基于國際經驗的我國國家公園遴選探討

虞 虎,鐘林生,*

1 中國科學院地理科學與資源研究所,北京 100101 2 中國科學院區域可持續發展分析與模擬重點實驗室,北京 100101

國家公園體系建設首先要建立科學的遴選方法,確保有效識別關鍵保護對象和潛在建設區域。中央高度重視國家生態安全屏障和生態保護事業發展建設,將建立統一、規范、高效的國家公園體制確定為自然保護地體系改革的重要內容。十九大提出了積極推進國家公園體制建設,建立以國家公園為主體的自然保護地體系；2017年《建立國家公園體制總體方案》提出制定國家公園設立標準,科學確定國家公園空間布局。隨著國家公園管理局正式掛牌成立,計劃到2020年推出一批正式的國家公園。建立一套適用于我國特點的國家公園遴選方法,具有重要的理論和應用意義。

世界上國家公園的遴選方法是隨著歷史發展而不斷完善的,與各個國家對各自發展的國家公園功能定位相關。在IUCN制定了國家公園選擇方法之后,很多國家遵循IUCN制定的原則進行擴展,根據各自特點和需求進行補充和細化,側重點雖有所不同,但多是基于自然資源重要性、保護自然生態景觀等原則性條件,并擴展到面積、公共服務設施、項目建設等方面的指標要求[1-2]。國家公園遴選的方法包括三種,一是在確定自然生態區域的基礎上,從中選擇不同自然主題的國家公園；二是從國家重要生態功能區域中選擇自然生態重要性和代表性較強的區域作為國家公園；三是在原有自然保護區的基礎上變更為國家公園并重點開展風景景觀資源的保護與利用[3-4]。國內對于國家公園遴選方法的研究思路如何確定尚不清晰,目前相關研究主要從三個方面進行,一是總結典型國家的遴選方法,如對于美國和加拿大等典型國家的國家公園的選擇方法和建設程序進行的總結[5-6],二是從生物多樣性、自然景觀與文化資源保護等角度分析國家公園遴選的指標依據[7-8]；三是基于對自然資源基礎、環境狀況、開發利用條件等構建遴選指標體系開展評價優選,該方面的研究比較深入。例如,羅金華提出了生態經濟協同、保護優先原則下的國家公園評價模型與指標體系[9]；云南省制定了包括資源代表性、適宜性(面積、游憩開發、范圍和類型)、可行性條件三個方面14項指標組成的評價體系；夏濤等構建了三級指標評價海洋國家公園優先區,第一層級是國家代表性,第二層級是生態系統原真性和完整性,第三層級是生態重要性、歷史文化價值、緊迫性、可達性與敏感性[10]。

綜合來看,國內相關研究從基礎層面梳理了國家公園遴選的關聯因素,對選擇標準進行了一定的原則性分析。但是,除了針對海洋區域的國家公園遴選的研究之外,其他研究是在國家公園體制建設之前提出的,彼時“國家公園”與目前國家推動建設的國家公園之間的內涵有巨大差別,當時是將“國家公園”當做旅游發展的新方式,而非目前注重自然生態保護和利用的保護地模式,因此在指標選擇上不適宜于本文所論述的國家公園選擇。并且這些研究成果中提出的指標多是針對特定對象構建的評價體系,與自然生態類型、地理區位、可行性條件等結合不夠,未考慮前置條件和預設門檻,沒有將自然生態系統的國家代表性和重要性,與建設范圍的可行性進行區分。

基于此,本文回顧總結典型國家的國家公園遴選方法,根據我國國家公園建設的定位綜合提出遴選方法和關鍵指標構成,以期為我國國家公園優選建設提供理論借鑒。

1 國家公園內涵

國家公園承載了包括自然生態系統及其依附的珍稀物種、棲息地和特殊景觀的保護價值[11],主要目標是維持生態系統的完整性和原始狀態,在此前提下提供科研環境教育和公眾游憩服務[12-15]。國家公園在IUCN的保護地分類管理體系中屬于II類自然保護地,建設目標是保護自然生態的多樣性、生態系統及其生境,兼顧教育與游憩的功能[16-17]。如美國《國家公園體系規劃》所載明的[18-19]：“國家公園體系應該保護和展示美國最壯美的陸地景觀、河流景觀、海岸和海底環境,維持其生態過程及其承載的生物群落,以及最重要的國家歷史地標”。美國國家公園建設是在西部邊疆開發終結、土地私有化盛行和與荒野價值觀念轉變的年代,起初是為了保護優美的自然生態環境免遭私人開發和破壞而設立的；英國是20世紀20年代工業化污染環境和生態破壞階段,國家公園設置能夠保護和優化國家自然和文化遺產,增強公眾對區域特殊景觀的理解和享受,促進自然資源和經濟社會的協同、可持續發展；新西蘭國家公園建設是作為綠色經濟強國的發展道路[20]。從中可知,處于不同歷史發展階段,國家公園承擔的功能角色具有一定差別。

