持續(xù)城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)推進(jìn)實(shí)施聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的作用

張 盛,呂永龍,3,*,苑晶晶,賀桂珍,鄭曉奇

1 中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 1008722 中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心,城市與區(qū)域生態(tài)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 1000853 中國(guó)科學(xué)院大學(xué), 北京 100049

2015年9月,聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)正式通過(guò)了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs),相較于千年發(fā)展目標(biāo),更關(guān)注社會(huì)公平性、城市與氣候變化等熱點(diǎn)問(wèn)題[1],其中第11個(gè)目標(biāo)(SDG11)明確提出要建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市。2016年10月,聯(lián)合國(guó)第三屆住房和可持續(xù)城市發(fā)展大會(huì)通過(guò)了指導(dǎo)未來(lái)二十年可持續(xù)城市發(fā)展的框架性文件——《新城市議程》[2- 4]。可見,城市的可持續(xù)發(fā)展是聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的重要內(nèi)容。中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,城市可持續(xù)發(fā)展水平逐步提升,在推進(jìn)實(shí)現(xiàn)SDG 11中扮演著重要角色。就持續(xù)城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)推進(jìn)實(shí)施聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的作用而言,中國(guó)應(yīng)以建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市為發(fā)展目標(biāo)。

1 中國(guó)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)

城鎮(zhèn)化一般指人口向城市地區(qū)集聚的過(guò)程和鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)的過(guò)程,是現(xiàn)代化的必經(jīng)階段,既是最大的內(nèi)需潛力所在,又是經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力[5]。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和生產(chǎn)力水平制約,城鎮(zhèn)化以大中城市為主體,進(jìn)展緩慢而相對(duì)均衡；改革開放初期,由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,小城鎮(zhèn)和小城市煥發(fā)活力,城鎮(zhèn)化迅速恢復(fù)并穩(wěn)步發(fā)展[6]；城鎮(zhèn)化及其可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題已成為我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。1987年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò) “世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)”(WCED)的報(bào)告《我們共同的未來(lái)》,首次提出“可持續(xù)發(fā)展”的概念；1992年 6月,在巴西里約召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)圍繞全球的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略展開討論并通過(guò)了《21世紀(jì)議程》；中國(guó)政府于1994年3月發(fā)布《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》,是第一個(gè)國(guó)家級(jí)可持續(xù)發(fā)展指南[7]。1996年中國(guó)將可持續(xù)發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略并全面推進(jìn)實(shí)施,中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段,到2000年,中國(guó)特大城市24個(gè),大城市49個(gè),中小城市581個(gè),比1978年增加了474個(gè),平均每年增加21.5個(gè)城市[8]。2000年至2015年,為落實(shí)聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs),我國(guó)分別于2003年提出了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀,2006年10月率先提出了建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),到2011年,中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%,增長(zhǎng)率為3.77%,標(biāo)志著城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新引擎[9]。2012年11月將“科學(xué)發(fā)展觀”寫入中共黨章,體現(xiàn)了中國(guó)將國(guó)家發(fā)展框架融入到全球可持續(xù)發(fā)展的決心[10- 11]。在此期間,由于環(huán)境、技術(shù)和市場(chǎng)門檻的沖擊,高端市場(chǎng)刺激大城市快速發(fā)展,小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展相對(duì)溫和[12]中,2013年底,城市數(shù)量658個(gè),城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.7%,京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的國(guó)土面積集聚了18%的人口,創(chuàng)造了36%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值[13]。

隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施,我國(guó)城鎮(zhèn)化水平逐步提高[14]。2014年,中國(guó)通過(guò)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》,提出了以人為本的城市規(guī)劃模式,并明確要求所有城市都應(yīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展[15]。2015年9月,聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)通過(guò)了《轉(zhuǎn)變我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》,設(shè)定了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、169個(gè)分目標(biāo)(SDGs),城市的可持續(xù)發(fā)展(SDG11)是其主要目標(biāo)之一。與其同時(shí),中國(guó)“十三五”規(guī)劃明確要求推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化,包括加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、建設(shè)和諧宜居城市、健全住房供應(yīng)體系和推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[16],這與SDG11的要求高度契合。2016年2月,作為《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》組成部分的《城市適應(yīng)氣候變化行動(dòng)方案》正式公布,規(guī)定中國(guó)的城市規(guī)劃必須充分考慮氣候變化因素,努力改善城市環(huán)境治理,到2020年建設(shè)30個(gè)適應(yīng)氣候變化試點(diǎn)城市,綠色建筑推廣比例達(dá)到50%[17]。2016年12月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》,并于2017年率先在深圳、太原、桂林等城市建立了可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)新示范區(qū)。中國(guó)城市發(fā)展表現(xiàn)出較強(qiáng)的特色性和集群性,特色性主要體現(xiàn)在休閑旅游、民俗文化、科技制造和信息加工等方面,集群性則表現(xiàn)為城市間的相互聯(lián)動(dòng)、協(xié)作和一體化進(jìn)程[18]。

