中國國家公園的邊界、分區和土地利用管理
——來自自然保護區和風景名勝區的啟示

何思源,蘇 楊,閔慶文,*

1 中國科學院地理科學與資源研究所, 北京 100101 2 國務院發展研究中心管理世界雜志社, 北京 100013

中國建立國家公園體制并以此為契機明確保護地體系,旨在提高保護效率,是實現生態文明的具體途徑之一,是關系到綠色發展的要務。這一保護地體系的重構和管理是一個在空間上調配資源的過程。國家公園在空間上的邊界劃分涉及到利益分配,功能區劃涉及到保護目標的實現。國家公園試點區依托原有多類型保護地,但籠統的繼承原有邊界和分區既不符合生態系統原真性、完整性保護目標,也會忽略現有土地利用方式對保護目標的實現和社區經濟發展的影響。作為實現土地利用空間管制的前提,國家公園邊界和區劃需要從區域整體入手,統籌自然生態保護和資源利用,規定可行的土地利用方式、限制不可行的土地利用方式進入[1]。因此,形成一套國家公園邊界劃分和內部功能分區的理論體系指導實踐很有必要。

當今的自然保護理念關注生態整體性和生物多樣性以及生態系統健康[2]。自然保護區建設理論依據由島嶼生物地理學向景觀生態學發展,由關注單個保護區設計向保護區網絡發展[3]。我國自然保護區在分區上遵循人與生物圈提出的三圈劃分,并根據保護目標和社區發展需求對三區內涵不斷深化。較之自然保護區比較明確的理論和技術發展脈絡,風景名勝區作為我國自然保護地的重要組成部分,其規劃突出管理目標的綜合性,也因為利益分配帶來更為敏感的邊界問題[4]。

對照世界自然保護聯盟自然保護地分類標準,我國自然保護區類似于第I類嚴格保護區[5-6],風景名勝區類似于第II類國家公園[7]。因此,可以分別從兩者的區劃理論和實踐經驗尋求對實現核心保護目標與發展游憩等服務的規劃方法；同時,為實現資源保護與利用的平衡,需要借鑒兩者對包括社區土地利用在內的邊界利益相關方管理經驗。

綜上,本文對我國自然保護區和風景名勝區這兩類法定保護地實現土地利用空間管制的邊界和區劃理論與實踐技術發展進行梳理,突出我國開展實踐時的經驗總結和技術發展。在此基礎上,針對兩種保護地在規劃中的指標選擇、評估、邊界問題等關鍵問題上的異同,結合國家公園體制試點建設進展研究,提出一個基于適應性區劃的國家公園土地利用空間管制思路。

1 自然保護區設計理論和實踐

1.1 自然保護區面積和邊界設定的理論依據與實踐技術

20世紀70年代,自然保護區設計根據島嶼生物地理學均衡理論、種-面積關系[8-10]和群落生態學提出了關于面積、形狀、排列等六個原則[11],并在此之后產生了關于面積與保護效率的SLOSS(Single Large Or Several Small)辯論,得到了一定共識[12]。20世紀80年代以來,針對上述經典原則缺乏對防止物種滅絕所需面積的考慮和對特有種的保護,產生了基于種群生態學的種群生存力分析(Population Viability Analysis, PVA)來計算最小可存活種群(Minimum Viable Population, MVP)[13]。之后,景觀生態學的發展使得自然保護區被看作由生態系統構成的廊道、斑塊和本底的景觀組分。最優自然保護區設計應由大型自然植被斑塊作為本底,由分散其中的小斑塊或廊道補充成為踏腳石[14]。“斑塊-鑲嵌體”理論認為景觀尺度上大鑲嵌體(如保護區)應當能夠維持其中生態系統斑塊相對穩定[15],斑塊為“最小可存活斑塊種群”,鑲嵌體最小面積作為保護區[16]。