國家公園是保護自然資源、提供自然游憩和環境教育的重要管理模式,不同于嚴格的自然保護區,也不同于自然景觀保護區,這兩者是分別為了保護自然生態系統和景觀遺產資源而設立的。國家公園則強調小規模利用實現大面積的自然生態保護,同時培養國民的國家意識。總體來看,國家性、獨特性和公益性是國家公園的三大特征。

(1)國家性：大部分國家和地區以土地和自然資源公有化作為國家公園設立的前提[21]。英國、法國等國家的土地所有權關系比較復雜,國家公園范圍內的土地部分歸私人所有,除此之外,大多數國家的國家公園建設首先要將區域內的私有土地通過贖買、捐贈等方式轉化為國家所有[22]。確定國家公園具體范圍和動態調整中也會將國有土地集中區域作為考慮重點。

(2)獨特性：國家公園不僅是一個自然生態區域,還通常被賦予保護典型生態系統完整性、獨特性以及珍稀瀕危野生生物棲息地的重要職責[23],如特殊自然景觀、生物/物種管理區、高質量的陸地、海岸、島嶼風光等,包括與傳統土地利用方式相協調的生物群落和社會習俗所構成的人文生態景觀。

(3)公益性：國家公園根本特性之一是公益性,其目標是在保護優先的前提下,為國民提供科研科普、環境教育以及游憩休閑機會,增進對區域特殊景觀的理解和精神文化發展[24],實現“國家所有、全民共享、世代傳承”。

2 國際遴選經驗

雖然各國都在使用“國家公園”這個詞語,實際上是在基于上述國家公園在國家性、獨特性和公益性的前提下,為了適應各自國情而演化出了多種形式,進而在確定國家公園遴選方法、遴選標準和遴選程序上形成了較大差異。

2.1 遴選方法

國家公園遴選方法和標準的設定主要圍繞自然資源、物種、景觀三個維度進行,分為三個層面,首要考慮的是自然生態系統的國家代表性和重要性,以此為基礎從而確保評價區域具有國家意義和重要生態價值；其次是考慮自然生態系統的完整性、珍稀物種及其棲息地分布、特殊自然景觀和人文遺產資源分布的情況,以此來判定國家公園建設的潛在區域；第三是根據土地所有權、區位交通條件、財政資金能力等實際情況來確定近遠期的國家公園建設范圍。國家公園建設的面積規模與能否確保完整性、棲息地和特殊景觀有關,因為自然生態系統演化需要保持的面積有所差異,相應的國家公園具體面積大小也有所差異。由于國土面積和自然生態系統的差異,可以劃分為三種類型：

一是地域廣闊型。是指基于遼闊公共土地上的國家公園體系,占國土總面積的比重大約在3%左右,人口密度較小,包括美國、加拿大、俄羅斯等國家,較為重視從自然生態保護的角度開展荒野地保護,兼顧自然教育和公眾游憩的社會服務需求,功能定位具有典型意義,主要原因是擁有大面積自然生態區域可供建設,通過國家公園建設來凝聚外來移民的國家意識。

二是地域限制型。是指基于國土面積與土地所有權的限制條件下的國家公園體系,占國土總面積的比重在5%以上,人口密度較大,包括日本、英國、法國等國家,主要根據自身在風景景觀資源、野生動物保護、公眾游憩的導向下進行設立,建立的國家公園或多或少地與自然景觀保護、自然保護區有所交叉。

三是本土特征保護型。是指以保護本土人文歷史與自然景觀為目標而設立的面積較小的國家公園體系,占國土總面積的比重不等,歐洲占比較小,亞洲和非洲占比較大,包括德國、西班牙、南非、韓國等國家,主要根據本土的維護自然種群、野生動物觀賞等特色建立國家公園,與美國、加拿大這種典型意義的國家公園的內涵出現差異。