2 推進(jìn)實(shí)施可持續(xù)城市目標(biāo)面臨的主要挑戰(zhàn)

2.1 聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)框架下中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平

中國(guó)過(guò)去40年城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速,從數(shù)字指標(biāo)上看,不僅走過(guò)了一條迅速提升工業(yè)化水平的道路,也走過(guò)了一條快速城鎮(zhèn)化道路。然而,中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展重“量”而輕“質(zhì)”,偏重于城鎮(zhèn)數(shù)量增多和城鎮(zhèn)化速度的提升,而對(duì)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效益的提升、人民生活水平和文明程度的共同提高、資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、城鎮(zhèn)就業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等城鎮(zhèn)化的本質(zhì)問(wèn)題關(guān)注不夠?？偟膩?lái)說(shuō),中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)可以分成3個(gè)階段(圖1)。

圖1 中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的三個(gè)階段Fig.1 Three stages in the process of urbanization in China

第一階段為城鎮(zhèn)化初級(jí)階段,時(shí)間從1949年至1978年,這一時(shí)期中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率平均值為6.26%,在1960年前后還出現(xiàn)了明顯的負(fù)增長(zhǎng),增長(zhǎng)率平均值為0.25%,城鎮(zhèn)化水平較低且增速緩慢,中國(guó)城市在曲折中發(fā)展。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鎮(zhèn)化以大城市為主導(dǎo),城市之間聯(lián)系薄弱,形成了以政府主導(dǎo)資源配置為唯一動(dòng)力的城鎮(zhèn)化格局,城鎮(zhèn)化發(fā)展中心集中在中西部和東北部為主的資源戰(zhàn)略型區(qū)域,城市發(fā)展動(dòng)力不勝其任,城鎮(zhèn)化不可持續(xù)。

第二個(gè)階段為城鎮(zhèn)化中級(jí)階段,時(shí)間從1979年至2010年。中國(guó)人口城鎮(zhèn)化率平均值為31.39%,增長(zhǎng)率平均值為0.93%,城鎮(zhèn)化在初期較為緩慢,但到2000年前后出現(xiàn)了城市人口激增的現(xiàn)象。由于1980年代的改革開放,政府和市場(chǎng)相繼為城市的發(fā)展注入動(dòng)力,城鄉(xiāng)之間的壁壘逐漸松動(dòng)并被打破,小城鎮(zhèn)數(shù)量激增,城鎮(zhèn)化發(fā)展重心隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心一起轉(zhuǎn)移到東南沿海地區(qū)[19]。改革開放初期表現(xiàn)為城市流動(dòng)人口劇增、小城鎮(zhèn)發(fā)展迅猛,進(jìn)入21世紀(jì)初主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡,呈現(xiàn)出東西部差距擴(kuò)大,東北落后,中部塌陷等狀況。這一階段的城市發(fā)展主要以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)而忽視了區(qū)域發(fā)展的公平問(wèn)題,不符合均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的內(nèi)在特征。

第三階段為城鎮(zhèn)化高級(jí)階段初期,從2011年至今,這一時(shí)期的平均城鎮(zhèn)化率值為54.89%,增長(zhǎng)率平均值為1.64%,到2017年底城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤呀?8%,是城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵階段。城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要引擎,城市發(fā)展日趨集群化,形成了長(zhǎng)三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中下游城市群和成渝城市群等[20]。但城市集群發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)、輻射效應(yīng)、梯級(jí)帶動(dòng)效應(yīng)尚未發(fā)揮出來(lái),城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理,與資源環(huán)境承載能力不匹配；“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化,建設(shè)用地粗放低效；城市管理服務(wù)水平不高；有些城市的自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力,這與新型城鎮(zhèn)化要求的高效、包容和可持續(xù)內(nèi)涵不相匹配[13,21- 22]。

