生態保護地空間重疊與發展沖突問題研究

張麗榮,孟 銳,潘 哲,鄭姚閩,曾維華

1 生態環境部環境規劃院, 北京 100012 2 中國科學院遙感與數字地球研究所, 北京 100101 3北京師范大學環境學院, 北京 100875

建立生態保護地體系是實施生態保護的重要手段,目前我國各類型、各級別生態保護地總面積約占陸域國土面積的18%[1],自然保護區是我國生態保護地體系的主體[2],截至2017年底,我國共建設內陸及內陸水域各類型生態保護地數量約有12萬個,累計面積約為25000萬hm2以上,超過國土面積的四分之一。

隨著我國生態文明體制和生態環境保護政策法規體系不斷完善,不同類型生態保護地的主體功能、保護層次和發展路線逐漸明晰,管理事權進一步明確。長期存在的各類生態保護地人為割裂、空間區域重疊、土地權屬不清、管理權限不明等潛在問題不斷凸顯,生態保護地主體功能的發揮受到制約,與周邊社區發展需求之間的沖突日益激烈,需要建立基于細化保護措施、滿足發展需求的多類型生態保護地的空間及分區管制技術方法。

1 我國生態保護地發展現狀

1.1 我國生態保護地主要類型

生態保護地泛指各種類型受保護的地區或地域,1994年世界自然保護聯盟(International Union for Conservation of Nature, IUCN)下設的世界保護區委員會(World Commission on Protected Areas, WCPA),根據主要管理目標把種類繁多的保護地體系劃分為6類(表1),在依法建立保護區時就明確該保護區的主要管理目標,系統而有側重點的開展對生態環境和資源的保護[3]。

表1 IUCN保護區分類系統及目標

1956年我國建立了第一個自然保護區——廣東鼎湖山自然保護區,之后的近25年時間里,自然保護區是我國生態保護地的唯一類型[4],截至2018年我國建立國家級自然保護區446個(2018年5月31日最新統計數據為474個)；以1982年為起點,國務院首批審定公布了北京八達嶺-十三陵、安徽黃山、杭州西湖等44處國家重點風景名勝區,生態系統的游憩功能開始得到重視,并在《風景名勝區管理條例》(中華人民共和國國務院令第474號)中得到明確；2000年開始,地質公園、水利風景區、濕地公園、海洋特別保護區、水產種質資源保護區、沙漠公園等多種類型的保護地相繼建立,在之后十幾年的時間里呈現數量的井噴(表2),分屬原國土資源部、水利部、農業與農村部(原農業部)、原國家海洋局等多個部門管理,全國每個省(市、自治區)都有類型不同、面積不等的保護地分布(圖1)。

表2 我國主要類型的生態保護地概況

“*”為無確切統計數據,“—”為極小數據

圖1 我國各省、市、自治區建設的多類型生態保護地數量現狀Fig.1 Numbers of main protected areas in China′s provinces, municipalities and autonomous regions

1.2 多類型保護地的功能劃分

從時間節點來看,我國多種類型的生態保護地產生的階段,與國家和人民生活水平的提升程度相呼應,呈現出各自不同的特點和功能?？傮w而言,我國的自然保護區與其他類型生態保護地相比,主體功能依然體現在對生態系統和物種天然集中分布區的特殊保護與管理上,即IUCN自然保護地體系中的I類,但從實際運行情況來看,我國自然保護區已經基本涵蓋了IUCN自然保護地體系中的所有類別[5-6],其他類型保護地依據國家現有的法律法規、管理辦法,不同程度的體現了游覽、觀賞、文化教育等開發行為,與IUCN自然保護地體系的管理目標形成呼應(表3)。

表3 我國多類型生態保護地功能與IUCN分類系統的關系

1.3 多類型保護地土地利用沖突分析

土地利用沖突是指在土地資源利用中各利益相關者對土地利用的方式、數量等方面的不一致、不和諧,以及各種土地利用方式與環境方面的矛盾狀態[7],涉及到自然、經濟、社會、生態、政治等多個領域,從研究尺度來看,己有案例主要集中于國家、省市、城鄉交錯帶、濱?；蜓睾拥貛?、自然保護區、鄉鎮村等各個尺度[8]。

我國生態保護地發展歷程較短,建設時序集中,現存的各類型保護地存在一定程度的空間和用地交叉重疊,對于出現空間重疊的生態保護地而言,用地沖突主要體現為保護地不同功能區對土地保護和開發的限定程度不同,同一地塊承擔不同層級的開發權限(圖2),是土地利用沖突的主要誘因。

圖2 多類型生態保護地土地功能限定分級矩陣圖Fig.2 Matrix of land functions of protected areas in ChinaG為土地開發限制等級(Grades of land development),數字越小表示土地開發限制程度越高

