基于社會網絡分析的全球自然保護地治理模式研究

解鈺茜,曾維華,馬冰然

北京師范大學環境學院, 北京 100875

保護地對于維護人與自然環境健康、可持續發展發揮著重要的作用,隨著設立保護地成為“愛知生物多樣性目標”的重要考核指標[1],在過去的十年里,保護地的建設已成為全球各國首要任務之一[2]。據IUCN(International Union for Conservation of Nature,世界自然保護聯盟)的不完全統計[3-4],2010年到2017年間全球保護地增加了約5萬個,陸地和海洋保護地的面積占比分別增加了1.9%和5.3%,分布在各個國家的各類保護地已逐步形成了全球保護地網絡。然而,《保護地2016年度報告》[5]指出,目前全球保護地的保護級別千差萬別,絕大多數保護地的管理質量仍不明確,在重要生物多樣性地區只有不到20%得到完全保護,且出現了許多“零保護”的“紙上公園(Paper Park)”[2,6-7],這反映出全球保護地在快速建設的同時治理不到位的問題。

治理模式的選擇在保護地有效治理過程中起著關鍵作用,適宜的治理模式是實現保護地生態、社會、經濟和文化效益最大化的重要途徑[8]。《IUCN自然保護地治理指南》(以下簡稱《指南》)中明確了保護地“治理模式”的本質是要關注保護地發展總體戰略制定和決策的主體,決策主體擁有的權力和責任,以及決策相關的原則、政策和規則等[8-9]。目前全球保護地的治理模式共包含“政府治理”、“共同治理”、“公益治理”、“社區治理”4大類、11子類,但根據目前保護地治理現狀,可以發現,即使是同一個國家、同一類型的保護地也會采取不同的治理模式。不同治理模式反映了不同利益相關者(決策主體)在保護地治理過程中的重要性,全面了解保護地的治理模式,將有助于理解不同“決策主體”在保護地治理過程中的相互關系,識別現階段保護地治理模式中存在的不足,以便進一步完善全球保護地網絡。

當前對于保護地治理方面的研究已成為熱門[10],但國內外關于保護地體制機制的研究大多集中在保護地“多方共治”和“社區參與”等具體治理模式的理論體系分析、體制機制構建與經驗總結等方面,缺乏對全球尺度上保護地治理模式的系統分析。此外,盡管保護地治理模式的選擇在一定程度上受保護地所在國家的政體類型、經濟社會發展水平、自然資源稟賦等因素影響[8],但目前全球保護地網絡的治理模式呈現何種結構以及各類治理模式之間是否存在關聯性等研究鮮有人涉及。為彌補此短板,將依據《指南》中對于保護地治理模式的分類要求,首先對IUCN全球保護地數據庫進行統計分析,得到全球保護地治理模式在不同地理空間、不同保護地類型上的分布情況；并利用社會網絡分析法對全球保護地治理模式進行定量與定性相結合的分析,以期探明目前全球保護地網絡的治理模式結構以及各類保護地治理模式之間潛藏的內在聯系,為我國未來保護地體系建設及治理模式選擇提供參考。

1 全球保護地建設及治理模式概況

根據IUCN數據庫網站最新統計顯示[3],目前全球共有各類保護地約23.54萬個,其中陸地保護地面積1930.58萬km2,海洋保護地面積1953.57萬km2,分別占全球陸地和海洋總面積的14.64%和14.87%。其中,極地地區(不包括南極洲)保護地面積占比最大,其陸地和海洋保護地面積占比分別為89.87%和33.88%；歐洲地區保護地個數最多,達到14.58萬個,占全球保護地總個數的61.93%(表1)。

目前,全球保護地的治理模式共分為4大類、11子類(表2),且每個治理模式都有其特點。第一類“政府治理”模式,是以“政府部門/機構(國家或地方)”為決策主體進行保護地治理,或在保留整體控制權和主要決策權的情況下,將一些管理任務委托給非政府組織、企業或社區等機構/組織。該治理模式分為“聯邦政府或國家部門/機構負責”、“地方政府部門/機構負責”和“政府授權管理”3個子類型。如歐洲地區主要以“中央集權”式的國家政府部門治理為主要保護地治理模式；北美地區由于州政府的獨立性,則主要采用地方政府部門治理模式。此外,政府授權管理的形式,由于保護地管理的委托方也涉及到非政府組織、企業等,很容易與“公益治理”和“社區治理”模式相混淆,但“政府授權管理”模式的主要特點在于保護地治理的最終決策權歸于政府。如塞爾維亞Secovlje Selina國家公園就是以“雙重特許權”的形式將國家公園委托給私人公司進行資源開發利用(海鹽生產)及園區的保護管理[8]。“政府治理”模式的主要優點就是政府“集權”形式所帶來的管理措施執行效率高,便于整個國家/地區保護地的統一管理,但反之這種模式由于需要設置專門的管理機構和人員,也相應增加了政府的行政和管理成本,并且如若在委托管理時未真正做到“權力下放”或未給予委托方應有的支持,反而會降低保護地的治理效果。