本文以中國(guó)35個(gè)大中城市為研究對(duì)象,將SDG 11的分目標(biāo)概括為三大主題,即人類發(fā)展主題、資源消耗主題和污染排放主題。其中,城市人類發(fā)展指標(biāo)由城市預(yù)期壽命指標(biāo)、教育指標(biāo)和收入指標(biāo)構(gòu)成,城市資源消耗量由城市水資源消耗指標(biāo)、城市土地資源消耗指標(biāo)、城市能源消耗指標(biāo)以及城市房?jī)r(jià)收入比來(lái)綜合表征[23],城市污染物排放量主要由一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)水平、環(huán)境保護(hù)投入等多種因素決定[24]。城市人類發(fā)展指標(biāo)為正指標(biāo),與城市的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r正相關(guān),城市的資源消耗指標(biāo)與污染排放指標(biāo)為逆指標(biāo),與城市的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r呈負(fù)相關(guān)關(guān)系[25]。圍繞三大主題遴選出14個(gè)具體指標(biāo),構(gòu)建包容、安全、有風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和可持續(xù)的城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,具體包括目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層(表1)。

表1 中國(guó)建設(shè)包容、安全、有風(fēng)險(xiǎn)抵御能力和可持續(xù)的城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文采用熵值法[26]計(jì)算篩選出的人均GDP、人均供水量、人均二氧化碳排放量等14個(gè)指標(biāo),以中國(guó)35個(gè)大中城市為研究對(duì)象,圍繞人類發(fā)展、資源消耗和污染排放三大主題,剖析了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)要求下的中國(guó)各個(gè)城市發(fā)展存在的問(wèn)題。

在2015年, 35個(gè)大中城市中,從城市人類發(fā)展指標(biāo)看,西部水平較差,東北和中部水平相當(dāng),東部水平較高。具體地說(shuō),深圳、廣州、南京水平最高,貴陽(yáng)最差,西寧次之；從城市資源消耗指標(biāo)來(lái)看,東北和中部城市的資源消耗水平較高,西部次之,東部沿海地區(qū)較低,可持續(xù)發(fā)展水平與之相反,海口、廣州、天津資源消耗較少,呼和浩特和福州消耗資源過(guò)度；從城市污染排放指標(biāo)來(lái)看,東南沿海、京津冀城市群污染排放水平低,東北區(qū)次低,西北地區(qū)地廣人稀,城市發(fā)展動(dòng)能不足,體現(xiàn)出較高污染排放水平,其中烏魯木齊、銀川、西寧、呼和浩特污染排放強(qiáng)度較大,青島、?？?、北京污染排放水平低。2016年,35個(gè)城市的三個(gè)指標(biāo)總體趨勢(shì)保持不變,但均有不同層次的變化,其中烏魯木齊、西寧、蘭州資源消耗水平明顯降低,與之對(duì)應(yīng)的人類發(fā)展水平出現(xiàn)下降,烏魯木齊影響較大。珠三角城市群資源消耗水平向上浮動(dòng),其余城市均在平穩(wěn)中保持提高(圖2)。

圖2 2015—2016年中國(guó)35個(gè)大中城市人類發(fā)展、資源消耗和污染排放水平Fig.2 Human development, resource consumption and emission levels of 35 cities in China from 2015 to 2016

綜合來(lái)看,中國(guó)35個(gè)大中城市的人類發(fā)展?fàn)顩r受人均GDP的影響大,收入水平直接關(guān)系著教育和健康水平,呈現(xiàn)出東部>東北>中部>西部的特征,這與城市的改革開放水平、人才引進(jìn)力度和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式密切相關(guān)。資源消耗和污染排放兩個(gè)逆指標(biāo)總體狀況呈現(xiàn)西部>中部>東北>東部的特征,除了水資源消耗東部高于其他區(qū)域外,其他各項(xiàng)指標(biāo)均體現(xiàn)西高東低,主要原因在于西部地區(qū)發(fā)展方式較為粗放,科技支撐不足,對(duì)資源利用效率不高且生態(tài)保護(hù)意識(shí)相對(duì)淡??；另外,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的乏力導(dǎo)致缺乏設(shè)施投入,對(duì)于污染防治缺乏行之有效的管理機(jī)制和技術(shù)方案。

