公務(wù)員崗位津貼制度：主要問題及影響因素

□ 楊 梅

崗位津貼是國家對(duì)在特殊崗位工作的公務(wù)員支付的額外勞動(dòng)報(bào)酬。公務(wù)員崗位津貼制度的建立對(duì)激勵(lì)、保障和調(diào)節(jié)公務(wù)員從事特殊崗位工作發(fā)揮了一定作用。評(píng)估公務(wù)員崗位津貼制度存在的問題，揭示問題產(chǎn)生的影響因素，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，對(duì)于完善公務(wù)員崗位津貼制度，建立規(guī)范、有效的公務(wù)員工資制度具有重要意義。

一、公務(wù)員崗位津貼制度的現(xiàn)狀

公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等。崗位津貼制度作為公務(wù)員工資制度的內(nèi)容之一，具有激勵(lì)功能、保障功能和調(diào)節(jié)功能。

（一）崗位津貼制度的內(nèi)容

崗位津貼是對(duì)在特殊崗位工作的公務(wù)員支付的額外勞動(dòng)報(bào)酬。公務(wù)員只有在特殊崗位上工作時(shí)才能享受相應(yīng)的津貼，離開崗位時(shí)津貼即行取消。2006年公務(wù)員工資制度改革，國家對(duì)津貼補(bǔ)貼進(jìn)行規(guī)范管理，明確規(guī)定國家對(duì)崗位津貼實(shí)行統(tǒng)一管理，除國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的人力資源社會(huì)保障部（以下簡稱人社部）、財(cái)政部批準(zhǔn)建立的機(jī)關(guān)工作人員崗位津貼以外，其他省市區(qū)和各部門、各單位自行建立的崗位津貼以及在國家規(guī)定以外自行擴(kuò)大范圍和提高標(biāo)準(zhǔn)的一律取消。

1．崗位津貼的種類眾多

目前我國公務(wù)員崗位津貼有20 種，設(shè)置崗位津貼的政府部門包括公安、法院、檢察院、海關(guān)、稅務(wù)、審計(jì)、財(cái)政等。崗位津貼主要包括人民警察警銜津貼、人民警察執(zhí)勤崗位津貼、法官審判津貼、檢察官檢察津貼、稅務(wù)征收津貼、審計(jì)津貼、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪崗位津貼、密碼崗位津貼、政法委機(jī)關(guān)工作津貼等。

2．崗位津貼的發(fā)放范圍不一

不同種類崗位津貼的發(fā)放范圍存在差異。有的崗位津貼是對(duì)從事特殊崗位的公務(wù)員發(fā)放的，如安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪崗位津貼、密碼崗位津貼；有的崗位津貼是對(duì)某一部門全體公務(wù)員發(fā)放的，如稅務(wù)部門工作人員稅務(wù)征收津貼、政法委機(jī)關(guān)工作津貼、人民警察警銜津貼；有的津貼是針對(duì)某一部門具有特殊身份的人發(fā)放的，如法官審判津貼、檢察官檢察津貼。

3．崗位津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)多樣

不同類別崗位津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。有的種類崗位津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，如審計(jì)人員工作補(bǔ)貼、政法委機(jī)關(guān)工作津貼；有的崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)銜級(jí)或者等級(jí)存在較大差異，如人民警察警銜津貼、法官審判津貼、檢察官檢察津貼；有的崗位津貼根據(jù)工作年限長短存在差異，如司法助理員崗位津貼在崗工作年限10年及以下的每人每月150 元，10年以上的在崗工作年限每增加1年，月津貼標(biāo)準(zhǔn)增加10 元，最多不超過300 元；有的崗位津貼根據(jù)行政層級(jí)存在差異，如稅務(wù)征收津貼省級(jí)以上為每人每月220 元，地市及以下為每人每月300元等等。

不同種類崗位津貼的金額差異較大。大多數(shù)崗位津貼的水平在150～300 元/月，如司法助理員崗位津貼、審計(jì)人員工作補(bǔ)貼、稅務(wù)部門工作人員稅務(wù)征收津貼；有的崗位津貼因銜級(jí)高低差異較大，如警銜津貼最低為560 元/月，最高為2250 元/月；有的崗位津貼金額較高，如政法委機(jī)關(guān)工作津貼為1200 元/月。

（二）崗位津貼制度的特點(diǎn)