土地利用沖突的識別和分析比較復雜,目前國內外土地利用沖突的具體研究方法主要有采用參與式調查法[9-10]、邏輯框架方法(LFA)[11-12]等進行定性分析,利用數理統計分析法[13-15]、空間統計分析法[16-18]開展沖突的定量分析。本文對于產生土地利用沖突的多類型保護地,采用參與式調查法進行社區調研,進行沖突地塊土地權屬性質、利益相關者構成等定性分析；利用空間統計分析法對產生沖突的地塊進行定量分析和識別,結合自然保護地的功能區劃分方法,以優先保證自然保護區分區、生態紅線邊界為原則,對其他類型保護地的沖突地塊進行土地開發層級的調整,對具備旅游、宣傳教育等開發性質的地塊進行聚集優化,便于多類型保護地的工作協調和管理。

我國對生態保護地的建設質量和協調管理能力高度關注,生態環境部等七部門先后組織實施了“綠盾2017”、“綠盾2018”自然保護區監督檢查專項行動,重點檢查自然保護區范圍及各功能區邊界。2018年生態環境部批復函件,對吉林省松花江三湖自然保護區的邊界和功能區調整做出了批示,調整了保護區內存在用地沖突的部分區域,吉林紅石國家森林公園(以下簡稱“森林公園”)與調整前的三湖自然保護區空間用地高度重疊,本文以之為研究案例,對紅石國家森林公園的空間用地沖突進行分析,為優化功能區調整提出建議方案。

2 研究地區與研究方法

2.1 研究區概況

以吉林紅石國家森林公園(以下簡稱“森林公園”)為案例，其地處長白山富爾嶺支脈西部,大部分位于吉林省樺甸市紅石鎮和白山鎮行政區內,于2005年12月經國家林業局評審正式批復設立,地理位置：127°05′—127°19′E,42°34′—43°06′N,總面積28574.60 hm2,水域面積2269 hm2,森林覆蓋率93.2%。2009年吉林松花江三湖國家級自然保護區建立,規劃面積115253.2 hm2,森林公園范圍內50個林班、25000多hm2面積劃入自然保護區范圍,二者空間用地重疊面積比例達到90%。

2.2 研究方法

2.2.1 參與式調查法

參與式調查(Participatory Rural Appraisal,PRA)是通過調查問卷、小型座談會、知情人深入訪談等方式,了解研究區實際變化情況[19],依據紅石國家森林公園和三湖國家級自然保護區重疊區域,確定調查走訪區域,選取森林公園職工及居民為采訪對象,圍繞森林公園開發經營與自然保護區保護的主題開展訪談,內容涉及居民生計、土地使用、政策、保護意識等。

2.2.2 空間統計分析

針對案例區范圍進行空間疊置分析和土地利用轉移矩陣,分析案例保護地權屬管理問題以及開發保護矛盾的主要區域?？臻g疊置分析(spatial overlap analysis)通過ArcGIS 10.3空間分析軟件將案例自然保護區和森林公園邊界進行疊加,找出空間重疊區域。土地利用轉移矩陣是對一定時間內土地利用變化的定量描述,本研究采用2000年與2010年兩期土地利用數據,對研究區內土地利用變化進行分析。

3 研究結果

3.1 森林公園用地類型及趨勢分析

根據土地利用現狀數據(圖3),紅石國家森林公園重疊區域的主要土地利用類型為林地,面積約為210.11 km2,約占區域總面積的72.11%,其次是水面面積約為51.01 km2,約占森林公園總面積的17.51%；建設用地面積約占該區域面積的2.15%,主要包括建制鎮、鐵路用地、村莊和風景名勝及特殊用地等,集中分布在紅石鎮及周邊社區,生活和生產經營活動頻繁。

根據對比十年間森林公園范圍內的土地利用變化趨勢,發現整體保護良好,土地利用類型變化面積約為1.70 km2,約占總面積的0.58%；林地共減少約0.35 km2,其中林地轉變為農業用地面積約0.54 km2,由農業用地、水面轉變為林地的面積約為0.19 km2；十年間居民建設用地增加了0.29 km2,該區域主要分布于森林公園的西北部建制鎮與鄉村周邊。

綜上分析,自森林公園建成后該區域建設用地無明顯擴張,區域內自然生態系統保護現狀良好,生態格局相對穩定。近年森林公園及周邊扶貧壓力大,游客接待逐年上升,截至2017年底已經突破10.35萬人次,森林公園未來面臨更加迫切的發展需求。

3.2 生態保護地重疊區的管理與沖突分析

通過空間疊置分析,森林公園和松花江三湖國家級自然保護區高度重疊,重疊面積占森林公園總面積比例約90%(圖4),一個建制鎮、兩個行政村、三處重要景點位于國家級自然保護區范圍內,森林公園未將轄區內土地進行合理明確的功能區劃分,森林資源保護與合理開發等用地范圍不明確,提高了保護地的管理難度。

圖3 森林公園2000—2010年土地利用變化圖 Fig.3 Changes of the forest park land utilization during 2000—2010

圖4 森林公園與保護區、生態紅線關系圖 Fig.4 Ubieties of the forest park, nature reserve and ecological red line

2009年松花江三湖國家級自然保護區調整范圍,將森林公園約90%的面積納入自然保護區范圍,遵照上位法原則,應當按照《中華人民共和國自然保護區條例》相關規定進行管理。按照《條例》第二十六、七條規定,該空間重疊的區域內不能進行砍伐、放牧、旅游開發等活動,與森林公園的主體功能區劃和規劃建設內容產生沖突(表4,圖5)。