整體而言,通過(guò)評(píng)估中國(guó)35個(gè)大中城市2015年的可持續(xù)發(fā)展水平,西部地區(qū)(除成都外)城市可持續(xù)發(fā)展水平偏低,其中烏魯木齊和西寧排在全國(guó)末尾；中部地區(qū)有所好轉(zhuǎn),長(zhǎng)沙、武漢和合肥相對(duì)可持續(xù)發(fā)展水平較高；東部地區(qū)上海、杭州、寧波、濟(jì)南、石家莊和福州可持續(xù)乏力,北京、廣州、深圳和青島可持發(fā)展?fàn)顩r良好；東北地區(qū)隨著緯度升高呈梯度下降,大連最可持續(xù),沈陽(yáng)次之,長(zhǎng)春較低,哈爾濱排在末尾。從全國(guó)來(lái)看,北京、廣州、青島、長(zhǎng)沙和深圳的可持續(xù)發(fā)展水平排在前五,烏魯木齊、西寧和銀川可持續(xù)發(fā)展水平欠佳。中國(guó)35個(gè)大中城市的可持續(xù)發(fā)展水平差異很大,北京、?？?、廣州、青島和長(zhǎng)沙排名靠前,表明相對(duì)于城市的資源消耗和污染排放,他們達(dá)到了較好的人類發(fā)展水平,太原、西寧、呼和浩特、銀川、蘭州、貴陽(yáng)的總體排名靠后,通過(guò)高能耗、高污染的方式并沒(méi)能取得令人滿意的人類發(fā)展水平,長(zhǎng)三角城市群表現(xiàn)出較強(qiáng)的人類發(fā)展水平,但應(yīng)該注意到這是以高強(qiáng)度的資源消耗和污染排放為代價(jià)的(圖3)。

2016年,35個(gè)大中城市可持發(fā)展?fàn)顩r良好,排名靠前的城市均是沿海發(fā)達(dá)省份,其中北京、杭州、大連、長(zhǎng)沙、青島呈現(xiàn)出以相對(duì)較低的資源消耗和污染排放獲取了較優(yōu)的人類發(fā)展水平,長(zhǎng)三角城市群高能耗、高污染同時(shí)人類發(fā)展水平也較高；成渝城市群以及中部大部分城市活力不足,資源消耗和污染排放也相對(duì)較低,成都、西安、鄭州、南昌最為典型；太原、南寧以及西北眾城市的資源消耗強(qiáng)度大、污染排放水平高,但城市可持續(xù)水平低(圖4)。相較2015年,2016年城市可持續(xù)水平處于上升軌道,各個(gè)城市均在積極探索經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能,西部地區(qū)積極優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),針對(duì)表現(xiàn)薄弱的資源消耗和污染排放指標(biāo),確定優(yōu)先實(shí)行的干預(yù)措施；中部和東部城市實(shí)行了更多的低碳政策和污染防治措施來(lái)改善生態(tài)環(huán)境；東南沿海采取了積極的人才引進(jìn)政策,并以此來(lái)激發(fā)城市動(dòng)能,維持和增進(jìn)現(xiàn)有的可持續(xù)發(fā)展水平。

圖3 2015年中國(guó)35個(gè)大中城市可持續(xù)發(fā)展水平Fig.3 Sustainable development level of 35 cities in China in 2015

圖4 2016年中國(guó)35個(gè)大中城市可持續(xù)發(fā)展水平Fig.4 Sustainable development level of 35 cities in China in 2016

2.2 聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)框架下城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

到2030年,中國(guó)的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到70%左右,大約有10億人生活在城市里[14]。如何有效承接未來(lái)城鎮(zhèn)化的沖擊,是中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)SDG11的決定性因素。中國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨著人口、土地、資金、污染防治、體制改革五個(gè)主要挑戰(zhàn)。