公務(wù)員崗位津貼制度具有法定性、統(tǒng)一性、特殊性、崗位性、補(bǔ)償性和輔助性的特點(diǎn)。

1．法定性

崗位津貼是《中華人民共和國公務(wù)員法》明確規(guī)定的公務(wù)員應(yīng)該享受的工資待遇。公務(wù)員按照國家規(guī)定享受地區(qū)附加津貼、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼、崗位津貼等津貼。

2．統(tǒng)一性

統(tǒng)一性主要指公務(wù)員崗位津貼的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)和管理統(tǒng)一。崗位津貼設(shè)置屬于中央事權(quán)，除國家授權(quán)的公務(wù)員主管部門、財(cái)政部批準(zhǔn)建立，不允許省市區(qū)和各部門、各單位自行建立崗位津貼。崗位津貼的發(fā)放范圍和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也是全國統(tǒng)一的。

3．特殊性

崗位津貼針對(duì)公務(wù)員工作崗位的“特殊性”而設(shè)置，該崗位相對(duì)于普通公務(wù)員工作崗位而言，需要在身體上或者精神上有相當(dāng)程度的額外付出。一般而言，設(shè)置崗位津貼的崗位具有勞累、骯臟、緊張、枯燥、危險(xiǎn)、損害健康、承擔(dān)特殊職責(zé)或要求具備特殊知識(shí)等特征。崗位津貼是國家為了吸引和激勵(lì)公務(wù)員從事該項(xiàng)工作，并保證特殊崗位工作人員權(quán)益而設(shè)置補(bǔ)貼。

4．補(bǔ)償性

補(bǔ)償性是指崗位津貼設(shè)置的經(jīng)濟(jì)意義。崗位津貼設(shè)置體現(xiàn)了國家對(duì)在特殊崗位上工作的公務(wù)員付出的認(rèn)可，并在經(jīng)濟(jì)上支付一定金額的津貼作為補(bǔ)償。

5．輔助性

崗位津貼的金額，在工資收入中的比重和發(fā)揮激勵(lì)、保障、調(diào)節(jié)的功能是輔助性的。也就是說崗位津貼的金額不能超過基本工資的一定比例，不能主次不分。

（三）崗位津貼制度的功能

制度功能是制度運(yùn)行產(chǎn)生的作用和結(jié)果。在制度設(shè)計(jì)時(shí)，制度功能表現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)的預(yù)期效果，是確定制度內(nèi)容的主要依據(jù)。崗位津貼作為工資制度的內(nèi)容之一， 也具有激勵(lì)功能、保障功能和調(diào)節(jié)功能。通過設(shè)置崗位津貼，可激勵(lì)公務(wù)員更好地在特殊崗位上盡職工作，調(diào)動(dòng)其工作積極性；通過對(duì)其在特殊崗位上的額外付出給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保障其享受相應(yīng)的生活待遇；還有助于調(diào)節(jié)人力資源配置，保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定，引導(dǎo)公務(wù)員向特殊崗位流動(dòng)。

二、公務(wù)員崗位津貼制度存在的主要問題

公務(wù)員崗位津貼在制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行中仍存在一些問題，制約了崗位津貼的制度功能發(fā)揮。

（一）制度設(shè)計(jì)存在的主要問題

崗位津貼制度設(shè)計(jì)存在的問題主要體現(xiàn)在，部分崗位津貼補(bǔ)貼設(shè)置偏離制度初衷、崗位津貼設(shè)置規(guī)范性不足、部分崗位津貼設(shè)置缺乏公平性及部分崗位津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不清晰等問題。

1．部分崗位津貼設(shè)置偏離制度初衷

崗位津貼，是對(duì)在特殊崗位工作的公務(wù)員發(fā)放的津貼。但是，目前我國公務(wù)員部分崗位津貼的設(shè)置偏離了制度設(shè)計(jì)初衷。有的崗位津貼針對(duì)某一機(jī)關(guān)所有公務(wù)員設(shè)置，如政法委機(jī)關(guān)工作津貼、人民檢察院辦案人員崗位津貼、人民法院辦案人員崗位津貼、稅務(wù)征收崗位津貼，使崗位津貼成為部門待遇的體現(xiàn)形式。有的特殊崗位津貼針對(duì)某一身份公務(wù)員發(fā)放，如人民警察警銜津貼、法官審判津貼、檢察官檢察津貼，崗位津貼成為某種身份享受待遇的體現(xiàn)形式。而且，不同部門崗位津貼設(shè)置多寡不均。有的部門設(shè)置了若干種崗位津貼，如公安部門、法院、檢察院、海關(guān)；有的部門僅設(shè)置一種崗位津貼，如稅務(wù)、審計(jì)、財(cái)政；有的部門沒有設(shè)置任何崗位津貼，如人社、教育等。作為制度設(shè)計(jì)初衷的針對(duì)崗位特殊性發(fā)放的崗位津貼數(shù)量則較少，僅包括密碼崗位津貼、安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪崗位津貼等。