表1 世界7大洲/區域自然保護地概況(按陸地保護區面積占比排名)

表2 IUCN自然保護地治理模式分類[8]

IUCN: International Union for Conservation of Nature,世界自然保護聯盟

第二類“共同治理”模式,是一種協商達成共識的治理方式,即保護地的治理“決策主體”是由不同的利益相關方組成,這也是IUCN所倡導的包括政府、企業、專家組織、民間社會、原住民和當地社區協調一致的多方參與治理機制[5]。該治理模式分為“合作管理”、“聯合管理”和“跨邊界管理”3個子類型。其中,“合作管理”和“聯合管理”看似意思相近,但其主要區別在于：“合作管理”是指不同的治理相關方通過一定的合作機制對保護地進行共同管理,而“聯合管理”是需要成立多方共治的機構對保護地進行管理,類似于流域管理中“綜合管理”與“集成管理”的區別[11]。如印度的一些自然保護地就采取不同政府機構與當地社區的聯合協作治理模式,政府還創新地推行了聯合森林管理和生態發展項目來協調社區發展與自然保護的矛盾[12]。此外,“跨邊界管理”模式雖然可以增加生態系統的完整性,促進國家/地區多邊和平,但由于不同國家/地區在政治、文化、語言上的差異,使得采用這類治理模式的保護地目前還較少。“共同治理”模式的優勢主要是各利益相關方在保護地治理中能發揮各自的優勢,可充分吸納研究機構的科研能力、政府機構的行政能力、非政府組織的宣傳能力和企業的運營能力,最終產生“合力效應”；同時,多方參與可以使決策更加“透明化”,又可減少單方治理失敗的風險。然而,這種涉及到多個利益相關方的治理模式也可能會在一定程度上擴大多方博弈的幾率,增加決策的時間成本,降低決策效果的可控性,最終造成目標的偏離。

第三類“公益治理”和第四類“社區治理”模式都是一種非政府主導的、自發性保護模式。“公益治理”類似于“私人自然保護地治理”的模式[8],即個人土地所有者、非政府組織、高校、企業等基于對自然資源保護、社會責任感,或生態經濟價值產生的收益等因素對保護地進行管理,同時,為了保證保護責任的落實,治理方一般要與政府簽訂相關協議,換取一定的激勵條件(如減稅)[8]。該模式分為通過“個人土地所有者”、“非營利組織”和“營利機構”對保護地進行建立和管理的3個子類。根據本研究對IUCN數據庫的統計,美國目前有近18%的保護地由非政府組織進行治理,如大自然保護協會就建立了超過1300個自然保護地[13]；南非目前有超過60%的個人土地所有者建立的私有自然保護地,并與政府簽約,確保保護的效果不因私人利益而遭到破壞[14]。“公益治理”模式的優勢在于其減少了政府部門的干預,提高了保護地管理的多樣性和靈活性；促進了國家/地區政府完善保護地相關法律體系的建設,確保保護地在“非政府”主導下達到有效治理的效果；同時,依托專業的科研機構、非政府組織等對保護地進行管理,可增強保護地管理的科學性和公益性。但反之,由于保護地管理過程中“政府強制性”的減少,此類治理模式也無法保證在保護地治理過程中進行及時的公共參與和監督,無法避免私人所有者為追求短期利益而影響保護地的長遠發展[9]。