(1)人口城鎮(zhèn)化水平較低,城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提高。改革開放40年,導(dǎo)致城市戶籍人口和城市常住人口享受城市公共服務(wù)水平的差距拉大。城鎮(zhèn)化水平不能僅偏重于城市人口數(shù)量的增長(zhǎng),而忽視人口質(zhì)量構(gòu)成和人才培養(yǎng)與引進(jìn)；不能僅注重城鎮(zhèn)數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)增,而忽視城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和公共服務(wù)水平提升[22]。按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃,到2020年,常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%,戶籍人口城鎮(zhèn)化率45%,享受城市公共服務(wù)人口增加1億—1.3億。到2030—2045年,常住人口城鎮(zhèn)化達(dá)到70%,城市新增人口3億—4億[13],城市人口數(shù)量激增不僅影響了原本基礎(chǔ)設(shè)施、住房條件差的偏遠(yuǎn)城市的可持續(xù)發(fā)展,而且使得周邊農(nóng)村人口逐漸減少,村莊萎縮甚至消失,尤其是中西部地區(qū),這種形式的城鎮(zhèn)化呈負(fù)效應(yīng)發(fā)展。因此,如何有效處理特大城市、大城市與中小城市之間的人口流動(dòng)關(guān)系,不僅關(guān)系著人自身平等享有公共服務(wù)的機(jī)會(huì),也關(guān)系著社會(huì)的均衡發(fā)展。

(2)土地城鎮(zhèn)化速度飆升,過(guò)度透支土地和其他主要資源。從20世紀(jì)末以來(lái),許多城市土地年消耗速度對(duì)于人口年進(jìn)城速度的彈性系數(shù)大于2,中國(guó)的土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化,導(dǎo)致了許多“空城”出現(xiàn)[27]。土地和其他主要資源的消耗誘發(fā)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)度,這不僅加重了自身的轉(zhuǎn)移成本,削弱了中西部小城鎮(zhèn)發(fā)展的市場(chǎng)能量,延緩了中國(guó)工業(yè)化的整體進(jìn)程[28]。以上海為例,按照人均建設(shè)用地100 m2計(jì)算,當(dāng)前常住人口2400萬(wàn),但建設(shè)用地近3000 km2,嚴(yán)重透支土地資源近600 km2。到2030年,中國(guó)進(jìn)城人口10億,需建設(shè)用地10萬(wàn)km2,但現(xiàn)有的城市規(guī)劃顯示僅未來(lái)新城新區(qū)規(guī)劃面積和現(xiàn)有城市城區(qū)面積已經(jīng)超過(guò)10億人口的建設(shè)用地[29]。因此,如何有效地將城市建設(shè)用地及其相關(guān)資源的消耗與常住人口實(shí)際數(shù)匹配,將是扭轉(zhuǎn)城土地城鎮(zhèn)化大于人口城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的重要挑戰(zhàn)。

(3)城市擴(kuò)大內(nèi)需主動(dòng)力發(fā)揮不充分,城鎮(zhèn)化財(cái)源單一。過(guò)去十年,城鎮(zhèn)化的財(cái)源很大程度上來(lái)自土地資源的批租與拍賣,土地財(cái)政占地方財(cái)政收入比重已超過(guò)50%,每年約3萬(wàn)億[30]。誠(chéng)然,土地財(cái)政確實(shí)推動(dòng)了中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展,但土地巨額出讓偏離了經(jīng)濟(jì)承受力,拉高了城市物價(jià)和生活成本,超出了大部分城鎮(zhèn)居民的消費(fèi)水平,加劇了社會(huì)矛盾,擴(kuò)大了貧富差距,阻礙了中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展[31]。新型城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源需要區(qū)分增量和存量來(lái)源,過(guò)去40年依賴土地財(cái)政的增量來(lái)源,未來(lái)30年的發(fā)展則需要開辟新的資金來(lái)源,包括允許地方發(fā)行債券、公私合營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施等。如何用多元資金逐步替代土地財(cái)政來(lái)維持城市活力將是關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大議題。

(4)城市生態(tài)退化,生態(tài)修復(fù)和污染防治迫在眉睫。過(guò)去十年間城市主要采取污染物總量控制模式,對(duì)總體上控制污染排放和改善環(huán)境起到了一定作用?！笆濉泵鞔_要求,城市環(huán)境生態(tài)保護(hù)重心要逐步從污染物總量控制管理模式向環(huán)境質(zhì)量考核和污染物防治轉(zhuǎn)變[32]。因此,未來(lái)20年的城市發(fā)展需要著力研究各個(gè)城市主要污染減排和相應(yīng)的控制措施。當(dāng)前,“氣十條”、“水十條”、“土十條”已經(jīng)發(fā)布,污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)正式打響,各個(gè)城市如何落實(shí)自身區(qū)域內(nèi)的污染防治目標(biāo)并建立完善的污染防治機(jī)制,確?！扒逅?、“凈土”、“藍(lán)天”將是城市健康發(fā)展的重要挑戰(zhàn)。