在我國,徐基良等將影響自然保護區面積的因素分為自然因素和社會經濟因素[17]。自然因素主要是保護對象差異性,社會經濟因素則復雜、靈活、多樣,使得保護區面積確定存在經驗數字。這種經驗數據建立在對大量自然保護區分布和面積影響因子的量化上,特別是社會經濟因素[18]。

在自然保護區設計實踐中,有研究者認為保護區有三種邊界[19],分別為管理邊界,即法定邊界；生成邊界,人們對管理邊界的反應引起的棲息地變化而產生的邊界；自然邊界,即生態學邊界,邊界可以通過地面或航測調查確定[13]。如果生成邊界在管理邊界之內,則保護區已受到人為活動嚴重干擾,如果在管理邊界之外則保護效果較好。

自然保護區設計技術已經成為土地利用決策的分支之一。20世紀70、80年代,線性規劃被用來解決在成本最小化這一約束條件下分配土地以實現保護區物種豐富度最高的目標,尋找合適的幾何計算成為設計重點[20]。后來,保障多樣性成為研究熱點,生態異質性(ecological heterogeneity)理論和景觀生態學理論認為復雜生境可以提供更豐富的生態位,資源開發潛能更大,所以在多樣化的景觀上設置保護區可以最大程度保護物種豐富度[2-21]。除了單個保護區設計,如何將各個保護區納入保護網絡也是保護區設計考慮的重點[22]。

1.2 自然保護區的功能區劃理論與技術

在功能區劃上,我國一般遵循國際人與生物圈計劃建議的基于保護對象的核心區、緩沖區和實驗區三分法,但對于具體管理目標的認知是動態發展的,特別是對核心區與實驗區的內涵。

在20世紀80年代,王獻溥根據保護目的提出三區應根據生態系統演化和人為活動的干預程度而區分[13]；舒永忠[23]提出為三區設立功能小區,并設立外圍緩沖區(生活文化區)供管理機構、當地群眾和游客活動,提出旅游區應融景于自然,市鎮發展規劃與自然保護區規劃相協調。進入90年代,徐嵩齡從資源經濟學角度對三區定義進行了細化,提出以是否需要獲取經濟利益區分實驗區與其他兩區,可將實驗區命名為“保護性經營區”或“經營區”,但三區仍應當在生態景觀上相對一致[6]。翟惟東和馬乃喜認為[24],核心區也是包含一定文化多樣性和自然資源傳統利用方式的保護區域,考慮到特殊生境(對干擾)的需求,可以允許符合保護目的的低強度人類活動。

事實上,三區定邊原則由于其管理目標差異而不同,相關研究不多。徐嵩齡針對野生動物類自然保護區提出的分區邊界原則,在一定程度上反映了不同原則的相對科學和嚴格程度[3](表1)。

表1 自然保護區“三區”邊界的界定原則

從表1中可以看出,從核心區到實驗區,生物學和生態學理論依據減弱。由于廣義緩沖區(包括實驗區)是核心區重要的對外交流和抗干擾區域,對緩沖區的設計討論增多。緩沖地帶兼具公益功能與經濟效益,如生態緩沖與保護、教育科研、服務社區,因此,在規劃上不但需要考慮生態學特征,更受制于社會經濟原則[24](表2)。

在自然保護區功能區劃實踐中,基于空間差異性的分區是常用方法。在確定最小面積的基礎上,根據生物多樣性空間分異規律,制定指標體系,采用空間聚類指標疊加方式判斷生物和生態系統屬性的空間差異性從而形成分區。該方法要求必須選擇合適的分析尺度,如單元網格或自然景觀單元；指標體系必須有明確的自然保護意義,空間分布規律明顯且相互獨立。同時,要設定有層次與可操作的判別標準,特別是判別緩沖區內外邊界,以明確核心區和實驗區的范圍[25-27]。隨著3S技術的發展和普及,基于計算機輔助決策的功能區劃愈加客觀和合理,方法也趨于多樣化[28-29]。表3根據文獻[28]和[29]對自然保護區功能區劃分主要方法予以總結,具體分析可參閱文獻。