2．崗位津貼設(shè)置科學(xué)論證不夠、規(guī)范性不足

崗位津貼的設(shè)置應(yīng)具有一定的規(guī)范性，既包括內(nèi)容規(guī)范，也包括程序規(guī)范。在經(jīng)濟(jì)意義上，崗位津貼的設(shè)置應(yīng)與公務(wù)員從事特殊勞動(dòng)崗位相關(guān)，崗位津貼的金額與從事該崗位付出的額外消耗的補(bǔ)償掛鉤，并保持在相對(duì)合理的水平。但是，我國機(jī)關(guān)哪些崗位應(yīng)該設(shè)置崗位津貼，以及崗位津貼的水平高低均缺乏科學(xué)論證。

由于公務(wù)員崗位津貼設(shè)置和調(diào)整缺乏科學(xué)論證，導(dǎo)致崗位津貼的設(shè)置缺乏應(yīng)有的合理性、規(guī)范性。崗位津貼設(shè)置的金額也多寡不一，如安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察崗位津貼、信訪工作津貼等，水平基本上在150～300 元/月。2017年設(shè)置的政法委機(jī)關(guān)工作津貼達(dá)到1200 元/月，但關(guān)于政法委機(jī)關(guān)的工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作強(qiáng)度、工作危險(xiǎn)性相對(duì)于其他政府部門的特殊性的論證、說明不夠充分，導(dǎo)致評(píng)估依據(jù)尚不明確，津貼水平測算和標(biāo)準(zhǔn)確定原則尚待明晰。尤其對(duì)于基層和不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，政法委機(jī)關(guān)崗位津貼水平等于甚至高于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的職務(wù)工資，占公務(wù)員月工資收入的1/3 左右。該項(xiàng)崗位津貼的設(shè)置導(dǎo)致同一地區(qū)甚至同一辦公樓內(nèi)不同單位的公務(wù)員群體收入水平不平衡，崗位津貼設(shè)置的規(guī)范性有待提高。

3．部分崗位津貼設(shè)置缺乏公平性

崗位津貼是為了補(bǔ)償公務(wù)員在特殊勞動(dòng)條件崗位勞動(dòng)的額外消耗而建立的。崗位津貼設(shè)置要體現(xiàn)公務(wù)員工資制度所秉持的按勞分配原則，并體現(xiàn)工作職責(zé)、工作能力、工作實(shí)績、資歷的因素。但是目前有的崗位津貼設(shè)置缺乏公平性。一是在公務(wù)員內(nèi)部不同群體間不公平。對(duì)于相似的勞動(dòng)條件、勞動(dòng)強(qiáng)度和勞動(dòng)危險(xiǎn)性的崗位，國家應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的崗位津貼。行政執(zhí)法類公務(wù)員如國土、環(huán)保、城管、市場監(jiān)管等公務(wù)員工作在一線，戶外執(zhí)勤多，工作時(shí)間不規(guī)律，而且行政執(zhí)法時(shí)具有人身危險(xiǎn)性。但是國家卻沒有設(shè)置相應(yīng)的崗位津貼。二是公務(wù)員與事業(yè)單位工作人員分配不公。部分行政執(zhí)法單位由于公務(wù)員身份，其從事行政執(zhí)法工作與相關(guān)事業(yè)單位人員工作內(nèi)容相似，有的事業(yè)單位工作人員享受崗位津貼，但是行政執(zhí)法類公務(wù)員卻不能享受。如環(huán)境保護(hù)監(jiān)測津貼、衛(wèi)生防疫津貼等。