(5)城市業(yè)績(jī)考核短缺,利益相關(guān)者責(zé)任不明確。中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展離不開政府的管理,相較于過(guò)去自上而下的城鎮(zhèn)化模式,新型城鎮(zhèn)化需要未來(lái)20年走一條政府主導(dǎo)、利益相關(guān)者共治的道路[33]。新型城鎮(zhèn)化需要從三方面推進(jìn)城市治理變革：第一,政府層面的合作,包括縱向上中央與地方政府的合作,橫向上各級(jí)地方政府之間以及政府內(nèi)部不同部門之間的合作；第二,政府與企業(yè)的合作,例如,可以采用公私合作的方式解決城市發(fā)展急需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)問(wèn)題；第三,社會(huì)公眾與非政府組織(NGO)等共同參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程,實(shí)現(xiàn)城市的包容發(fā)展。然而,如何明確每個(gè)主體在城市發(fā)展中的責(zé)任,構(gòu)建完善的城市績(jī)效考核制度是不可避免的重大挑戰(zhàn)。

3 推進(jìn)實(shí)施可持續(xù)城市發(fā)展目標(biāo)的對(duì)策

新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向,因此,如何按照SDGs的具體要求推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展顯得尤為重要?！吨袊?guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)方案》為推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展城市提供了基本原則,即“創(chuàng)新理念、問(wèn)題導(dǎo)向、多元參與、開放共享”[34],新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新理念主要體現(xiàn)在戶籍制度改革上,利用居住證制度和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制來(lái)提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率；問(wèn)題導(dǎo)向主要瞄準(zhǔn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的不均衡因素,諸如城市公共資源東西部差距,中西部城市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不一等；多元參與需要加強(qiáng)部門、公共組織、社會(huì)團(tuán)體與地方之間的政策聯(lián)動(dòng),推進(jìn)城市公共資源、社會(huì)資源以及各種創(chuàng)新要素向城市可持續(xù)發(fā)展方向聚焦；開放共享注重解決社會(huì)公平爭(zhēng)議問(wèn)題,主張各個(gè)城市提高開放水平為發(fā)展添活力,共享發(fā)展成果縮小發(fā)展差距[35- 36]。滿足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)要求的新型城鎮(zhèn)化需要從兩方面著手：第一,參照可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)五個(gè)優(yōu)先方略構(gòu)建城市可持續(xù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制,測(cè)評(píng)中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)踐行狀況；第二,推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展綠色創(chuàng)新實(shí)踐,拓寬中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展的踐行路徑。

3.1 構(gòu)建城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估機(jī)制,測(cè)評(píng)中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)踐行狀況

城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)包括人口遷移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、土地和地域空間的轉(zhuǎn)變,涉及到地方、區(qū)域、國(guó)家的戰(zhàn)略協(xié)調(diào),社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的效益協(xié)調(diào),氣候變化、可再生資源、食品和健康問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略的協(xié)調(diào)。推進(jìn)實(shí)施聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)的五個(gè)優(yōu)先方略為中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展水平的監(jiān)測(cè)和評(píng)估提供機(jī)制參考[33]。參照“優(yōu)先篩選指標(biāo)-優(yōu)先監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)-優(yōu)先評(píng)估-優(yōu)先完善基礎(chǔ)條件-優(yōu)先校準(zhǔn)”的流程,構(gòu)建中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展水平實(shí)時(shí)反饋、調(diào)整、監(jiān)測(cè)和評(píng)估機(jī)制,全面衡量與評(píng)估中國(guó)城市的可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r,通過(guò)綜合考評(píng)發(fā)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展中的低效環(huán)節(jié),在未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中及時(shí)做出調(diào)整。

(1)優(yōu)先篩選城市可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。以現(xiàn)在的城市試點(diǎn)區(qū)為研究起點(diǎn),以城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估為核心,設(shè)計(jì)一套層次性、完備性和數(shù)據(jù)可得性較好的指標(biāo)體系。

(2)優(yōu)先建立實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)機(jī)制。城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估需要一套權(quán)威可信的數(shù)據(jù)來(lái)支撐,加強(qiáng)城市與鄉(xiāng)村、城市與城市、科研機(jī)構(gòu)與政府部門之間信息共享,同時(shí)輔以流動(dòng)監(jiān)測(cè)、第三方檢測(cè),健全城市可持續(xù)發(fā)展數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。

