國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼呖蚣芗捌潢P(guān)鍵技術(shù)

劉某承,王佳然,劉偉瑋,楊 倫,桑衛(wèi)國

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 中國環(huán)境科學(xué)研究院國家環(huán)境保護區(qū)域生態(tài)過程與功能評估重點實驗室,北京 100012 3中央民族大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,北京 100093

建立生態(tài)保護補償機制,是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上,采取財政轉(zhuǎn)移支付或市場交易等方式,對生態(tài)保護者給予合理補償,是明確界定生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)、使生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化的公共制度安排[1]。目前,我國已初步形成了以政府為主導(dǎo),以中央的財政轉(zhuǎn)移支付和財政補貼為主要投資渠道、以重大生態(tài)保護和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式、以各級政府為實施主體的生態(tài)保護補償總體框架[2],在森林[3]、草原[4]、濕地[5]、流域和水資源[6]、礦產(chǎn)資源開發(fā)[7]、農(nóng)業(yè)[8]、海洋[9]以及重點生態(tài)功能區(qū)[10]等領(lǐng)域取得積極進展和初步成效。

自十八屆三中全會提出建立國家公園伊始,建立生態(tài)保護補償機制就是國家公園建設(shè)的重要制度保障。2016年,國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》,明確提出“將生態(tài)保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內(nèi)容”。2017年,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》,明確提出“健全生態(tài)保護補償制度”。

國家公園作為一種特殊的生態(tài)環(huán)境區(qū)域,不僅可為人類發(fā)展提供各種必須的生態(tài)環(huán)境資源,而且其自身的運行與發(fā)展也影響著周圍更為廣泛的生態(tài)系統(tǒng)的平衡,其生態(tài)保護補償研究和實踐具有重要的示范意義。為此,基于自然保護地生態(tài)保護補償?shù)墓ぷ骰A(chǔ),我國開展了許多國家公園生態(tài)保護補償?shù)膰L試。從研究對象上看,包括三江源[11- 15]、神農(nóng)架[16-17]、普達措[18]國家公園體制試點等區(qū)域；從研究內(nèi)容上看,包括旅游業(yè)等特許經(jīng)營補償[19-20]、橫向補償[14,21]、社區(qū)補償[18,22]等。雖然這些研究和實踐已經(jīng)認識到了生態(tài)效益和社會效益統(tǒng)籌考慮的必要性,也認識到了糾正國家公園扭曲的生態(tài)利益分配關(guān)系的必要性。但總體來看,我國國家公園生態(tài)保護補償制度的研究和建設(shè)仍處于初步發(fā)展階段,在補償主體確定、補償標準、補償方法、資金來源、監(jiān)管措施等方面,還沒有形成一套完整的體系與方法[23]。

因此,根據(jù)我國對國家公園生態(tài)保護補償?shù)囊?基于當前生態(tài)保護補償?shù)难芯亢蛯嵺`進展,本文提出了國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼呖蚣?分析了國家公園生態(tài)保護補償?shù)乃膫€關(guān)鍵技術(shù),以期為我國國家公園生態(tài)保護補償機制的建立提供科學(xué)支撐。

1 國外自然保護地生態(tài)保護補償?shù)慕?jīng)驗

國外自然保護地生態(tài)補償實踐與研究始于20世紀70年代。一些西方國家對一些污染性能源的消費和森林資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)行為征收費用,用于對遭損失的自然保護區(qū)進行補償(表1)。

從表1可知,補償主體上,保護地政府、旅游經(jīng)營企業(yè)以及旅游者形合力,共同構(gòu)成自然保護地生態(tài)保護補償?shù)闹匾a償主體；資金來源上,政府撥款、門票收入和特許經(jīng)營收入中提取補償資金,用于資源環(huán)境維護和社區(qū)發(fā)展；補償方式上,直接(輸血)與間接(造血)相結(jié)合,在給予補償金的同時,更強調(diào)社區(qū)參與經(jīng)營,支持社區(qū)發(fā)展。

2 國家公園生態(tài)保護補償?shù)谋匾?/h2>

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間流動是國家公園生態(tài)保護補償?shù)睦碚摶A(chǔ)[24],也是補償主體確定、標準計算、資金籌措的重要依據(jù)[25]。流是自然界和人類社會常見的一種現(xiàn)象。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)也可以通過某些途徑可以在空間上流動到系統(tǒng)之外的地區(qū)并產(chǎn)生輻射效能[26]。