4．部分崗位津貼發(fā)放依據(jù)不清晰

部分崗位津貼存在發(fā)放依據(jù)不清晰的問題。以人民警察執(zhí)勤津貼為例，公安機(jī)關(guān)、監(jiān)所、監(jiān)獄、強(qiáng)制隔離戒毒所實(shí)行兩檔津貼標(biāo)準(zhǔn)，即一類津貼和二類津貼。縣（市）級(jí)以下：一類津貼每人每天50 元、二類津貼每人每天40 元。市（地）級(jí)：一類津貼每人每天40 元、二類津貼每人每天30 元。省級(jí)及以上：一類津貼每人每天30 元、二類津貼每人每天20 元。但是，具體分配崗位津貼時(shí)對(duì)哪些人員享受一類津貼、哪些人員享受二類津貼，缺乏明確規(guī)范。是各部門按比例確定、按照績效確定，還是某部門特殊可以享受一類津貼，其余按二類津貼發(fā)放？崗位津貼發(fā)放依據(jù)不清晰導(dǎo)致發(fā)放不公平，極易引發(fā)矛盾。如公安部出臺(tái)從優(yōu)待警政策，提出公安部門實(shí)行一類津貼，對(duì)司法部門和國家安全部門而言似有不公，給地方政府執(zhí)行政策、保障公平合理發(fā)放崗位津貼帶來困難。

（二）制度運(yùn)行存在的主要問題

崗位津貼制度運(yùn)行存在的問題主要包括部分崗位津貼調(diào)整滯后、部分崗位津貼調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理依據(jù)、部分地區(qū)崗位津貼發(fā)放不規(guī)范以及部分崗位津貼發(fā)放不及時(shí)的問題。

1．部分崗位津貼調(diào)整時(shí)間滯后

公務(wù)員崗位津貼的調(diào)整頻率差異較大，絕大多數(shù)崗位津貼存在調(diào)整時(shí)間滯后的問題。有的崗位津貼能夠隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多次進(jìn)行調(diào)整，如人民警察警銜津貼于1995年設(shè)立，先后于1999年、2001年、2003年、2006年多次及時(shí)調(diào)整。但此后長達(dá)九年未調(diào)整，直到2015年才大幅度進(jìn)行調(diào)整。公安干警執(zhí)勤崗位津貼于1987年設(shè)立，先后于1989年、2006年、2016年三次調(diào)整。司法助理員崗位津貼于1992年設(shè)置，時(shí)隔18年，2010年才進(jìn)行調(diào)整；稅務(wù)征收津貼于1994年設(shè)置，時(shí)隔18年，2012年才進(jìn)行調(diào)整；有的崗位津貼設(shè)置后多年從未進(jìn)行調(diào)整，如法官審判津貼、檢察官檢察津貼。財(cái)政部門農(nóng)業(yè)稅工作人員征收津貼1994年設(shè)置，2006年國家就取消了農(nóng)業(yè)稅，但是多年后該崗位津貼仍未及時(shí)取消。公務(wù)員部分崗位津貼的設(shè)置及調(diào)整情況，詳見表1。

表1 公務(wù)員部分崗位津貼設(shè)置及調(diào)整情況一覽

2．部分崗位津貼調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)合理依據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展變化，崗位津貼應(yīng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。崗位津貼既可以針對(duì)發(fā)放范圍或者發(fā)放方法進(jìn)行調(diào)整，也可以根據(jù)形勢(shì)變化、特殊崗位工作內(nèi)容和工作強(qiáng)度增加進(jìn)行調(diào)整；也可以根據(jù)物價(jià)水平變化，提高崗位津貼的保障水平；也可以根據(jù)形勢(shì)變化取消崗位津貼等等。但是，無論采用哪種方式對(duì)崗位津貼進(jìn)行調(diào)整，都需要具有科學(xué)合理的依據(jù)。

《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出，建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機(jī)制。建立人民警察分類管理制度，按照職位類別和職務(wù)序列實(shí)行分類管理，合理確定警官、警員、警務(wù)技術(shù)職務(wù)層次，科學(xué)設(shè)置職務(wù)職數(shù)比例，同步實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度。完善人民警察職業(yè)保障制度，貫徹落實(shí)人民警察生活待遇“高于地方、略低于軍隊(duì)”的原則，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的工資待遇保障體系，完善津補(bǔ)貼等相關(guān)政策，向基層一線、艱苦危險(xiǎn)等重點(diǎn)崗位傾斜。[1]據(jù)此，財(cái)政部、人社部及時(shí)完善人民警察警銜津貼和執(zhí)勤崗位津貼，體現(xiàn)從優(yōu)待警的政策導(dǎo)向。2015年起，大幅度提高了人民警察警銜津貼的標(biāo)準(zhǔn)；2016年起，調(diào)整了人民警察執(zhí)勤津貼的發(fā)放范圍、發(fā)放方法和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，但是不同銜級(jí)、層級(jí)間崗位津貼調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)尚缺乏科學(xué)合理的依據(jù)（詳見表2和表3）。