根據實地調研,該重疊區域內的部分村莊已遷出,森林公園原規劃中的生活與旅游設施停止建設,影響了森林游憩、環境教育等主體功能。

圖5 自然保護區與森林公園功能區劃示意圖Fig.5 Diagram of function divisions between the forest park and nature reserve

3.3 森林公園與保護區功能協調的探索

對于存在大面積重疊的生態區域,以保障生態保護地內生態系統完整性(包括典型物種)和生態服務功能的優勢作為首要目的,明確保護的核心目標,同步完成森林公園和自然保護區的功能分區調整(圖6、7),實現森林公園與保護區在功能區空間上的協調(表5)：1)、將森林公園與自然保護區核心區、緩沖區的重疊部分劃為生態保育區,禁止建設開發活動實行嚴格保護；2)、將森林公園與三湖國家級自然保護區實驗區重疊的部分劃為核心景觀區開展小規模生態旅游活動；3)、將森林公園其他范圍、周邊建制鎮與行政村范圍劃為一般游憩區、管理服務區,引導森林公園周邊的社區居民參與旅游經營活動和附屬產業。

表4 自然保護區與森林公園功能區保護與開發屬性沖突分析矩陣

表5 森林公園與自然保護區的空間協調管理

圖6 基于核心目標管理的功能分區調整Fig.6 Functional division adjustment of the forest park based on core objectives

圖7 協調管理分區方案Fig.7 Partition scheme of coordinated management

4 對策建議

4.1 全面“摸底”多類型生態保護地

以國務院機構改革為契機,推進多類型生態保護地全面“摸底”。國務院機構改革之前,我國保護地“家底”不清楚,各類保護地管理交叉、重疊問題較多。國務院機構改革方案發布后,保護地管理事權得到明確。2018年我國圍繞保護地開展“綠盾2018”、生態保護紅線劃定、自然保護地大檢查等工作,對各項批復、管理機構、四至邊界、規劃圖件、各類自然保護地交叉重疊等情況進行系統督查,可以借此機會厘清多類型保護地空間重疊問題的現狀,妥善完成保護地管理劃轉工作、建立保護地數據庫、建立定期數據更新與審核機制。

4.2 逐步建立多類型生態保護地的評價指標與精細管控體系

生態保護地的存在意義在于發揮生態產品功能,核心管護目標在于保證保護地內生態系統完整性(包括典型物種)和生態服務功能的優勢[20-21],進而良性維續游憩、文教等其他功能,形成基于核心目標的協調性評價指標體系(表6),應用到具體保護地時提供參考范圍。

表6 基于核心目標的協調評價體系及評價因素舉例

以“核心目標協同管理”為基本思路推動生態保護地精細管控體系建設,遵循“面積不減少、性質不改變、功能不降低”的根本原則,綜合考慮多類型保護地所在區域的生態功能定位,保障多類型保護地核心管護目標的一致性、分區管護措施的差異性,建立生態保護地的分類、分級、分區差異化精細管控體系。

4.3 開展分時序的協調性評價,綜合開發協調發展方式

充分考慮時間維度,對空間重疊的多類型保護地進行承載狀態與協調水平進行評估,從現狀、趨勢兩個層級和維度進行評價和預測(圖8),建立基礎與過程管理(Foundation-Process Management,FPM)的評價流程,重點著眼于保護地及其社區、產業與旅游開發與保護地重點保護生態脆弱區之間的沖突,甄別保護地經濟建設與生態保護協調發展存在的問題。

生態保護地是區域生態安全的底線,同時也是為人類提供游憩服務的重要場所,多類型保護地的空間重疊和人為活動干擾很難避免,針對重疊的多類型保護地建立起一套精細化管控體系,基于管理目標對具體的區域類型劃分、資源利用方式進行因地、因時、因勢的限制和干預,能夠因地制宜的開發多類型生態保護地及周邊社區的協調發展方式,以最小的資源代價獲取生態、社會和經濟效益的最大化。

圖8 多類型保護地協調性基礎與過程管理(FPM)評價模型示意圖Fig.8 Foundation-Process Management evaluation model of coordinated development for protected areas

4.4 完善國家公園管理體制建設的建議

我國國家公園體制試點區普遍存在兩方面突出約束：人、地[22],即試點區范圍內土地使用權屬不統一,內部有大量的原住民和人類干擾活動。國家公園體制試點區本身就是一個套嵌著多種類型生態保護地、人類活動地帶甚至建制城鎮的復合體,從空間管制上只能通過把握核心保護目標、細化分區管護需求的方式來實現?？紤]到國家公園建設的終極目標,以“保護為主”作為核心,對試點區優先開展空間分區分級劃分,保障典型生態系統、物種、文化遺跡的保護需求和范圍邊界,逐步落實準入機制、資源利用形式、開發次序及強度等發展規劃,在體現國家代表性、典型性的同時,讓國家公園的優質生態產品實現永續利用,滿足原住民、社會公眾和子孫后代的發展需求。