對當前PPP融資模式的環保項目風險分析

王樂

摘要：目前，我國房地產行業低迷，基礎設施尚不完善，公共服務質量整體水平不高，隨著城鎮化的大趨勢帶來基建和公共服務建設和運營的需求，基礎設施投資再次成為經濟增長的主引擎，以PPP為特色的投資勢頭已經形成。環保項目在實施的過程中，適當引進PPP融資和項目管理模式，是創新投資運營機制、吸引社會資本參與、充分發揮市場作用的需要。PPP模式的環保項目合作期與企業回款周期較長，資金需求體量大，風險因素較多，本文通過對PPP環保項目風險進行分析，致力于防范風險，早識別、早預警、早發現、早處置。

關鍵詞：PPP模式;環保項目;風險分析

自2014年以來，PPP融資模式呈現爆炸式增長，我國PPP環保項目風險因素較為復雜。在一些地方的實際操作中，存在風險分配不合理、明股實債、重建設輕運營、社會資本融資杠桿倍數過高等問題。對于PPP環保項目風險而言，要識別具體的風險因素，必須根據項目情況展開實際調查研究，研判風險指標，對風險因素進行評估和分類，構建風險預警模型，進一步確定一級風險指標。對于融資可行性，需要結合信貸政策和金融監管進行具體分析，關注并制定相應的預防和反應機制。

一、現階段PPP模式的基本特點

（一）基本概念

近年來，PPP模式在市政工程中的能源、垃圾發電、水環境治理、供水/污水處理等環保領域受到青睞，社會資本的介入不僅解決了資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。PPP項目融資模式以“雙贏”或“多贏”為基本理念，參與各方通過優勢互補，以分擔風險、分享利益的方式，追求多方合作的最優平衡點。

（二）PPP模式的特點

首先，PPP是一種先進的項目融資方式，社會資本通過特許經營等方式參與項目投資和運營，可以幫助政府機構擴大融資渠道，提高社會資本利用率。項目融資有項目公司的資產和政府的政策支持和承諾協議為保障，還款資金來源是項目營業收入，融資可行性高。其次，PPP模式降低了項目風險，PPP參與各方優勢互補、分擔風險，大大降低了政府在基礎設施建設中承擔的風險。此外，PPP提高了公共服務的質量，在PPP項目中，央企、國企、民營企業參與項目投標、組建社會資本方聯合體、進行方案設計，有利于企業將先進成熟的技術、項目管理方法引入項目，提高項目和服務質量，最終實現“多贏”。

二、PPP融資模式下風險識別

（一）分析已識別的風險

目前，國內外PPP環保項目有很多成功案例，但也有一些失敗的案例，如日本香春鎮污水處理池項目、青島威利亞污水處理項目和天津雙崗垃圾焚燒發電廠。風險內容涉及不可抗力風險、政府信用風險、融資風險、審批延誤風險等。PPP融資模式的復雜組織結構使得項目本身具有特殊性，項目的風險因素變得多樣化。

在PPP融資模式下，對已識別的風險進行評估也涉及多個方面，不僅需要對風險結構進行細致區分，還應對每種情況產生的后果進行研判，逐步完善預警系統，這是風險分擔機制的重要組成部分。在結合主要風險因素進行風險評估時，PPP環保項目各方需要對項目付費者進行劃分，理清項目風險。比如污水處理PPP項目，如果是政府付費和補貼的項目，要看項目所在地的地方政府財政能力和政府信用;如果是使用者付費項目，要看當地水價標準及市場需求。

（二）風險種類

PPP環保項目受宏觀政策影響較大，若由于頒布、修訂相關法律或規定導致項目的市場需求、產品/服務收費、合同協議的有效性等元素發生變化，會影響項目的正常建設和運營，嚴重的情況，導致項目被政府回購。目前我國PPP相關的法律法規還不完善，存在此類風險。

2017年11月份，財政部下發92號文，對PPP入庫存量項目進行集中清理，清退不合規的項目，嚴控新項目入庫，這就屬于國家宏觀政策調整對PPP項目帶來的影響，經過清理整頓，不合規的PPP項目就要退出。

同時，政府決策程序不規范、缺乏PPP項目的運作經驗和能力、信息不對稱、審批延誤導致項目延誤，這都是環保項目可能面臨的風險。政府機構需結合自身實際探究如何防控風險，避免操作不當。2017年財政部92號文出臺后，PPP環保項目是否入庫、入國家庫還是省級庫是關鍵，入庫就相當于拿到了地方財政的擔保，對進入國家級PPP示范項目庫的PPP項目，風險更低，社會資本方更容易取得金融機構的貸款支持。