“社區治理”模式是一種尊重傳統和民眾生計,通過當地原住民和社區自發進行保護地保護和管理的模式,目前全世界就有近400萬km2的森林屬于社區治理[15]。“社區治理”模式自2003年的德班協定正式宣布后,逐漸被各國所重視[8,16-18]。在一些傳統的、歷史悠久的保護地,當地民眾在他們世代生存的地方按照傳統方式對保護地和當地的自然資源進行保護,在生物多樣性方面貢獻顯著[19-20]。斐濟海洋保護地治理曾被認為是基于社區的海洋資源保護成功典范之一。根據對IUCN的數據進行統計,斐濟有超過70%的自然保護地是以原住民治理的方式進行保護管理。世代在海洋保護地生存的當地民眾自古捕魚的傳統延續至今,有近410個捕漁區(iqoliqoli,相當于陸地的農田),為了海洋環境的可持續發展,避免生物多樣性下降,當地民眾嚴格遵守全球海洋保護委員會在海洋保護地設置禁漁區(no-take)的規則,目前斐濟14個省200多個村莊都已加入斐濟地方海洋管理網絡(FLMMA)。他們自發設定捕魚規定,如捕魚地點、大小、數量、捕魚方式等,有效地平衡了當地的發展與自然資源保護[21]。“社區治理模式”的優點是可以減少政府和當地民眾在資源開發與保護中產生的沖突,同時,當地原住民和社區可按照他們的傳統方式、經驗對自然資源進行保護和利用,提高了保護地的保護效率,達到保護與生計雙贏的效果。但這類治理模式也面臨的一定的問題,如原住民和社區自身的管理能力和資金不足等,這就需要政府和專業部門/機構通過不同渠道給予一定的資金支持和科學指導。

2 研究方法

2.1 數據來源

本研究涉及的數據主要來自IUCN全球自然保護地數據庫中202個國家/地區自然保護地的統計數據,且由于目前各國保護地的面積數據統計不完整,所以在本研究中“治理模式”指標主要采用“某國家/地區某一類治理模式的保護地個數占該國家保護地總數的比例”進行表征,一方面可體現出不同治理模式在該國家/地區保護地體系中的重要性,另一方面消除了不同國家/地區保護地個數差異帶來的影響,從而可對全球尺度的保護地治理模式進行相對公平的對比分析。

2.2 網絡結構分析方法

本研究將采用社會網絡分析法(Social Network Analysis, SNA)對保護地治理模式的結構及各類治理模式之間的關聯性進行分析。社會網絡分析是一種研究社會環境中不同行動主體(行動者)內在關系和結構的有效工具,可以提供一系列圖論工具、代數模型,分析行動者之間的關系,以及在網絡結構中的位置和重要性等[22]。“社會網絡”指的是社會行動者及其間關系的集合,其融合了現代社會學、人類學等多學科研究,可利用節點及之間的連線構成網絡圖進行網絡結構的直觀表達[22-24]。“社會網絡”包含的種類很多,其中按照“模態”(簡稱“模”)即“行動者的集合數量”可將其分為1-模、2-模、3-模等網絡,其中1-模網絡研究的是一個集合的行動者及其內部的關系,2-模網絡則研究的是兩類行動者群體間的關系或一類行動者與一類參與事件之間的關系[22]。在本研究中,根據治理模式的核心特征,即決策主體的不同(如國家政府部門/機構、非營利組織、原住民、共治機構等),可將“治理模式”視為一類表征不同“決策主體”的“行動者”,構建關于參與“保護地治理”事件的“保護地治理-治理模式”的2-模網絡。

在社會網絡分析法中,2-模社會網絡的分析方法主要包括矩陣分析(矩陣轉換)、圖形分析(二部2-模圖)、定量分析(網絡中心性、因子分析等)和分派分析(網絡聚集性)等[22]。由于本研究主要關注保護地治理模式的重要性及其相互之間的關聯性,將主要從網絡中心性、網絡聚集性的角度探究保護地治理模式的結構及關聯性特點。具體分析方法如下：