表2 自然保護區“三區”功能的設定原則

表3 不同類型保護區和具體功能區的區劃方法

研究者指出,不同方法對資源利用與保護對象的分析存在差異,在實踐中各類方法不一定截然分開[28],并且能夠通過物種分布模型、系統保護規劃模型軟件予以實現。但是,目前保護區功能區劃方法仍存在問題,包括重個體不重棲息地,缺乏對生態屬性的評估；重單個區域劃分,缺乏功能分區統一標準；各個方法存在參數界定問題等[29],針對這些問題出現了基于生態系統穩定性彈性機制的有機分區方法,通過生態價值差異進行土地單元劃分[29]。

事實上,對生態系統和本地資源的全面調查和認識是進行分區實踐的前提。研究者指出,目前保護區管理目標仍存在與國際慣例脫節等問題[28,30],導致分區管理實踐難以協調保護與資源利用[31],比如,有些保護對象不適合三區劃分,有些地區居民搬遷不符合生態系統管理需求,廊道規劃忽視土地權屬、經濟補償不合理等問題,都會導致土地利用空間管制失效。

自然保護區內外邊界也需要根據社會經濟發展和保護目標變動進行適時調整,但不能以滿足短期經濟目標而隨意調節[32]。黎國強等提出一個邊界調整流程,通過對保護區生物屬性和生態關鍵地段的識別,確定保護區限制開發內容和可開發利用資源；通過功能區劃結果適宜性評價確定保護區自然與人類需求之間功能和結構的適宜性；再結合保護區資源特點和利用現狀、經濟社會狀況,進行功能分區資源利用模式的格局和優化調整[33]。

2 風景名勝區的邊界和功能區劃

2.1 風景名勝區的規模和邊界

風景名勝區的規劃目標為綜合資源保護、旅游發展和居民社會發展,總體規劃原則是保障景源特征及其生態環境完整性,歷史文化與社會的連續性,地域單元的相對獨立性,保護、利用、管理的必要性與可行性。其規劃理論主要依托保護生物學和社會經濟理論,涉及綜合自然地理學、土地資源學以及生態美學,從而支持對邊界的生態含義和管理權限層面的認知和劃定。盡管有保護生物學理論依據,但從技術層面出發,目前風景名勝區劃界基本以景源為導向,主觀性強,突出視覺景觀含義,各有利弊[34](表4)。

表4 風景名勝區邊界劃定技術方法

在上述方法基礎上,有學者提出了基于要素的邊界劃定方法。余彥俊[35]根據風景名勝區基礎資料調查類別表提出包括自然和人文因素在內的邊界劃定要素表,并從資源保護層面、管理權限層面和人類行為控制層面進行權重賦值,采用空間疊加方法得到綜合要素的重要性和敏感性等級空間分布圖,結合土地利用現狀圖以及適宜的地形線,形成閉合的邊界線。與此類似,胡一可認為風景名勝區邊界劃定的核心問題是社區協調不足,提出了基于自然要素、人文要素和調整要素的空間分析方法,充分考慮了社會經濟因素[36]。

2.2 風景名勝區的功能分區

風景名勝區功能分區在可持續發展、生態規劃、景觀生態學等理論支持下開展。在實踐中,分區并不固定,而是由特別保護、風景游賞、旅游服務、發展控制等具體管理目標決定,在原則上保證同一區內具有景觀一致性,功能一致性和自然、人文、線狀等單元界限的大致完整性。

風景名勝區功能分區按照國家規范分為六大類(表5)。這是一個保護、利用和管理混合定義的分區體系,難以看出與所謂 “核心景區”的關系,也看不出明確的保護目標。所以,有學者認為功能分區、景區劃分和保護區劃同時存在而分別開展是風景名勝區管理區劃的一個弊端[36]。

在此基礎上學者提出了其他分區方案(表5),有的與國家標準類似,如謝凝高[37]。類似的,王云提出建立大區加次區形式[36],值得注意的是提出戶外游憩區在土地權屬方面常需要共同使用或托管等方式短期解決；服務管理區涵蓋風景區內重要城鎮或高強度開發的區域,而一般控制區管理風景區內不屬于其他任何分區的陸地與水域,控制新的開發建設活動以供后人資源利用。這兩種仍是資源類型標準和管理目標標準的混合。