表1 國外自然保護地生態(tài)補償?shù)慕?jīng)驗

圖1 國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動與消費 Fig.1 Flow and consumption of ecosystem services from national park

在自然和社會因素的影響下,國家公園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)具有明顯的方向性和區(qū)域性(圖1)。然而,不同類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)“溢出”的惠及范圍不盡相同。例如,涵養(yǎng)水源的服務(wù)多為流域下游地區(qū)所享用,而固碳釋氧的服務(wù)則可能惠及整個流域、國家甚至全球。同時,某些類型的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可能被本地及系統(tǒng)外共同消費。例如,流域上游提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)除被當?shù)乩猛?還可供給流域下游甚至更大范圍內(nèi)的區(qū)域享用。因此,為了使國家公園提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的外部性內(nèi)部化,需要對國家公園進行生態(tài)保護補償。

另一方面,《建立國家公園體制總體方案》明確規(guī)定了國家公園“國家所有、全民共享、世代傳承”的基本原則,“部分國家公園的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使,其他的委托省級政府代理行使。條件成熟時,逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”。因此,從國家公園的事權(quán)角度來看,國家公園“本身”不存在“補償”問題,更多的是“管理”問題。但國家公園范圍內(nèi)的“社區(qū)”,由于其發(fā)展的機會受到國家公園體制改革試點建設(shè)要求的限制,存在著“補償”事宜。

3 國家公園生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵

當前對國家公園生態(tài)保護補償內(nèi)涵的研究較少。盡管已有一些針對自然保護地生態(tài)保護補償?shù)难芯亢蛯嵺`探索,但尚沒有關(guān)于自然保護地生態(tài)保護補償?shù)妮^為公認的定義(表2)。

表2 自然保護地生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵

從表1可以看出,目前關(guān)于自然保護地生態(tài)保護補償?shù)母拍钪饕杏趦蓚€方面：一是對自然保護地生態(tài)保護補償內(nèi)容進行羅列式描述[11,19],但由于其補償內(nèi)容的復(fù)雜性,極易出現(xiàn)概括不全的問題。二是基于對自然保護地生態(tài)保護補償本質(zhì)進行抽象式提煉[12-13,27-28],但不足以展示自然保護地生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)容和邊界,需要輔以更為詳細的內(nèi)涵剖析。

基于以上分析,本文認為國家公園生態(tài)保護補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的,以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。其內(nèi)涵有二,一是以維護生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力為目的的補償,是對生態(tài)系統(tǒng)本身的補償；二是對人類行為的補償,包括對生態(tài)系統(tǒng)保護建設(shè)行為的補償,也包括對維護生態(tài)系統(tǒng)放棄的機會成本的補償。其主要目的是保護自然保護地生態(tài)系統(tǒng)并促進當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的可持續(xù)利用。

4 國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼呖蚣?/h2>

根據(jù)國家公園生態(tài)保護的內(nèi)涵,鑒于《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》對“完善重點生態(tài)區(qū)域補償機制”的要求、及《建立國家公園體制總體方案》對“健全生態(tài)保護補償制度”的要求,可以構(gòu)建國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼呖蚣?圖2)。

總的看來,國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼邫C制包括四部分內(nèi)容：一是建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等領(lǐng)域生態(tài)保護補償機制,整合補償資金,探索綜合性補償辦法；二是鼓勵受益地區(qū)與國家公園所在地區(qū)通過資金補償?shù)确绞浇M向補償關(guān)系,同時加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度,拓展保護補償?shù)娜谫Y渠道；三是協(xié)調(diào)保護與發(fā)展的關(guān)系,對國家公園內(nèi)或周邊發(fā)展受限制的社區(qū)就其發(fā)展的機會成本給與生態(tài)保護補償,同時對特許經(jīng)營的主體根據(jù)其對資源、景觀等的利用方式和占有程度收取補償資金；四是加強生態(tài)保護補償效益評估,完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制,加強對生態(tài)保護補償資金使用的監(jiān)督管理。

圖2 國家公園生態(tài)保護補償政策框架Fig.2 Policy framework of eco-compensation to national park

5 國家公園生態(tài)保護補償?shù)募夹g(shù)要點

在國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼呖蚣軆?nèi),構(gòu)建國家公園的生態(tài)保護補償機制還需解決以下幾點關(guān)鍵技術(shù),包括識別補償?shù)闹黧w、構(gòu)建補償?shù)姆绞健⒋_定補償?shù)臉藴省⑼卣谷谫Y的渠道等。