在上述考慮的宏觀要素之下,具體選擇時還需要重點考慮生態系統的類型特征。在地域限制型和本土特征保護型兩個類別中,能夠代表國家意義的自然生態地域和景觀、代表性物種較為明顯,選擇起來相對容易。對于美國、加拿大、俄羅斯這類地域廣闊型的國家,則需要先區分自然生態系統類型,然后再在同一類型區域進行對比選出。如美國早期并沒有統一的遴選標準,1916年設立國家公園管理局,制定了國家公園局組織法之后,才開始步入專業化、規范化階段,遴選時將美國自然區域劃分為4個大類、33個小類、41個自然小類。加拿大根據地理、生物和物理上的區別,劃分為39個不同特征的自然區域,入選標準則包括選擇“在野生動物、地質、植被和地形方面具有代表性”并且“人類影響應該最小”的區域。這種劃分方法根據地質、地形和生態系統特征的基礎上將整體國土劃分為不同的自然特征區域,以便在篩選中能夠實現差異選擇和同類比較,保證在遴選結果中的國家公園在植被系統、地形地貌、野生動物種群等方面保持獨特性[4]。

2.2 遴選標準

國外國家公園選擇主要是通過比較國家公園資源價值、適宜性和可行性基礎上進行的定性分析,基本上都是以定性描述性為準,自然資源特征和對國家公園內涵理解上的差異,尚無統一、嚴格的遴選和準入標準,大都在IUCN提倡的原則性框架下根據國情進行延伸,設置的參考指標多為宏觀、原則性的條件,自然生態系統的國家代表性和重要性、自然人文景觀的特殊價值等是基本原則條件,關于面積、地理區位、游憩使用價值等指標的界定較少提及(表1)。具體確定范圍邊界時再由國家主管部門根據區域特征進行部門評估。

表1 IUCN和典型國家的國家公園遴選考慮的指標比較

由于遴選方法和標準的不同,造成了不同國家公園體系中的要素差異。從表2可以看出,國家公園建設較早的國家集中在北美洲和大洋洲,這種模式在20世紀20年代之后逐漸向歐洲、非洲、亞洲等地區擴散。表1中所選取的典型國家中,國家公園體系占國土總面積的平均比重為4.37%,而亞洲和歐洲的平均值較高,分別為6.07%和4.95%,北美洲的比重僅為1.99%,這與國土總面積的大小有關,因為國家公園建設必須要滿足一定的范圍門檻才能夠實現自然生態系統的完整性保護。國家公園的人口密度上,北美洲和大洋洲的最多,主要原因是在國家公園范圍劃定時是否將周邊小鎮和社區等人口密集地區劃入進去。

表2 世界上典型國家的國家公園體系基本情況

2.3 遴選程序

在建立審批程序上,國家公園遴選和確定需要經過的程序包括：確定區域重要性、選擇潛在的國家公園、可行性評估、商討公園協議、依法建立國家公園。其中涉及遴選方法的是確定區域重要性和選擇潛在的國家公園。例如,美國遴選擬進入國家公園體系的新區域,必須符合國家重要性、適宜性和可行性,并與其他現存國家公園的自然生態系統相對比具有不可替代性[25]。加拿大在確立39個不同的國家公園自然區域之后,通過識別每一個自然區域在植被格局、地貌特征、氣候特征、動物譜系等方面存在鮮明的區域特征來進行選擇。

3 我國國家公園遴選方法

國家公園是指由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域[26]。我國建立國家公園體制的核心是整合和優化自然保護地管理體制,探索我國自然文化資源保護管理新模式,推動建立嚴格的生態保護監管制度和國土空間開發保護制度[27]。包含有以下四層意思：一是通過嚴格保護大面積具有高保護價值的自然和原真性較強的陸地和海洋區域,維持大尺度的生態過程以及相關的物種和生態系統特征；二是在嚴格保護核心區和科學管理利用的前提下,限制性地開展科學研究、環境教育和休閑游憩活動,使當代人和子孫后代都能獲得自然的啟迪、休閑和精神享受的機會；三是通過國家公園的生態產品建設,改善區域自然生態資產增值路徑,為區域發展提供新的經濟增長模式；四是優化完善我國自然保護地體系,明確劃定生態紅線、保障國家生態安全,為實現可持續發展提供支撐。基于以上分析,參考國際經驗和研究成果,本文提出我國國家公園遴選方法。