表2 人民警察警銜津貼調(diào)整前后對(duì)比情況

表3 人民警察執(zhí)勤津貼調(diào)整前后對(duì)比

3．部分地區(qū)崗位津貼發(fā)放不規(guī)范

崗位津貼有嚴(yán)格的發(fā)放范圍和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁超范圍和超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。2006年規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼以來，崗位津貼實(shí)行全國統(tǒng)一管理，取消了各地各部門自行設(shè)立的崗位津貼。國家也先后頒布各類文件，禁止濫發(fā)津貼、補(bǔ)貼。但是，部分地區(qū)仍然存在崗位津貼發(fā)放不規(guī)范的問題，如擴(kuò)大崗位津貼發(fā)放范圍、超標(biāo)準(zhǔn)范圍發(fā)放、公務(wù)員調(diào)離特殊崗位后繼續(xù)發(fā)放崗位津貼等。據(jù)報(bào)道，HY 市A 局是全額財(cái)政撥款行政單位，在2013年會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)存在濫發(fā)崗位津貼的問題。該單位設(shè)立綜合治理辦公室，職能是負(fù)責(zé)學(xué)校周邊環(huán)境綜合治理，不屬于信訪部門，但是違反規(guī)定，發(fā)放了信訪崗位津貼18410 元，還為該局審計(jì)科工作人員發(fā)放崗位津貼3960 元。根據(jù)該局“三定”方案規(guī)定，局審計(jì)科屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。人社部、財(cái)政部《關(guān)于調(diào)整審計(jì)人員工作補(bǔ)貼實(shí)施范圍和標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定“審計(jì)人員工作補(bǔ)貼的執(zhí)行范圍，限于國家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和列入審計(jì)署編制的審計(jì)署派駐國務(wù)院部委、地方審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作人員，財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處工作人員。[2]

4．部分崗位津貼發(fā)放不及時(shí)

崗位津貼具有激勵(lì)和保障功能，及時(shí)發(fā)放有助于發(fā)揮崗位津貼的功能。但是，由于受相關(guān)領(lǐng)域改革影響，導(dǎo)致部分崗位津貼凍結(jié)，限制了崗位津貼功能。以法官審判津貼和檢察官檢察津貼為例，2011年通過的《法官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》 《檢察官職務(wù)序列設(shè)置暫行規(guī)定》由于長期未實(shí)施，導(dǎo)致2011年7月以來新任的法官、檢察官審判津貼、檢察津貼未能及時(shí)發(fā)放以及部分等級(jí)升高的法官、檢察官津貼差額拖欠問題[3]。雖然新任法官審判津貼僅220 元/月，但是涉及近20 萬司法人員，長期拖欠崗位津貼，既不利于調(diào)動(dòng)法官、檢察官的工作積極性，削弱了崗位津貼的激勵(lì)保障功能，也在一定程度上影響了司法改革的公信力。

三、公務(wù)員崗位津貼制度問題的影響因素

崗位津貼制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行問題產(chǎn)生的原因，既涉及公務(wù)員基本工資比例過低、公務(wù)員職位分類和管理等基礎(chǔ)性管理要素，也受相關(guān)領(lǐng)域改革、部門利益訴求和津貼制度的透明度不足等因素的影響。

（一）公務(wù)員基本工資在公務(wù)員收入中的比例過低

2006年實(shí)施的《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度。公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)包括基本工資、津貼補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金。由于我國公務(wù)員基本工資水平較低，雖然建立了基本工資調(diào)整機(jī)制，并于2014年、2016年和2018年進(jìn)行了三次調(diào)整，但是總體上基本工資水平仍然較低，依靠基本工資無法保障公務(wù)員的基本生活。而規(guī)范性津貼補(bǔ)貼、改革性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼具有明顯的地方性特征，發(fā)放的種類和金額各地差異較大，且這三者的收入比重較高。總體上，公務(wù)員的基本工資僅占工資總收入的1/3 左右，削弱了基本工資的功能。

在基本工資較低的情況下，一些部門為了強(qiáng)調(diào)本部門工作的特殊性、推動(dòng)本部門工作，更好地調(diào)動(dòng)本部門公務(wù)員的積極性，積極要求設(shè)置崗位津貼，導(dǎo)致崗位津貼設(shè)置缺乏規(guī)范性。一些本來是基本工資制度應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的功能和解決的問題，卻讓津貼補(bǔ)貼來承擔(dān)，津貼補(bǔ)貼就會(huì)不堪重負(fù)[4]。

