地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)成因及控制研究

李響玲

摘要：地方政府投融資平臺(tái)公司是指政府為促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步及發(fā)展，依靠財(cái)政撥款的資金組建起不同類型的公司，例如城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等，一邊可以達(dá)到融資及補(bǔ)貼財(cái)政、還款的目的。近年來，地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行舉債融資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，市場中投融資平臺(tái)的不斷增加加速了通貨膨脹，市場主體不明晰，負(fù)債率過高、盈利能力和償債能力不足等風(fēng)險(xiǎn)使政府隱性債務(wù)逐年攀升，融資風(fēng)險(xiǎn)日益積聚。黨的十九大將防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)作為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首，本文就地方政府投融資平臺(tái)在發(fā)展過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行剖析，并提出相應(yīng)的解決方案，最終達(dá)到提升政府投融資水平的目的。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn);金融領(lǐng)域;融資平臺(tái)

一、地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)成因剖析

（一）缺乏完善的管理制度。（1）外部制度風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投融資平臺(tái)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生，但是確是沒有相關(guān)法律對其融資行為進(jìn)行約束及規(guī)范管理，這直接導(dǎo)致地方政府融資平臺(tái)設(shè)立的門檻和擔(dān)保條件沒有統(tǒng)一的規(guī)定和要求，出現(xiàn)了大量不合格的地方融資平臺(tái)公司之間相互擔(dān)保的現(xiàn)象。其次，由于投融資平臺(tái)的政府背景，銀行等金融機(jī)構(gòu)在信貸過程中常常忽視審慎性原則，加之在現(xiàn)階段財(cái)政預(yù)算體制下，銀行無法準(zhǔn)確掌握政府投融資平臺(tái)的融資負(fù)債的信息，信息不對稱導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)對貸款監(jiān)管難度較大。（2）內(nèi)部管控風(fēng)險(xiǎn)。投融資平臺(tái)的公司內(nèi)部控制管理較為薄弱，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不完整，管理的執(zhí)行力度不足。多數(shù)政府投融資平臺(tái)尚未建立監(jiān)事會(huì)或未在董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)等關(guān)鍵部門，有的平臺(tái)公司在三層子公司或項(xiàng)目經(jīng)理部中存在職務(wù)不相容的現(xiàn)象。同時(shí)，平臺(tái)公司的高管人員多是政府官員，這直接造成公司責(zé)任主體模糊，并不能直接用現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)對公司進(jìn)行全面管理，甚至存在僅追求政績，而不顧公司利潤的獲得。

（二）償債過于依賴地方財(cái)政。投融資平臺(tái)是政府進(jìn)行融資的主要渠道之一，其融資所得資金主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)，提升人民生活水平，并沒有直接用于可大量收益的項(xiàng)目。如此，政府在短時(shí)間內(nèi)是無法如期歸還向銀行貸款金額。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，約30%的貸款項(xiàng)目能夠依靠自身現(xiàn)金流償還貸款本息，70%的貸款需要土地開發(fā)權(quán)、地方政府財(cái)政補(bǔ)貼方可還款。加之實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速放緩，房地產(chǎn)市場低迷，地方政府依靠土地出讓金來償還飛速增加的本息也是“飲鴆止渴”，所以，地方政府存量債務(wù)到期周轉(zhuǎn)將還是依靠借新還舊和先還后貸，容易引發(fā)系統(tǒng)性、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱。地方政府投融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的另一重要因素是地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對稱導(dǎo)致的財(cái)政收支矛盾，自分稅制財(cái)政體制改革后，財(cái)力層層集中、事權(quán)逐級下放，地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不匹配。當(dāng)政府對該種融資模式的偏好過于擴(kuò)大，將最終影響政府或有負(fù)債的規(guī)模，沖擊地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。同時(shí)地方官員管理體制和平臺(tái)公司績效考評制度存在缺陷，有些地方政府將融資是否成功作為官員任免的和考評的指標(biāo)，甚至把投融資平臺(tái)當(dāng)作融資工具盲目舉債，忽視未來的財(cái)政成本和信用風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效控制。

二、地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)控制建議

（一）加強(qiáng)外部監(jiān)管和內(nèi)部治理。（1）對融資平臺(tái)的外部監(jiān)管，建立規(guī)范的地方政府債務(wù)管理機(jī)制。政府大力推動(dòng)財(cái)政、國資、審計(jì)等部門對融資平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，各個(gè)部門充分發(fā)揮各自的功能及職責(zé)，切實(shí)做好內(nèi)部規(guī)范管理，外部監(jiān)管，降低來自外部的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對新設(shè)立的融資平臺(tái)公司，嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理，控制地方政府融資規(guī)模。（2）對融資平臺(tái)的內(nèi)部治理，一是完善融資平臺(tái)公司的監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事設(shè)置，由國資部門、財(cái)政部門以及地方人大等相關(guān)部門派專業(yè)人員擔(dān)任，明確監(jiān)督責(zé)任。二是建立財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制和年度審計(jì)制度，完善公司治理結(jié)構(gòu)。

（二）進(jìn)行分類監(jiān)管和區(qū)別考核。正確的分類監(jiān)管有助于提高監(jiān)管的有效性、考核評價(jià)的科學(xué)性。首先，投融資平臺(tái)的項(xiàng)目融資模式、運(yùn)營模式、還款來源和政企職責(zé)界定需要正確分類，不同的投融資平臺(tái)其主營業(yè)務(wù)、功能定位都不一樣，是以經(jīng)濟(jì)效益為主，還是以服務(wù)民生為主，其面臨的改革、調(diào)整、考核和監(jiān)管也不同。其次，在進(jìn)行正確的分類后，指標(biāo)設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)多維度的特點(diǎn)，實(shí)行差異化考核，由原來的行政粗放式管理向科學(xué)規(guī)范化轉(zhuǎn)變。設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)合理、具備較強(qiáng)可操作性的經(jīng)營層績效考核指標(biāo)，有助于挖掘融資平臺(tái)管理層的工作潛能，增強(qiáng)創(chuàng)新能力和競爭力，從而加快融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級步伐。

（三）完成債務(wù)梳理和逐步轉(zhuǎn)型。一是要對地方政府投融資平臺(tái)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行全面的梳理。首先，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“逐筆梳理、重新評估、整改保全”的原則進(jìn)行全面清理，對借款方的財(cái)務(wù)狀況、抵押品情況以及貸款的償還情況進(jìn)行全面的了解及重點(diǎn)監(jiān)測，規(guī)范借款流程，嚴(yán)格控制貸款金額的發(fā)放，并對潛在風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)采取補(bǔ)救措施。另一方面推行地方財(cái)政透明化，最大程度減少投融資雙方的信息不對稱，確保銀行能及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)而采取相應(yīng)措施。二是要逐步轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。政府投融資平臺(tái)公司需要對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行優(yōu)化整合，可以通過引進(jìn)民間投資等市場途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺(tái)公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場運(yùn)作”的投資增長機(jī)制，平臺(tái)公司應(yīng)及時(shí)從房地產(chǎn)行業(yè)這類依存度高的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中抽身，逐步轉(zhuǎn)型為基礎(chǔ)設(shè)施綜合投資運(yùn)營商和功能類國有資本投資公司，真正成為自主經(jīng)營市場主體。

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