(1)網絡中心性分析

網絡中心性分析方法是通過測量“行動者”之間的關聯性,找到整個網絡中處于核心重要地位的“行動者”,在本研究中即找到目前全球保護地網絡的核心“治理模式”。將首先通過UCINET及NetDraw網絡分析及可視化工具將“保護地治理-治理模式”2-模關系矩陣轉化為“治理模式-治理模式”的1-模關系矩陣,再對其進行“中心性”及“核心-邊緣”結構分析,最終得到目前全球尺度保護地治理模式的結構分布情況及核心的治理模式。其中,中心度的分析是關鍵,將主要采用“特征向量中心度”進行定量表征,可視化分析則利用“多維量表(Multi-Dimensional Scaling,MDS)”對整體治理模式網絡進行圖形布局,使分析結果表達更為直觀。特征向量中心度是網絡中所有“行動者”中心度的總和,強調“行動者”所處節點的重要性不僅取決于與其相鄰節點的個數,還取決于與其他相鄰節點自身的重要性,能夠更加準確地表征網絡中節點的重要性[25]。多維量表是在低維空間去展示高維多元數據的一種方法,是將原始數據“擬合”到一個低維坐標系中,且使得由降維所引起的任何變形最小[26],保留了原始數據的相對關系,從而達到分析可視化的目的。

(2)網絡模塊化分析

模塊化是衡量網絡分割成塊的指標,即在整體網絡小范圍的個體聚集會使他們相對遠離其他個體,形成簇狀的分散結構[24]。根據塊模型理論,同一模塊里的子節點之間存在某種程度的結構對等性,在本研究中即可分析出同一模塊(簇)中的不同保護地治理模式是否具有一定的相似性。將利用Gephi網絡分析及可視化工具將“保護地治理-治理模式”2-模網絡結構直接進行模塊可視化處理,分析得到不同治理模式間的聚類性及關聯性。其中,模塊化分析選用CONCOR算法(Convergent Correlation)來構建塊模型,可視化分析則利用“力引導(Fruchterman Reingold)”的布局算法對“保護地治理-治理模式”2-模網絡進行網絡重新布局,進一步分析不同“治理模式”之間的關聯性。CONCOR法是一種迭代相關收斂法,通過計算矩陣的各個行/列之間的相關系數,得到相關系數矩陣,從而將所計算的項目分類,聚類之后的同一類別內的網絡節點具有一定程度的結構對等性[24,27]。基于“力引導”的布局算法主要應用于復雜網絡可視化,其原理是將網絡中的每個節點看作一個點電荷,兩點間的連線看作一個彈簧,然后對初始狀態的每個點的受力進行計算并更新位置信息,直到每個點都達到平衡[28],其目的是減少布局中邊的交叉,盡量保持邊長一致,并可根據實時狀態自動完成聚類,便于直接觀測節點之間的親疏關系[29]。

3 結果與討論

3.1 全球自然保護地治理模式分類情況

通過全球保護地治理模式的統計結果(表3),可以看出,在4大類治理模式中,“政府治理”模式是目前全球自然保護地主要采用的治理模式,占全部保護地總個數的80.15%；其次是“公益治理”模式、“共同治理”模式和“社區治理”模式,分別占全球自然保護地總個數的5.61%、3.24%和2.62%；此外,目前全球仍有10.17%(涵蓋187個國家)的自然保護地治理模式不明確,或治理模式不在IUCN治理模式的分類中,以至于未能在IUCN的數據庫里進行有效統計。

表3 自然保護地治理模式分類統計結果

通過統計結果還可以看出,除去治理模式尚不明確的保護地,在全球202個國家中,有145個國家選擇了“政府治理”模式分類下的“聯邦政府或國家部門/機構負責”的保護地治理模式,并且分別有42個國家選擇了“地方政府部門/機構負責”和“共同治理”模式分類下的“合作管理”的保護地治理模式,表明這3個子類的治理模式在全球保護地的治理中應用較廣泛。此外,通過對各國保護地治理模式的多樣性進行統計(表4),可以看出,危地馬拉的保護地共涉及9類治理模式,其次是美國、加拿大、澳大利亞、南非等20個國家/地區的保護地也都采用了4種以上的治理模式。因此,在今后對于保護地治理模式的研究中可參考以上治理模式的分類及多樣性統計結果,著重對具有代表性的保護地治理模式以及國家/地區進行分析及調研。