（二）缺乏科學(xué)的崗位分析

崗位分析是對(duì)組織所設(shè)立的崗位的性質(zhì)、任務(wù)、職責(zé)、勞動(dòng)條件和環(huán)境，以及承擔(dān)本崗位任務(wù)應(yīng)具備的資格條件所進(jìn)行的系統(tǒng)分析與研究。崗位分析是人力資源管理的基礎(chǔ)，崗位分析的質(zhì)量對(duì)其他人力資源管理模塊具有舉足輕重的影響。因此，崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整均需要以科學(xué)的崗位分析為基礎(chǔ)。但是，長期以來，我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位崗位設(shè)置缺乏量化評(píng)估分析，設(shè)置和調(diào)整崗位津貼沒有科學(xué)合理的依據(jù)，導(dǎo)致某些不“特殊”的崗位設(shè)置了崗位津貼，具有“特殊”性質(zhì)的崗位卻未設(shè)置崗位津貼。即使設(shè)置崗位津貼，其設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)也缺乏合理的依據(jù)，如崗位津貼與基本工資水平的關(guān)系，崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)水平的關(guān)系，以及崗位津貼與人力資源供求的關(guān)系，均缺乏相關(guān)性分析。

（三）相關(guān)領(lǐng)域改革的影響

崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整往往是受相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域改革或者重點(diǎn)工作推動(dòng)。如“稅務(wù)征收津貼”設(shè)置是伴隨著1994年財(cái)稅改革而產(chǎn)生的；2012年設(shè)置的“安全生產(chǎn)監(jiān)察崗位津貼”是針對(duì)當(dāng)時(shí)煤礦、礦山事故多發(fā)，為加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)察工作，落實(shí)好安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察人員待遇而設(shè)置的；2015年大幅度調(diào)整人民警察警銜津貼、人民警察執(zhí)勤崗位津貼也是在全面深化公安改革的背景下展開的。當(dāng)然，部分重點(diǎn)領(lǐng)域改革也會(huì)對(duì)崗位津貼制度造成負(fù)面影響，如司法體制改革相應(yīng)的配套政策未同步出臺(tái)，導(dǎo)致法官津貼和檢察官津貼不能及時(shí)兌現(xiàn)的問題。

（四）部門利益推動(dòng)

崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整也與部門利益推動(dòng)有關(guān)。由于不同時(shí)期、不同部門對(duì)于國家重點(diǎn)工作的影響作用大小存在差異，導(dǎo)致部門具有推動(dòng)崗位津貼設(shè)置和調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。近年來，我國全面推進(jìn)依法治國方略，將推進(jìn)司法體制改革作為十八屆三中全會(huì)確定的重要改革任務(wù)。與司法體制改革相關(guān)的部門如公安、法院、檢察院等，在設(shè)置和調(diào)整崗位津貼方面直接受到影響。

部門數(shù)量的多寡和統(tǒng)籌能力也直接影響崗位津貼的設(shè)置與否，以及調(diào)整的力度和頻率。以人民警察為例，其主要隸屬于公安部門，設(shè)置的崗位津貼數(shù)量較多，崗位津貼的調(diào)整力度較大，調(diào)整頻率相對(duì)較快；其他崗位津貼也多為一個(gè)部門設(shè)置，如稅務(wù)征收津貼、審計(jì)津貼、安全生產(chǎn)監(jiān)察津貼、政法委機(jī)關(guān)工作人員津貼等。司法改革雖然涉及法院、檢察院兩個(gè)部門，但兩個(gè)部門的職能相關(guān)，容易形成合力，其崗位津貼設(shè)置的數(shù)量和調(diào)整頻率基本保持一致。但是，對(duì)于行政執(zhí)法類職位而言，雖然勞動(dòng)強(qiáng)度較大，戶外執(zhí)勤多，具有一定的人身危險(xiǎn)性，但是行政執(zhí)法涉及部門眾多，力量分散，缺乏統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)成本高。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，西部某市行政執(zhí)法單位有17 家，如國土、環(huán)保、文化、水利、旅游、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、勞動(dòng)監(jiān)察、財(cái)政監(jiān)督等。雖然推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革也是當(dāng)前的重要任務(wù)，但是眾多部門職能各異，導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一訴求，崗位津貼設(shè)置基本處于空白狀態(tài)。