相對而言,標準比較統一的是楊銳提出以資源利用強度為出發點的四大功能區[38]。束晨陽認為[39],考慮到世界范圍內國家公園運動將保護對象由視覺景觀拓展到到生態系統和生物多樣性保護,核心景區的劃定應參照生物圈保護區分區模式,劃分游覽活動次區和生態保護次區。這一分區更為強調生態保護,并提出調整土地利用以達到分區目標。

表5 風景名勝區功能分區框架*

*根據管理目標各分區大致對應

在技術手段上,分區以生態敏感性分析和景源評價分析為主。生態敏感性分析關注生態系統本底條件,根據區域生態狀況,選擇生態敏感因子進行等級化、數量化,對不同土地利用類型方式施以權重,最終進行因子疊加得到綜合敏感度,再根據保護力度、開發強度等管理目標進行功能分區。景源評價分析綜合評價風景資源類型、規模、結構、組合和功能,主要涉及風景資源本身、區位條件和區位特征等三方面。評價使用指標層次體系進行權重分析,使用模型計算評價分值,進而劃分評價等級[40]。景源評價分為特級到四級共五個等級[41],風景資源價值和保護力度逐漸減弱而開發強度逐漸增大,并對應相應分區(表6)。在實踐中,生態敏感性評價與景源評價相結合,并參考邊界涉及到的地形、生態和建成物界限,統籌進行分區。

3 國家公園邊界和區劃的思考

3.1 中國國家公園體制試點邊界與功能區劃研究進展

當前,國家公園體制試點建設中邊界與功能區劃尚無技術標準。試點區一般建立在現有多類型保護地基礎上,其邊界確定是原有保護地邊界、區劃和現實生態完整性等的協同考量。

相對而言,試點區根據國家公園保護、科研、教育、游憩與社區發展等功能開展的分區規劃實踐更為普遍。研究者總結發現[42],由于缺乏國家公園總體規劃頂層設計,各試點區功能分區在名稱、數量、面積比例等方面存在差異,在功能分區是否與原有保護地分區進行銜接上處理不同,既反映了各試點區人地關系不同特征,也反映了進行保護地空間整合和管理整合的復雜性。

表6 景源評價等級與分區的對應

總體而言,保護、游憩和傳統利用無論分區名稱及個數如何,均是土地管理重點。可見,目前國家公園功能區劃沒有脫離自然保護區和風景名勝功能區劃所提出的分區類型和管理目標,關鍵問題在于如何形成統一標準,一方面借鑒自然保護區生態學與生物學理論和實踐技術,保證保護目標的實現；另一方面學習自然保護區規劃中重視人地關系和社會經濟動態,以及風景名勝區景觀資源評價和綜合要素考量,形成多功能分區并進行土地利用管理。對此,研究者開始從國家公園體制建設層面與試點層面進行功能分區與實現路徑的探討。

在體制建設層面上[43],研究者綜合現有試點實踐與自然保護地規劃經驗,從資源、生態、人類活動、管理程度、管理目標等綜合因子出發提出嚴格保護區、生態保育區、科普游憩區、傳統利用區,以及承擔生物走廊、帶動社區發展等功能的協調控制區；提出基礎指標、衍生指標與結果評價指標,以基礎指標評價進行功能區劃,集成基礎數據產生衍生指標進行功能區內級別分化,以結果評價指標進行合理性評估。這一指標體系構建考慮了土地利用、土地權屬等空間管控難點。相對地,對生態完整性和原真性不夠突出,將保護對象與資源使用對象相混淆,指標依據較為復雜。