3.2 全球自然保護地治理模式分布情況

3.2.1 不同空間區域自然保護地治理模式分布

通過對全球不同地理空間區域(7大洲/區域)的國家/地區自然保護地治理模式的數據進行分析(圖1),可以看出,在采用第一類“政府治理”模式的保護地中,歐洲地區有超過80%的保護地選擇的是“聯邦政府或國家部門/機構負責”的治理模式,極地地區除了尚不明確治理模式的保護地外,其余保護地也都全部采用的是此類治理模式；而在北美洲、亞洲和大洋洲地區有近50%的保護地采用的是“地方政府部門/機構負責”的治理模式；此外,西亞地區有約5%的保護地采用的是“政府授權管理”的治理模式。在采用第二類“共同治理”模式的保護地中,北美洲地區有超過7%的保護地采用的是“合作管理”的治理模式,而在西亞、亞洲和大洋洲地區分別有近7%和6%的保護地采用的是“聯合管理”的治理模式。在采用第三類“公益治理”模式的保護地中,非洲、拉丁美洲和加勒比地區分別有近12%和10%的保護地采用的是“通過個人土地所有者建立和管理”的治理模式,而在北美洲地區有約16%的保護地采用的是“通過非營利組織建立和管理”的治理模式。在采用第四類“社區治理”模式的保護地中,拉丁美洲和加勒比地區有超過9%的保護地選擇的是“通過原住民建立和管理”的治理模式,而在西亞、非洲、拉丁美洲和加勒比地區還分別有不到3%的保護地采用的是“通過社區建立和管理”的治理模式。此外,在現有數據的統計結果中,可以發現,歐美地區治理模式不明確的保護地占比最少,這也可能是由于歐美國家在保護地建設方面起步較早,與IUCN保護地管理體系聯系比較緊密有關,同時不可否認,歐美國家對于全球保護地建設的貢獻和影響也較大。

表4 自然保護地治理模式多樣性統計結果

圖1 世界7個洲/區域自然保護地11個治理模式分布Fig.1 Distribution of 11 protected area governance types in 7 continents/regions

3.2.2 不同類型自然保護地治理模式分布

目前IUCN根據管理目標的不同將保護地分為了6大類,通過對不同類型的自然保護地治理模式的數據分析(圖2),可以看出,在采用“政府治理”模式的保護地中,嚴格自然保護地、荒野保護地、棲息地/物種管理區這類需要嚴格物種保護的保護地主要采用“聯邦政府或國家部門/機構負責”的治理模式,國家公園、自然歷史遺跡或地貌、陸地/海洋保護景觀、自然資源可持續利用自然保護地這類兼顧自然與社會文化多種價值體現的保護地則以“地方政府部門/機構負責”的治理模式為主。

在采用“共同治理”模式的保護地中,分別有約5%和7%的陸地/海洋保護景觀和荒野保護地采用的是“合作管理”的治理模式,有超過6%的自然歷史遺跡或地貌類型的保護地采用的是“聯合管理”的治理模式。在采用“公益治理”模式的保護地中,約有15%左右的陸地/海洋保護景觀保護地和自然資源可持續利用自然保護地分別采用“通過非營利組織建立和管理”和“通過個人土地所有者建立和管理”的“公益治理”模式對保護地進行建設和管理。在采用“社區治理”模式的保護地中,有約1.4%的自然資源可持續利用類型的保護地采用的是“通過社區建立和管理”的治理模式。此外,在現有數據的統計結果中可以發現,在保護地分類體系中第一類“嚴格自然保護地和荒野保護地”中治理模式不明確的保護地占比最少,說明嚴格物種保護的保護地管理機制較其他類型保護地更為完善。

圖2 不同類型自然保護地11個治理模式分布Fig.2 Distribution of 11 protected area governance types in different management categories

3.3 基于社會網絡法的自然保護地治理模式網絡結構可視化定量分析

3.3.1 基于UCINET和NetDraw的2-模矩陣中心性及核心-邊緣結構分析

通過對全球保護地治理模式數據進行篩選,去除治理模式不明確的國家/地區,得到159個國家/地區11個保護地治理模式的初步網絡,并用NetDraw軟件進行可視化(圖3)。其中,節點大小表示與其相連節點的多少,如危地馬拉涉及保護地治理類型較多,相應的節點也較其他國家/地區更大；連線的粗細表示兩個節點聯系的強弱,如蒙古有92%的保護地采用的是政府委托授權管理的治理模式,而巴哈馬只有20%的保護地采用的此模式,所以蒙古與“政府授權管理”模式的連線較巴哈馬的連線更粗一些。然后利用UCINET軟件的“數據-聯系”(2-模到1-模)路徑及適用于多值矩陣的“最小值”轉化方法將“保護地治理-治理模式”2-模矩陣轉化為“治理模式-治理模式”的1-模矩陣,進行“中心性”及“核心-邊緣”分析。