（三）風險存在的階段

PPP環保項目一般包括前期規劃論證、項目決策、項目設計實施、項目建設運營和維護四個階段，項目周期從10年到30年不等，項目風險貫穿整個實施與控制周期。在項目的不同階段，風險發生概率和影響程度差異較大。在前期規劃設計階段，風險發生的概率較高，后續的每個階段風險發生概率逐漸減少。運營階段，風險發生的概率較低且趨于穩定。政府機構和社會資本方是PPP環保項目的主要參與者，也是主要的風險承擔對象，此外，PPP項目涉及大量參與者包括原材料及設備供應商、工程施工方、金融機構、中介機構等，項目各參與方均需在項目各個階段對風險進行評估預警。

項目各參與方在項目中的角色和責任不同，項目的風險也不同。政府機構最關心項目產品和服務的質量，并希望減少投資;社會資本方關注項目各個階段的風險，并衡量整個產業鏈和項目的利潤情況;金融機構擔心他們能否按時收回貸款;工程總分包商和供應商擔心他們是否可以在每個節點取得收入。整個項目鏈條的任一環節出現問題，就會出現整體的項目風險事件，例如貸款利率變化導致融資風險增加，高額貸款利息將導致項目效益降低，項目收入的預期減少進一步削弱了項目抵御風險的能力，成本增加、時間表延長、質量下降和收入減少等一系列因素都能影響項目的成敗。

三、PPP融資模式的環保項目風險應對

（一）完善項目風險分擔機制

項目風險分擔機制是項目各方達成的一種共識，需要在建立項目信息數據共享的基礎上進行協調。這一機制包括風險處理的責任和權利，以及如何應對不同階段和不同風險情況。在PPP環保項目中，風險因素是復雜且多變的，需要進行識別和評估，提前識別發生概率較高和重大影響的關鍵風險，這是順利實施PPP項目的先決條件。政府機構和社會資本方是PPP環保項目的重要參與者，也面臨著項目中最重要的風險，如何有效協調兩者之間的項目風險分擔至關重要，目前，學術界的指導原則是：“風險控制最大的參與者承擔相應的風險”。當然，風險承擔者必須首先具備承擔風險的能力，以便能夠滿足項目的整體風險。然而根據市場機制，這種準備略顯蒼白，沒有合理的利益回報，沒有主體愿意在自由競爭的市場環境中承擔相應的風險，因此，需要具體分析探討如何正確劃分項目風險。

不同的項目風險分擔標準對項目參與者的利益產生不同的影響，不合理的風險分擔機制將影響項目整體執行的效率，風險分擔機制的最終確定不僅決定了風險的歸屬方，還闡明了風險承擔的階段、條件以及風險的承擔方式，只有明確界定這些，才能有效實施風險分擔方案。對于一些風險因素，往往需要多方承擔，需要承擔的比例需要明確，這是PPP項目合同中的重要內容。同時，項目各方承擔的風險應在可控范圍內并與預期回報相匹配，合理承擔風險的必要性要求參與實體合理評估其自身的風險承受力，以避免承擔過多風險并使整個項目面臨風險。對于任何一方都無法獨自承擔的風險，參與各方有必要進行談判并重新分配風險時，重新分配時，有必要考慮各方的風險偏好，以實現互利，降低項目的整體風險。

（二）優化融資結構

由于PPP項目的資本體系龐大，最好選擇實力較強的銀行或銀團貸款以避免不必要的風險，除貸款外，還可以使用金融衍生工具、資產證券化為項目融資方式。同時，必須密切關注金融信貸政策及貸款利率、匯率和通貨膨脹率的變化，及時進行融資方式的創新并將風險轉化為機遇。

（三）完善風險調整條款

在環境保護領域，PPP項目投資金額大，項目周期長，項目各個階段存在著風險。目前，PPP項目處于快速增長期，未來相關的法律政策會逐步規范完善，在風險分擔的問題上，政府機構與社會資本方要將風險防范工作做在事前，樹立合理的風險調整條款，若外部情況發生重大變化時，應將風險分配給管控能力較強的一方來解決危機，最大程度上減少項目的經濟損失。政府機構在與社會資本方簽訂協議時可做出書面承諾，通過合理的風險調整條款，以規避風險，進而獲得較高的經濟效益。例如，廣西的一個環保項目，政府機構承諾一旦項目公司因宏觀政策變更損失超過一定金額，政府機構將通過修改特許經營權協議與項目公司共同承擔損失，此類風險規避措施值得借鑒。

四、結語

綜上所述，PPP融資模式的環保項目在我國城鎮化進程中擁有良好的發展前景，有效的應用PPP融資模式，可提高公共設施建設的效率，減少政府的經濟壓力，為社會資本提供發展的空間。與此同時，PPP融資模式存在一些風險，本文分析了PPP環保項目存在的各類風險，并提出如何預防和規避風險，逐步完善風險分擔機制，確保PPP模式的環保項目取得良性發展，獲得更高的社會效益與經濟效益。

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