在試點區實踐層面上,根據不同生態本底狀況和社會經濟條件,研究者從不同角度提出了分區原則和方法。針對三江源國家公園體制試點區的生態安全重要性,研究者采用資源評估方法[44],選取生態系統服務、重要物種潛在生境、生態敏感性以及生態壓力來構建評價指標體系,以生態保護為核心目標,兼顧社區發展、訪客體驗與環境教育,將黃河源區劃分為核心保育區、生態保育修復區、傳統利用區與居住和游憩服務區。針對錢江源國家公園體制試點區的高人口密度特征[45],研究者從協調社區土地利用出發,利用要素疊加方法,強調與原有保護地的銜接,提出核心保護區、生態保育區、游憩展示區和傳統利用區。對于大熊貓國家公園體制試點區[46],研究者以野生動物棲息地的聯通與完整為基礎,結合社區布局與游憩可達性需求,采用要素疊加法對四川片區進行功能區劃,形成核心保護區、生態修復區、科普游憩區與傳統利用區。

綜上可見,由于缺乏統一區劃標準,各試點區雖然在功能區劃上都強調保護為主,協調社區,提供游憩等多樣化服務,顯示出高度類似的分區名稱與管理目標,但實際區劃角度與區劃指標選擇差異較大,科普游憩類功能在指標體系中很少體現。總體表現出三個特征,一是生物學與生態學指標是基礎,二是人口經濟指標是重要輔助,三是功能區內的土地具體管理尚未有明確方法。

3.2 自然保護區和風景名勝區邊界與區劃發展對國家公園的啟示

國家公園邊界設定與功能區劃的目的是為了在空間上開展資源有效管理。以實現保護目標為先導,在有效管理方面,由于缺乏對國家公園邊界設置研究,我們建議從自然保護區考量管理績效的角度思考國家公園管理邊界的形成。

首先,借鑒社會影響力,即自然保護區的社會影響和對公眾的吸引力等。國家公園具有全民公益性,在設定邊界時需要明確其服務范圍和人群,使國家公園具有吸引力和可達性。其次,注意土地有效性,即自然保護區土地與其他自然資源的所有權、經營權狀況、以及自然保護區管理機構行使管理權的有效性、合法性和可行性。我國自然保護地管理證明,土地權屬及其管理是資源保護和利用的關鍵因素,國家公園管理邊界的確定應尊重社區土地權屬及其管理現狀,力求土地利用范圍、方式和強度遵循實現保護目標的要求。再次,重視社區協調性,即社區居民分布、生產經營與實現保護目標的矛盾與積極解決方式。國家公園管理邊界要通過協調土地利用來維持和恢復生態系統完整性,在局部地區和某些時間上,有必要從“社會-生態系統”的角度評估人的作用。

從自然保護區緩沖區內外邊界與風景名勝區邊界確定的原則和方法可見,規劃建立在對自然生態過程與人為活動過程在時空互動關系的認知上。互動越強,意味著這一空間內人們依賴于自然資源并進行人工改造的痕跡越強；互動越弱,意味著生態系統自身的組成、結構、過程和功能等自然表現越強,這些互動構成了景觀的空間異質性。由于保護需要社區支持而社區又對資源存在訴求和依賴,因此與社區接觸的外邊界是平衡生態價值和社會經濟價值的關鍵地帶。

同樣,國家公園邊界確定也是利益劃分過程,位置和形態是兩個重要方面。國家公園的邊界,在位置上,是以保護對象特征為依據所確定的范圍和以社會經濟發展為依據的人類活動所確定的范圍的外圍線。邊界位置是資源重要性和建設可行性的雙重考慮。在形態上,要考慮生態系統本身的物質、能量和信息的流動,以及人作為生態系統一部分與其他生物和非生物組分的互動強度、范圍和通道。實現邊界合理,需要在景觀尺度上分析人地互動來帶的空間異質性,判斷基于自然要素的物理邊界是否可以成為具有社會經濟乃至文化心理意義的管理邊界。