圖3 全球159個國家自然保護地治理類型初步2-模網絡圖Fig.3 2-mode Network diagram of protected area governance types in 159 countries

圖4 治理模式中心化網絡結構Fig.4 Centralized network structure of protected area governance types

根據UCINET軟件的“網絡-中心度-多重方式”路徑,得到每個治理模式的中心度值并用NetDraw軟件進行可視化呈現(圖4),其中,節點的大小代表節點的中心度,節點顏色深淺代表節點的特征向量中心性的大小,兩節點間連線的粗細代表節點間的關聯性強弱。通過分析結果可以看出,目前全球自然保護地的主要治理模式是以“聯邦政府或國家部門/機構”、“地方政府部門/機構”及“通過社區”這3個子類治理模式為主。此外,特征向量的網絡中心性計算結果為202.99%,說明該網絡呈現雙中心性的趨勢。進一步考慮各節點之間的關聯權重并選擇“迭代矩陣多維量表法(Iterative metric MDS)”對網絡結構重新布局(圖5),可以看出,目前全球自然保護地治理模式呈現一個較明顯的“核心-邊緣”網絡結構特征,形成以“聯邦政府或國家部門/機構”、“地方政府部門/機構”為主要模式、“合作治理”為次要模式的核心圈,并且在邊緣處形成了“通過社區”治理模式的獨立中心,說明雖然目前全球自然保護地中“社區治理”模式的占比不高,但這種自發性的治理模式的重要性也不容忽視,這也與現在越來越多的學者對于保護地“社區參與”的關注度和研究趨勢相吻合。

圖5 治理模式網絡“核心-邊緣”結構圖Fig.5 ‘Core-Edge’ network structure of protected area governance types

3.3.2 基于Gephi的2-模矩陣模塊化及聚類性分析

將“保護地治理-治理模式”2-模矩陣導入Gephi軟件進行可視化處理,選取“力引導(Fruchterman Reingold)”的布局算法進行網絡重新布局,并計算特征向量大小,用節點及其標簽的大小表示特征向量大小,然后利用軟件內置的模塊化分析功能對整體2-模網絡進行模塊分析(圖6),結果顯示,整體網絡可以分成5個模塊,且模塊化系數為0.374,說明全球保護地治理模式網絡是一個低密度且模塊化程度較低的網絡。結合前面保護地治理模式的初步網絡現狀,模塊化分析的結果說明目前全球各國/地區在保護地治理模式選擇上較為分散,最主要的模塊是以“聯邦政府或國家部門/機構治理”模式為主的子模塊。

此外,可以看出,該網絡仍存在個別的小團體聚類現象,子模塊2和4分別呈現出一定的聚集性。其中,子模塊2是以“通過社區”、“通過個人土地所有者”以及“政府授權管理”治理模式為主的分散式簇狀結構；子模塊4是以“地方政府部門/機構” 和“通過非營利組織”治理模式為主,“聯合管理”、“通過營利機構”及“跨邊界管理”治理模式為輔的分散式簇狀結構。根據塊模型的理論,同一模塊里的子節點之間存在某種程度的結構對等性,且節點距離越近表示相關性越強,對應到保護地治理模式網絡,則可認為處于同一模塊里的治理模式之間存在相關性,說明“地方政府部門/機構”與“通過非營利組織”模式有較強的關聯性,“通過社區”、“通過個人土地所有者”以及“政府授權管理”這3類治理模式間也存在著較強的相關性,即同一國家/地區傾向于同時采用其中一組有關聯的保護地治理模式。

圖6 2-模網絡模塊化分析整體結構圖Fig.6 Structure of 2-mode network modular analysis

4 對我國保護地建設的啟示

我國的保護地建設在時間上較發達國家稍晚,1956年建立了我國第一個國家級自然保護區——廣東鼎湖山國家級自然保護區,又先后建立了具有中國特色的多種形式的園區包括風景名勝區、森林公園、地質公園、濕地公園等。近些年,我國在國際環保相關履約行動中表現突出,不斷加強對自然資源保護的重視,并且截至到2016年,我國已建成各類保護地超過8000個,面積超過全國國土總面積的18%[30]。然而,在本研究對IUCN數據庫的統計工作中發現,我國保護地的相關數據不完整,僅有2200多個保護地進行了統計,且90%的保護地治理類型不明確,已有數據的保護地治理類型也都以“地方政府部門/機構”治理為主。這不僅說明我國在保護地基礎數據收集和管理工作不到位,未與國際平臺完全對接。另一方面也表明了我國保護地治理模式的單一性,未能像我國多種所有制經濟制度一樣擺脫“完全國有化”的命運,與我國當前社會經濟與生態環境協同發展的目標不匹配。

