領域

作為會計控制主體的會計人員要以日常預算、收支管理為契機，把會計監督領域擴展到資產管理、采購過程和合同控制全過程，比如單位采購流程應分工管理，財務部門不應只負責資金撥付本身，實物資產管理部門也不應再提出采購計劃、到選擇供應商、再到借款、到保管實物、出入庫、做資產賬全程負責，財務部門參與其中部分環節，有利于采購管理全流程的客觀公允、分權制衡和風險最低。

（3）克服會計控制局限性，加強信息化建設，建立現代會計控制理念

現代會計控制需要與時俱進，改進方法，在以下八個方面加強管控：一是加強網絡環境下會計信息化控制功能，如會計核算信息化系統和會計信息內部控制系統;二是會計人員改變工作思路，從核算型向管理型轉變，在日常索取和審核原始票據時，以盡量還原整個經濟業務活動為出發點;三是加強內部收支會計分析，提供全面而正確的會計信息，以幫助領導者做出正確的經濟決策;四是針對資金本身的各種風險，應在資金結算方式、資金支付審批、資金出借和回收等方面增加管控手段;五是探討和加強會計控制與資產管理的有機融合;六是注重一些創新方法和手段的使用如利用統計和大數據來分析單位經濟活動及其支出風險問題;七是通過借助技術領域專家議價，來彌補會計人員某些專業領域的不足缺陷;八是主動發揮會計控制的協同聯動管控機制和監督機制，及時將問題提交單位內審、紀委等第三方內部控制監督和評價機構，在內部先行解決風險。

（4）會計控制就是要真正主導財務制度的訂立和落實

對行政事業單位而言，單位最大目標不是為了經濟效益，而是承擔公共服務和使用公共資金，內控目標也有其特色。對會計控制而言，日常承擔制定財務收支制度和會計部門內部管理制度職能，財務制度訂立要落在實處，經得起推敲和現實中的推廣，甚至經得起幾年、幾十年的使用。有的單位制度一出來就面臨“立、廢、改”，都是制度調研不夠、不務實、制度管控弱化的表現。會計控制不僅要制定財務制度、即使修訂，更要把財務制度落實到責任人、落實到簽字手續、落實到會計附件完整性和時效性等方面。

（5）將引導單位形成內控的良好氛圍作為單位會計管控的最高目標

把會計控制目標定位為引導和督促單位每一個職工在日常資金支出和經濟活動中形成按制度辦事的良好習慣和風氣，是會計控制的最高境界，也是基于內部控制建設的特點決定的。一個單位的內部控制建設要講究實用和效率，能用簡單的內控方法達到風險防控目的，就沒必要設置過多的和繁瑣的控制點。另外內控建設也是變化和螺旋式上升的，不能一蹴而就，一些業務簡單、資金量不大的單位，可以依賴財務部門或會計人員的“火眼金睛”和通用會計控制方法既可。但一些經濟業務復雜、資金量大的單位，需要通過程序化、標準化、制度化和現代化的會計控制手段和嚴格落實來引導，配合其他內部控制方法作為補充，最后在單位內部形成人人自覺按制度辦事的習慣，形成單位內部控制文化傳統，能更好的達到單位內部控制防范風險目標，這也是會計管控的最終目標。

四、結語

長久以來，會計控制作為一種既傳統而又重要的單位內部控制方法，在現階段依然發揮著重要的作用，尤其是在行政事業單位內部更應是如此。在新形勢下，如何轉變會計控制的思維、方法，與時俱進，更好發揮好會計控制在單位整體內部控制中的作用，發揮其“牛鼻子”作用和“以一帶十”的效果，使單位內部控制水平達到較高程度，是單位內部控制建設團隊需要深刻認識和體會的。

注釋：

（1）部控制目標：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務。

（2）會計控制目標：具體包括規范單位會計行為、保證會計資料真實完整、堵塞漏洞和消除隱患、防止并及時發現和糾正錯誤舞弊行為、保證資產安全完整、確保國家有關財務經法律法規和單位財務制度貫徹執行。

參考文獻

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