（五）崗位津貼制度不夠透明

長期以來，公務(wù)員工資制度一直是社會(huì)敏感問題，不僅對(duì)社會(huì)公眾不公開，對(duì)公務(wù)員群體內(nèi)部也不透明。除了基本工資、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和部分改革性補(bǔ)貼以外，其他如規(guī)范性津貼、部分崗位津貼和獎(jiǎng)勵(lì)性津貼大多不對(duì)外公開。以崗位津貼為例，一些比較敏感的崗位津貼政策在政府網(wǎng)站甚至找不到公開文件。有的崗位津貼政策只傳達(dá)到地方人社部門或者相關(guān)部門的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，有的甚至公務(wù)員自己也不知道享受的崗位津貼制度的內(nèi)容。崗位津貼制度不透明可以在短期、一定范圍內(nèi)避免不同公務(wù)員群體之間的攀比，但是崗位津貼制度不透明直接減少了社會(huì)監(jiān)督的渠道，在一定程度上影響了崗位津貼設(shè)置和調(diào)整的合理性和公平性，導(dǎo)致崗位津貼制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行產(chǎn)生問題。

四、公務(wù)員崗位津貼制度的改革方向

崗位津貼作為工資制度的組成部分，不僅關(guān)系到社會(huì)收入分配公平與否，還直接關(guān)系到公務(wù)員的切身利益。2018年，國務(wù)院政府工作報(bào)告提出，要完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資和津補(bǔ)貼制度，向艱苦地區(qū)、特殊崗位傾斜。因此，完善公務(wù)員崗位津貼制度具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

（一）崗位津貼制度改革的基本原則

全面深化改革、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。因此，在完善公務(wù)員崗位津貼制度時(shí)，應(yīng)遵循如下基本原則：

1．公平性原則

崗位津貼作為工資制度的內(nèi)容之一，是對(duì)公務(wù)員從事特殊崗位工作支付的額外報(bào)酬。是否設(shè)置崗位津貼，以及崗位津貼金額的多少，要符合“適崗適遇”的原則，避免崗位津貼設(shè)置時(shí)顧此失彼，畸輕畸重。

2．及時(shí)性原則

崗位津貼設(shè)置要及時(shí)，發(fā)放要及時(shí)，調(diào)整要及時(shí)，取消也要及時(shí)，以更好地體現(xiàn)崗位津貼的激勵(lì)、保障和調(diào)節(jié)功能。

3．動(dòng)態(tài)調(diào)整原則

公務(wù)員崗位的特殊性是隨著社會(huì)發(fā)展的變化而變化的，有的“特殊”崗位會(huì)隨著形勢(shì)變化成為不特殊的崗位，有的崗位則因?yàn)樵黾恿诵碌墓ぷ魅蝿?wù)和額外要求成為“特殊”崗位。因此，崗位津貼的設(shè)置和調(diào)整要保持動(dòng)態(tài)性、靈活性，該設(shè)置的設(shè)置，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，該合并的合并，該取消的取消。

4．向基層傾斜、向艱苦崗位傾斜原則

崗位津貼的設(shè)置初衷是為了補(bǔ)償特殊崗位工作的公務(wù)員。因此，崗位津貼的設(shè)置范圍和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)要體現(xiàn)向基層傾斜、向艱苦崗位傾斜，充分發(fā)揮崗位津貼在激勵(lì)、保障和調(diào)節(jié)人力資源流動(dòng)等方面的功能。

（二）崗位津貼制度改革的著力點(diǎn)

崗位津貼設(shè)置管理在遵循上述基本原則的基礎(chǔ)上，可以從如下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

1．明確崗位津貼制度的邊界

崗位津貼制度作為全國統(tǒng)一管理的津貼項(xiàng)目，具有明確的功能邊界，要把崗位津貼制度納入公務(wù)員工資制度整體中進(jìn)行考慮。崗位津貼的設(shè)置、范圍和標(biāo)準(zhǔn)要與其工資制度中的輔助地位和功能相協(xié)同，避免沖擊基本工資制度，導(dǎo)致主次不分。