黨的十九大報告明確了我國要建立以“國家公園”為主體的自然保護地體系；2018年3月,在大部制改革的推動下,自然資源部及其下設的對自然保護地進行統一管理的國家林業和草原局成立,進一步優化統籌了我國森林、草原、濕地等自然資源的監督管理職能。針對我國保護地建設工作中的不足,我國應加快整合原來分散在各部門的保護地管理職責；同時,全面開展保護地的本底調查工作,明確保護地的邊界、資源權屬、治理責任主體等,對各類保護地的基本情況進行統計和匯總,盡快完善保護地管理工作的備案,形成保護地科研及管理的基礎數據庫,建立保護地體系管理平臺,并及時與IUCN全球保護地平臺進行對接。

此外,全球保護地治理模式的多樣化也為我國保護地治理模式創新提供了一定的借鑒。我國的保護地大多分布在經濟欠發達地區,長期以來地方居民的生產、生活多依賴于保護地的自然資源,如具有時代特征的“林場”,近期也暴露出了沉積多年的自然資源管理混亂、生態破壞嚴重等問題。且隨著社會和經濟的快速發展,以及人們對于美好生態產品的需求,對于保護地的嚴格保護政策也在一定程度限制了生活在保護地的居民對自然資源的傳統利用,甚至給當地社區的經濟發展帶來了一定的負面影響。我國傳統以國家或地方“政府治理”為主的單一保護地治理模式常會受到人力、資金等方面的制約,未能實現保護地與當地經濟社會的共同發展,亟需探索和創新我國保護地的治理模式。首先,我國可以在現有政府治理模式的基礎上建立包含國家林草局、自然資源部和生態環境部的地方機構、專家顧問、當地居民/社區代表等多角色參與的治理機構和共管機制,即在影響自然資源、生計和社會的決策過程中實現更多的平等、合法和負責任[8],提高保護地的有效治理。其次,可針對不同保護等級或結合不同的功能類型分區(嚴格保護區、游憩區等)建立多層次的保護地治理模式,如在嚴格物種保護區,以政府委托專業機構的治理為主；在游憩區或緩沖區鼓勵多方共治模式；在可居住及資源利用區以原住民/社區共治的模式為主,將傳統的自然保護方式融入保護地的治理,建立利益共享機制,最終實現保護地的可持續發展[31]。

5 結論和建議

本研究通過對IUCN保護地數據庫的統計分析及社會網絡分析,結果顯示：目前全球保護地治理模式以“政府治理”模式為主、其他治理類型為輔的多樣化狀態,且治理模式隨保護地空間分布及保護地類型的不同呈現差異性；此外,全球自然保護地治理模式呈現一個較明顯的雙中心“核心-邊緣”網絡結構特征,形成以“聯邦政府或國家部門/機構”、“地方政府部門/機構”為主要治理模式、“合作治理”為次要治理模式的核心圈,及在邊緣處形成以“通過社區建立和管理”治理模式為主的獨立中心,說明“通過社區建立和管理”的保護地治理模式的重要性不容忽視；并且“地方政府部門/機構”與“通過非營利組織”,以及“通過社區”、“通過個人土地所有者”、“政府授權管理”這兩組治理模式內部的治理模式間存在著較強的相關性,說明同一國家/地區傾向于同時采用一組有關聯的保護地治理模式。

結合本研究對于全球保護地不同治理模式的特點和相關性分析,以及我國保護地在基礎數據管理、國際平臺對接、治理模式創新等方面的不足,建議我國在保護地建設中盡快完善保護地管理備案和國際平臺的對接工作,加強保護地建設和治理方面的國際合作,提升我國保護地體系在國際保護地聯盟中的影響力。此外,建議我國在保護地體系建設時要借鑒全球保護地治理中的不同國家的創新模式和先進經驗,充分考慮各類治理模式之間的互補優勢和應用范圍,結合我國具體國情,形成針對我國保護地體系治理的適宜模式,建立我國自然資源管理的長效機制,避免我國在保護地體系建設中“走彎路”,為我國生態安全提供有力保障。