功能區劃實質仍然是確定邊界,從自然保護區和風景名勝區區劃理論和實踐總結中可以發現,自然保護區以自然保護地為核心,核心區的形狀、面積和邊界設置基本上以自然科學理論為基礎,技術手段較為嚴謹,但對人地關系把握有時過于死板；緩沖區界乃至實驗區范圍的確定由于涉及到更多的社會經濟要素,與風景名勝區邊界依據的社會經濟因素相似。風景名勝區承擔更為綜合的遺產保護功能,但由于其更明確地承擔游覽和開發功能,在邊界利益上的沖突更為明顯。這些沖突多源自以景觀資源的利用為出發點而不是以保護為優先。這一點從風景資源評價的分級標準和評價指標也能看出：景源價值評價層中沒有直接評價物種、種群、生態系統和環境本底的指標。

因此,主要依托自然保護區、風景名勝區而進行建設的國家公園體制試點區,涉及到依據科學理論對最重要而核心的保護區域重新界定,對適宜開放科普、游憩、教育、休閑的區域增加景觀資源價值評估,重新確定外圍緩沖區延伸范圍,注重外邊界上錯綜復雜的社會經濟與生態保護需求的交織與角逐。我國風景名勝區已經發展出生態敏感性分析,整合了生態系統服務概念,所以國家公園分區應當更明確的關注生態完整性的維持和恢復以及生態系統服務的提供,更好的利用先進的空間分析和保護區設計算法等技術途徑,考慮生境類型的稀缺性和獨特性,識別顯著性和敏感性,讓空間區劃支持土地利用管控,真正成為適應性管理的一部分。

3.3 中國國家公園基于適應性區劃的土地利用管理

基于上述邊界和區劃總結,以服務國家公園管理目標為最終目的,我們借鑒自然保護區邊界調整思路,提出一個國家公園土地利用管理的適應性設計過程：根據國家公園的概念和評估標準選定保護地的大致邊界,展開調研,劃定內外邊界,進行土地利用管理,適時評估,進行調整。而如何利用功能區劃這一空間管制手段來真正實現國家公園土地管理目標,需要回答兩個方面的問題：一是具體的保護目標是什么,它決定了邊界和功能區的位置和形狀；二是土地利用的空間管制以什么方式來實現保護目標,它影響著邊界利益的平衡和管理功能的實現(圖1)。

圖1 基于邊界和功能區劃的國家公園土地利用管理的適應性設計過程Fig.1 An adaptive design procedure for national park land use management based on delineation

對于第一個問題,明確保護目標,需要確定保護對象,保護緊迫性,保護主要手段,保護成效評估方法,將保護目標具象化為量化指標。根據生態系統方法(Ecosystem approach),需要注意單一保護目標是否是有效保護,不同保護目標之間有何相互關系；保護不但是為了生態目標,同時也可以為了經濟需求和社會公益而存在[47]。所以,具體的保護目標可以從對生態系統完整性和生態系統服務角度確定,在此之上進行邊界和功能區劃[48]。

代表生態系統完整性和支持生態服務的關鍵生態系統特征,是由可量化的屬性作為性能指標反映出來的。所以,確定生態系統特征,并為之選擇合適的屬性以及性能指標(評價因子),是進行功能區劃的關鍵之一。我國自然保護區規劃參考特征可以作為國家公園功能區劃的參考[49]。對特征的描述性語言需要轉變為可量化的指標。例如,完整性這一特征,可以由豐富度、種群動態、營養級等屬性來度量；生態系統服務特征,可以從演替、生產力、分解、養分維持等屬性來尋找評價因子。目前,已有學者提出了一套的生態系統完整性和生態系統服務的潛在指示因子[50]。

對于第二個問題,空間管制是在分區確定后對于不同區域內土地利用方式和規模的管控,以實現保護目標為原則,對人們在空間內的行為從對保護對象的影響出發來進行。空間管制的實現要對禁止、限制和鼓勵的行為予以界定并形成獎懲機制。自然保護的生態系統方法為國家公園土地利用管理提供了思路,提出在考慮保護核心的基礎上,理解生態系統經濟屬性,尊重本土和傳統知識,將自然資源管理納入社會選擇框架[51],以便在邊界上協調利益相關方,達到物理邊界與文化、心理邊界的統一。