3.1 遴選思路

識別國家公園潛在區域的標準“面”必須是在不同類型自然區內開展,自然小區是基本標尺[28]。我國地域廣闊,自然生態系統類型復雜多樣,涉及山地、湖泊、草原、濕地等多種類型,可劃分為11個溫度帶、21個干濕地區和49個自然區[29]。不同自然生態系統由于生態功能、過程和保護對象等內容不同,不適宜進行跨類型之間的比較,應在同一個自然生態類型區內進行比選。我國國家公園遴選應首先確定自然生態類型的總體格局和比較框架,從全國層面進行統籌,在自然區的層面上進行類型對比分析。這種情境與美國、加拿大等地域廣闊型國家公園遴選較為類似,即首先將全國劃分為若干個自然生態區域,然后建立指標體系評價每個自然生態小區,從自然生態小區層面進行遴選,最后將遴選出來的潛在區域在全國層面上進行總體布局和優先序選擇。

根據這個研究思路,本文提出“全局評價、類型比較”的漸進式評價方法,并區分國家公園建設的潛在區域和實際建設區域。即首先根據國家公園選擇的需求,確定我國自然生態地域系統的劃分類型,確定基準自然類型區域；其次,選擇國家代表性、生態重要性、原真性等要素指標建立評價模型,分析確定國家公園建設的可能性潛在區域；第三,在可能性潛在區域的基礎上,在每個自然類型區域范圍內,根據土地所有權權屬關系、社區人口情況以及現有保護地分布等外部環境條件,確定國家公園建設的具體邊界；第四,在每個生態類型區域選定的情況下,再根據保護對象的價值確定選擇的國家公園建設區域是屬于自然生態系統保護還是關鍵物種棲息地保護(圖1)。

圖1 國家公園遴選的漸進式評價步驟和參考指標Fig.1 Progressive evaluation steps and reference indicators for national park selection

3.2 遴選指標

國家公園承載的主要價值是保護和維持自然資源、生態環境、珍稀物種群落、自然景觀、人文遺產等要素的自然演化過程,目標是保持自然生態系統的完整性和原真性,并在此前提下提供公眾游憩和環境教育服務[15]。基于國際經驗、國家公園功能定位和政策內涵,本文認為國家公園遴選的關鍵指標包括生態系統完整性、生態重要性、原真性、生物多樣性、自然景觀價值與人文遺產價值六種。各個類型的指標內涵具體如下。

(1)自然生態系統完整性。國家公園建設的最主要目標即是保護具有國家代表性和重要性的自然生態區域,這需要遴選出來的建設區域能夠維持生態系統自組織演化的結構和功能,支持和保持自然生態系統的自然演化。

(2)生態重要性。國家公園建設區域應該具有重要的生態功能作用,在生態安全保障方面能夠與其他類型自然保護地一起,筑牢國家生態安全屏障。

(3)原真性。國家公園區域需要保存原生態的自然區域,要求選擇區域未經受過明顯的人為干擾,或存在可以修復的可能性。

(4)生物多樣性。是自然生態系統得到良好維持的指示性指標。需要考慮系統內部生物多樣性的豐富性和獨特性,以此反映構成和維持生態結構和生態過程健康演化,并幫助識別國家公園在保護關鍵物種方面的功能。

(5)自然景觀。需要具有全國意義的自然、文化或欣賞價值的資源,是自然生態系統服務功能的外在綜合表現,也是能夠向外界展示國家形象的自然實體,能夠成為開展公眾游憩和環境教育的載體。

(6)文化遺產。是隨著當地自然生態系統長期演化過程中形成的地域文化符號,反映了某個地域人地關系的歷史關聯、長期演化過程中的相互作用關系,也是開展公眾游憩、環境教育活動的重要吸引物。

根據以上6個方面的因素,構建國家公園遴選指標體系,開展國家公園區域選擇,第一層面是考察生態系統單元本體價值能否達到國家公園對于自然生態系統完整性和重要性、原真性的要求,在滿足第一層面的標準后,再在生物多樣性、自然景觀、原真性等具體方面進行比較。滿足以上兩個層面分析后,再從自然生態區域價值方面確認某一區域是否達到國家公園建設的要求。