5.1 生態(tài)保護補償?shù)闹黧w識別

國家公園生態(tài)保護補償?shù)闹黧w應(yīng)根據(jù)利益相關(guān)者在特定生態(tài)保護事件中的義務(wù)和地位加以確定,可以總結(jié)為以下三個原則。

使用者付費原則：生態(tài)資源屬于公共資源,具有稀缺性。應(yīng)該按照使用者付費原則,由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公眾利益代表提供補償。該原則可應(yīng)用在資源和生態(tài)要素的特許經(jīng)營的管理方面,企業(yè)或農(nóng)戶在取得資源開發(fā)權(quán)或使用權(quán)時,需要交納資源占用費。

受益者付費原則：在區(qū)域之間或者流域上下游間,應(yīng)該遵循受益者付費原則,即受益者應(yīng)該對生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費用。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源,由公共資源的全部受益者按照一定的分擔機制承擔補償?shù)呢?zé)任。

保護者得到補償原則。對生態(tài)建設(shè)的保護做出貢獻的集體和個人,對其投入的直接成本和喪失的機會成本應(yīng)給予補償和獎勵。

5.2 生態(tài)保護補償?shù)姆绞綐?gòu)建

生態(tài)保護補償?shù)姆椒ê屯緩胶芏?按照不同的準則有不同的分類體系。按照補償方式可以分為資金補償、實物補償、政策補償和智力補償?shù)龋话凑昭a償條塊可以分為縱向補償和橫向補償。

補償實施主體和運作機制是決定生態(tài)保護補償方式本質(zhì)特征的核心內(nèi)容,按照實施主體和運作機制的差異,針對重點領(lǐng)域補償、橫向生態(tài)補償、機會成本補償以及特許經(jīng)營補償,本文提出了相關(guān)的補償方式(圖2),大致可以分為政府補償和市場補償兩大類型。

政府補償方式。根據(jù)中國的實際情況,政府補償機制是目前開展國家公園生態(tài)保護補償最重要的形式,也是目前比較容易啟動的補償方式。政府補償方式中包括下面幾種：財政轉(zhuǎn)移支付,差異性的區(qū)域政策,生態(tài)保護項目實施,環(huán)境稅費制度等。

市場補償方式。交易的對象可以是生態(tài)環(huán)境要素的權(quán)屬,也可以是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。通過市場交易或支付,兌現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值。典型的市場補償機制包括下面幾個方面：公共支付,一對一交易,市場貿(mào)易,生態(tài)(環(huán)境)標記等。

應(yīng)重視基于綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持的“造血型”補償方式。現(xiàn)金補貼是可以有效激勵國家公園社區(qū)居民參與生態(tài)保護、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式的手段。但另一方面,需要通過資金引導(dǎo)、政策扶持、技術(shù)支持、品牌建設(shè)等手段,建立可以促進綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長效機制。比如,可以通過補貼國家公園社區(qū)居民從事有機生產(chǎn)的前期投入,提供必要的技術(shù)支持,創(chuàng)建國家公園農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一品牌等方式建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

5.3 生態(tài)保護補償?shù)臉藴蚀_定

國家公園生態(tài)保護補償標準的確定涉及公平與效率的權(quán)衡。

5.3.1 基于“公平”的補償標準

從公平角度講,應(yīng)該按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動與消費來進行確定,主要是通過評估國家公園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護、景觀美化等生態(tài)服務(wù)價值的流向和流量來進行綜合評估與核算。國內(nèi)外對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值評估已經(jīng)進行了大量的研究,但生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的流動研究尚處于初級階段。就目前的實際情況,在采用的指標、價值的估算等方面尚缺乏統(tǒng)一的標準。同時,從公平角度計算的補償標準與現(xiàn)實的補償能力方面有較大的差距,因此,一般按照生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流動計算出的補償標準只能作為補償?shù)膮⒖己屠碚撋舷拗怠?/p>

5.3.2 基于“效率”的補償標準

從效率角度講,只要激勵保護者“愿意”進行生態(tài)保護的投入或轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式,就可以達到保護生態(tài)系統(tǒng)、持續(xù)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的目的[29]。那么根據(jù)不同情況,可以參照以下3個方面的價值進行初步核算：