(3)優(yōu)先執(zhí)行城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估。城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估一般由區(qū)域管理部門和相關(guān)領(lǐng)域的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)專家組成,評(píng)估內(nèi)容包括城鎮(zhèn)化對(duì)就業(yè)的影響、成本收益分析、公共健康收益分析和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估等。

(4)優(yōu)先完善城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估的基礎(chǔ)條件。城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估基礎(chǔ)條件包括評(píng)估的時(shí)間、空間和所需信息的獲取方法和設(shè)施,應(yīng)緊緊圍繞評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)所需要的信息種類、來(lái)源、收集時(shí)間、頻率和篩選方法等開展建設(shè)。

(5)優(yōu)先開展城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估校準(zhǔn)。評(píng)估完成后,評(píng)估結(jié)果應(yīng)由受到政府和公眾監(jiān)督的評(píng)估機(jī)構(gòu)或非政府組織聯(lián)合向社會(huì)公布。作為城市可持續(xù)發(fā)展水平評(píng)估的組織者,政府應(yīng)該了解評(píng)估方案的實(shí)施效果,及時(shí)發(fā)現(xiàn)并校準(zhǔn)低效環(huán)節(jié),確保評(píng)估效果、效率、公平性和透明性。

3.2 推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展綠色創(chuàng)新實(shí)踐,拓寬中國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)踐行路徑

當(dāng)前,中國(guó)城市發(fā)展的舊動(dòng)力逐漸減弱,新動(dòng)力尚未充分發(fā)揮作用,城市依然存在著環(huán)境容量不足,資源承載力超負(fù)荷等問(wèn)題[37]。推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展綠色創(chuàng)新實(shí)踐,挖掘城市發(fā)展新動(dòng)力,拓寬可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)踐行路徑,無(wú)疑是解決這一問(wèn)題的首要方案。針對(duì)污染排放水平較高、資源消耗過(guò)大和人類發(fā)展緩慢三個(gè)具體類別城市分別對(duì)應(yīng)的綠色路徑,倡導(dǎo)綠色消費(fèi)理念、強(qiáng)化綠色科技研發(fā)和建立國(guó)家綠色金融協(xié)調(diào)機(jī)制。

(1)培育綠色市場(chǎng),構(gòu)建綠色消費(fèi)體系。消費(fèi)是推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要環(huán)節(jié),針對(duì)那些以高污染排放代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城市,應(yīng)著力倡導(dǎo)綠色消費(fèi)。綠色市場(chǎng)積極引導(dǎo)低碳和節(jié)約消費(fèi),更加合理公平地分配經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)公共資源,提升城鎮(zhèn)人類發(fā)展質(zhì)量。

(2)加強(qiáng)綠色技術(shù)研發(fā)與“綠色技術(shù)銀行”的資金對(duì)接。針對(duì)那些投入大量生態(tài)資源、物資資源并沒(méi)有得到與之相應(yīng)經(jīng)濟(jì)福利的城市,將綠色技術(shù)創(chuàng)新投入作為綠色投資的重要內(nèi)容,在改善人類發(fā)展水平的同時(shí),提高環(huán)境質(zhì)量?！熬G色技術(shù)銀行”是綠色科技與金融結(jié)合的主要紐帶,加強(qiáng)節(jié)能、環(huán)保、新能源等綠色增長(zhǎng)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和模擬校準(zhǔn)等基礎(chǔ)研究和能力建設(shè),為綠色城鎮(zhèn)化提供科技支持。

(3)構(gòu)建國(guó)家綠色金融協(xié)調(diào)機(jī)制,用財(cái)政資金引導(dǎo)、保證和支持綠色金融。針對(duì)那些人類發(fā)展緩慢的脆弱城市,著力發(fā)展有地域特色的產(chǎn)業(yè),重點(diǎn)扶持當(dāng)?shù)蒯t(yī)療、教育等,保證城市發(fā)展多元和可持續(xù)。建立協(xié)調(diào)開發(fā)區(qū)與保護(hù)區(qū)、上下游地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與生態(tài)受益區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,同時(shí)開展中央對(duì)地方、地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府、地方政府間的轉(zhuǎn)移支付,促進(jìn)地域間的公平發(fā)展。