3.3 評價方法

目前關于國家公園潛在區域選擇標準研究主要采用特定空間單元的評價思路,多以陸地或海洋自然保護地為空間單元,選擇自然生態資源、生物多樣性以及文化遺產資源保護和利用為參考指標,建立綜合評價體系和專家打分法、模糊評價法的測算模型,對現有自然保護地進行得分排序,以此確定進入國家公園體系的保護地名單[30-33]。這種研究思路在評價要素選擇上基本遵循了國際通用的部分原則,但是忽略了已有自然保護地單元可能并非完整的自然人文生態系統的現實問題,難免會對后續的范圍界定產生影響。因此,本文建議在確定國家公園遴選方法時,構建以全國整體區域為評價對象的指標體系,從全局層面建立關鍵指標組成的綜合評價模型,分別進行單一要素層評價和多指標空間疊加分析,根據空缺分析技術要求,優先考慮保護生態系統和景觀代表性空缺的自然生態區域。然后再結合我國生態地理區劃、生態功能區劃和省級行政區管理等因素進行比對分析和范圍提取,形成國家公園建設區域的具體邊界和排序名單。

4 結論與討論

(1)國家公園建設在世界各國的定位具有共性和個性之別,處于不同發展階段,承擔的功能角色具有一定差別。共性方面表現在國家公園是為了保護國家層面的典型性和象征代表意義的自然生態完整性和原真性的區域,與其他類型的自然保護地相比,通常在國家代表性、生態系統完整性、自然景觀資源利用等方面的特征更強。個性差異表現在不同國家在保持共性要素的基礎上,還根據各自國家的地域特色、區域發展的經濟社會環境進行適應性調整。我國國家公園建設既肩負著滿足自然生態系統完整性和原真性保護、科研教育與游憩需求的一般性功能,并且還承擔著自然保護地體系改革、國土生態安全屏障建設和區域綠色發展的重要責任。

(2)世界上國家公園遴選方法有所差異,地域廣闊型、地域限制型和本土特色保護型三種類型的國家在遴選技術上的層級劃分、類型比較、程序復雜度上存在較大差異。美國、加拿大等地域廣闊型國家普遍采用自然生態區域劃分、同一類型自然生態區域比較、與現有國家公園對比這些程序確定新的國家公園；德國、日本、韓國等地域限制型國家一般在考慮自然景觀保護、公共游憩需求等保護和利用的雙重需求下,選擇代表性較為明顯的自然生態區域建設國家公園；本土特色保護型的國家則選擇特色較為明顯的自然文化生態區域建設國家公園,遴選標準考慮較為寬泛。

(3)我國國土面積大、自然生態系統類型多樣,適宜采用全局評價、類型比較的遴選思路來確定國家公園建設區域和時序。美國和加拿大是世界上建立國家公園較早的兩個國家,在近150年的發展過程中,國家公園選擇先后經歷了籠統比較、定性說明到半定量的技術方法,選擇程序也從個人和部門主導走向多部門決策的科學方式。我國與這兩個國家的國土總面積、自然生態區域類型相當,可以參考美國和加拿大的經驗,未來國家公園的數量保持在60個左右,總面積可以保持在3%—4%左右,約20—30萬km2較為適宜。

(4)我國國家公園建設區域選定應處理好三種關系。一是處理好與其他自然保護地的自然生態聯系,對選定的潛在建設區域,既可以通過直接轉化、整合組建、新建等方式建設,又可以建立跨區域、跨行政權屬的國家公園,處理好國家公園建設與現狀自然保護地的關系,形成國家公園連片區域(帶群分布),與其他自然保護地構成空間連續的生態保護體系。二是處理好與區域經濟發展之間的關系,我國東西部經濟社會發展差距較大,國家公園建設的功能定位在三個區域應該在保護和利用的平衡程度、建設面積上有所區分,宜在類型選定的基礎上,進行分地區、分省或經濟區比較進行選定,處理好自然生態系統保護利用與社區發展之間的關系；三是與國家生態安全屏障之間的聯系,目前確定的國家公園試點區大多位于“兩屏三帶”關鍵節點,以保持國家公園在國土生態安全屏障基本骨架上的重要性。未來設立還可以考慮典型自然生態系統區域、國家重點生態功能區中的優先選擇,形成功能重要、建設可行、主題多樣的國家公園體系。