按生態(tài)保護者的直接投入和機會成本計算。生態(tài)保護者為了保護生態(tài)環(huán)境,投入的人力、物力和財力應(yīng)納入補償標準的計算之中。同時,由于生態(tài)保護者要保護生態(tài)環(huán)境,犧牲了部分的發(fā)展權(quán),這一部分機會成本也應(yīng)納入補償標準的計算之中。從理論上講,直接投入與機會成本之和應(yīng)該是生態(tài)補償?shù)淖畹蜆藴蔥30]。

按生態(tài)受益者的獲利計算。生態(tài)受益者沒有為自身所享有的產(chǎn)品和服務(wù)付費,使得生態(tài)保護者的保護行為沒有得到應(yīng)有的回報。因此,可通過產(chǎn)品或服務(wù)的市場交易價格和交易量來計算補償?shù)臉藴省Ｍㄟ^市場交易來確定補償標準簡單易行,同時有利于激勵生態(tài)保護者采用新的技術(shù)來降低生態(tài)保護的成本,促使生態(tài)保護的不斷發(fā)展[31]。

按生態(tài)破壞的恢復(fù)成本計算。國家公園特許經(jīng)營等資源開發(fā)活動會造成一定范圍內(nèi)的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等,直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化、氣候調(diào)節(jié)、生物供養(yǎng)等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[19-20]。因此,可以通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的成本核算作為生態(tài)補償標準的參考。

參照上述計算,綜合考慮國家和地區(qū)的實際情況,特別是經(jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)狀況,通過協(xié)商和博弈確定當前的補償標準；最后根據(jù)生態(tài)保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性特征,與時俱進,進行適當?shù)膭討B(tài)調(diào)整。

5.4 生態(tài)保護補償融資渠道的拓展

國家公園生態(tài)保護補償?shù)娜谫Y渠道,除了接受社會捐贈之外,還應(yīng)重視以下三個制度的改善和設(shè)計(圖3)：

一是縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計。財政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)保護補償最直接的手段,也是最容易實施的手段。建議在財政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重,增加對生態(tài)脆弱和生態(tài)保護重點地區(qū)的支持力度,對重要的生態(tài)區(qū)域或生態(tài)要素實施國家購買等,建立生態(tài)建設(shè)重點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平提高和區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的長效投入機制。

二是橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計。國家公園生態(tài)保護補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付主要是在流域上下游地區(qū)之間發(fā)生。其補償制度可以分三個步驟設(shè)計；一是由兩地政府議定本底權(quán)利(如水權(quán)等)分配方案,建立動態(tài)調(diào)整機制；二是達成補償協(xié)議,界定清楚生態(tài)保護補償?shù)闹骺腕w、補償方式、補償標準、相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任等內(nèi)容；三是建立保障機制,包括建立跨界斷面生態(tài)數(shù)據(jù)監(jiān)測體系以及加強相關(guān)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流動的測算方法研究。三是特許經(jīng)營生態(tài)補償政策設(shè)計。政府手段仍是我國目前生態(tài)補償?shù)闹饕胧?同時應(yīng)積極探索使用市場手段補償生態(tài)效益的可能途徑。在國家公園特許經(jīng)營制度下,居民或企業(yè)利用國家公園的生態(tài)環(huán)境以及景觀資源開展的商業(yè)行為有義務(wù)提供補償,可以通過品牌價值分紅、資源價值納稅等手段來進行,以彌補環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的成本,形成特許經(jīng)營的良性循環(huán)。

在這套制度體系下,應(yīng)探索建立國家公園體制試點區(qū)生態(tài)保護補償基金,授權(quán)國家公園體制試點區(qū)管理機構(gòu)整合不同渠道來源的生態(tài)保護補償資金(森林、草地等重點領(lǐng)域補償資金,重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金,橫向生態(tài)保護補償資金以及特許經(jīng)營費等),探索綜合性補償辦法。

圖3 國家公園生態(tài)保護補償?shù)娜谫Y渠道Fig.3 Financial channel of eco-compensation to national park

6 結(jié)倫

生態(tài)保護補償機制是構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系的重要制度保障。根據(jù)我國對國家公園生態(tài)保護補償?shù)囊?基于當前生態(tài)保護補償?shù)难芯亢蛯嵺`進展,本文分析了國家公園生態(tài)保護補償?shù)谋匾?明確了國家公園生態(tài)保護補償?shù)膬?nèi)涵,提出了國家公園生態(tài)保護補償?shù)恼呖蚣?并構(gòu)建了國家公園生態(tài)保護補償?shù)乃膫€關(guān)鍵技術(shù),以期為我國國家公園生態(tài)保護補償機制的建立提供科學(xué)支撐。