對自然保護區和風景名勝區的邊界和功能區劃研究表明,協調資源利用與生態保護是確定邊界的目的。對于資源利用的關鍵利益相關方之一——社區而言,土地權屬涉及的土地經營管理問題是保護地管理最為復雜的問題之一[48]。在此,我們提出基于保護地役權的土地管理制度。

土地權屬作為一個權利束包括所有權、使用權、經營管理權和收益處置權。從我國自然保護實踐來看,對社區集體土地使用權的剝奪,會導致居民對土地和資源利用的收益權喪失[52],因此,需要在自然保護中保障社區居民依賴土地的生存權[53]。研究表明,行政強制性規定和較低的生態補償標準往往引發社區土地利用的負面生態效應[54]。

隨著《物權法》的頒布,保護地役權開始成為解決社區土地利用的私人利益與實現生態保護目標的公共利益的制度思考,被認為是對公法性質的自然生態資源法律規范與生態補償制度的補充,是具有激勵性的私法工具[55]。保護地役權肇始于美國,廣泛用于自然和文化遺產保護[56-59]。我國學者從林地、草地、自然資源保護等方面對保護地役權制度進行了研究[60-62],形成了一個對于保護地役權制度的定義：政府、企業、社會團體等主體(需役地人)為了環境資源保護的目的,與自然資源權利人(供役地人)協商,從后者取得土地(供役地)進行保護性管理,并對“供役地人”出于保護目的而放棄的收益權進行補償,達到土地的經濟價值和生態價值的平衡[54,63 ]。

保護地役權的關鍵在于對“供役地人”(社區居民)施加的負擔并不是徹底限制所有利用,而是有針對性地為了達成保護目標而限制具體活動并盡量避免對其他利用活動的干擾[64]。同時,保護地役權制度下的激勵機制具有多樣性,不限于單一的資金補償,在發展中國家為促進保護地社區生計發展提供了制度保障[65]。

因此,實現國家公園的空間管制,在保護地役權在設計上可以把握三個方面：1)土地使用權或收益權的細分；2)保護行為和限制行為的權責明晰；3)資金補償和非資金補償并重。結合生態特征與土地權屬空間分布的功能區劃,可以將社區行為管控落實到空間上,對保護目標與行為限定實現可控管理,促進國家公園邊界和區劃的實現與調整。隨著國家公園試點進程推進,已有試點區開始嘗試以保護地役權方式實現林地管理[66]。

4 結論

中國國家公園以生態系統完整性為保護目標,兼有多種公益功能,其邊界和功能區劃是實現保護目標的重要手段,需要科學性和可行性的統一。本文對以自然保護區和風景名勝區為代表的保護地邊界和功能區劃進行了理論回顧、技術梳理和實踐總結后認為,生態邊界是基礎,管理邊界是關鍵,國家公園應當在充分依據生物學、生態學等理論基礎上考量利益相關方利益分享的公平性和可持續性。因此,國家公園個體邊界和內部分區應借鑒自然保護區功能分區的基本原則,同時根據管理目標細化功能分區；借鑒風景名勝區規劃實踐,注重景觀價值和歷史文化價值；考慮社會經濟條件特別是土地權屬及土地開發利用可能和方式；在氣候變化和區域長期發展目標等自然和社會經濟動態下形成完整的邊界和分區理論體系。

結合我國現實和國外經驗,我們認為在實踐中,國家公園的邊界和分區問題最終需要轉化為協調利益相關方的土地利用方式、規模和強度的管控問題,在一個適應性邊界區劃過程中,形成這一有效的土地利用空間管控可以參考以下途徑：

首先,識別關鍵生態系統特征,明確可量化屬性并形成評價因子,建立評價體系并劃分保護空間與強度;其次,詳細分析社會、經濟、文化等軟性因子對保護地劃定的影響,分析人們認知層面對邊界的體驗,調整保護空間和強度;第三,以保護地役權等能夠保障利益分享的公平和可持續的制度對利益相關方行為進行調控。