眾所周知，任何一個(gè)部門都有辦公室、黨務(wù)、財(cái)務(wù)、人事等通用性工作崗位，也有體現(xiàn)本部門特色的專門性、特殊性崗位。針對(duì)特殊崗位設(shè)置崗位津貼才能體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，才具有崗位津貼的激勵(lì)、保障和調(diào)節(jié)功能。相反，如果崗位津貼的設(shè)置演變?yōu)樘岣吣承┎块T全體公務(wù)員或者具有某種身份公務(wù)員工資收入水平的一種手段，則造成崗位津貼違背制度本意，易導(dǎo)致公務(wù)員工資制度失序。如果某部門所有公務(wù)員確實(shí)履行了特殊的崗位職責(zé)，那么應(yīng)該通過設(shè)置單獨(dú)的基本工資制度來實(shí)現(xiàn)，而不是通過設(shè)置崗位津貼的方式。

2．做好科學(xué)的崗位分析

《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，工資制度貫徹按勞分配的原則，體現(xiàn)工作職責(zé)、工作能力、工作實(shí)績、資歷等因素，保持不同職務(wù)、級(jí)別之間的合理工資差距。公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，各部分分別發(fā)揮不同的功能。[5]崗位是否具有特殊性、特殊的程度，是否應(yīng)該設(shè)置崗位津貼以及崗位津貼標(biāo)準(zhǔn)的高低，都應(yīng)該建立在科學(xué)的崗位分析的基礎(chǔ)上。崗位分析是人力資源管理的基礎(chǔ)，崗位分析的質(zhì)量對(duì)確定工資待遇水平具有重要的影響。同時(shí)，要明確區(qū)分公務(wù)員工資中基本工資與崗位津貼的功能差異，不能混淆基本工資制度和崗位津貼制度的功能，保持崗位津貼與基本工資水平的適當(dāng)比例。

3．提高崗位津貼設(shè)置的規(guī)范性

公務(wù)員的工資制度屬于國民收入再分配，其資金來源于國家財(cái)政資金。崗位津貼作為全國統(tǒng)一管理的津貼項(xiàng)目，也來源于國家財(cái)政資金。因此，必須提高崗位津貼設(shè)置的規(guī)范性。一是規(guī)范崗位津貼設(shè)置內(nèi)容。包括明確崗位津貼設(shè)置的名稱、發(fā)放的范圍、發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放的依據(jù)。二是規(guī)范崗位津貼設(shè)置程序。在崗位津貼設(shè)置程序上，公務(wù)員主管部門和財(cái)政部門對(duì)擬設(shè)置和調(diào)整的崗位津貼應(yīng)事先公開征求意見，對(duì)于明確要求設(shè)置和調(diào)整的崗位津貼，要附有設(shè)置和調(diào)整的說明。三是提高崗位津貼制度透明度。公眾享有對(duì)財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督權(quán)，也享有對(duì)崗位津貼設(shè)置和支出的知情權(quán)，不應(yīng)將崗位津貼制度神秘化。《關(guān)于深化收入分配制度改革的若干意見》提出，推動(dòng)形成公開透明、公正合理的收入分配秩序。加強(qiáng)信息公開，實(shí)行社會(huì)監(jiān)督。唯有打破黑箱，真正引入群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，提高崗位津貼制度的透明度，才能保證崗位津貼設(shè)置的合理性、科學(xué)性和公平性，也更有助于發(fā)揮崗位津貼制度的功能，實(shí)現(xiàn)崗位津貼制度設(shè)計(jì)初衷。因此，公務(wù)員主管部門和財(cái)政部門的網(wǎng)站應(yīng)公開各類崗位津貼的政策，同時(shí)細(xì)化各級(jí)各部門財(cái)政預(yù)算和決算支出的科目，單列崗位津貼的支出金額。

4．建立崗位津貼制度的定期評(píng)估和調(diào)整機(jī)制

《公務(wù)員法》規(guī)定，國家建立公務(wù)員工資的正常增長機(jī)制。工資增長機(jī)制應(yīng)該包括工資各個(gè)組成部分的增長機(jī)制。目前，國家統(tǒng)一管理的公務(wù)員的基本工資和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼已經(jīng)建立了正常增長機(jī)制，但是同樣作為國家統(tǒng)一管理、實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的崗位津貼卻未建立起相應(yīng)的增長機(jī)制。針對(duì)目前崗位津貼調(diào)整頻率不一、調(diào)整金額缺乏相應(yīng)依據(jù)的情況，有必要建立崗位津貼的定期評(píng)估和調(diào)整機(jī)制。通過建立崗位津貼的指標(biāo)體系，每隔一定時(shí)間，應(yīng)由公務(wù)員主管部門和財(cái)政部門或者委托第三方對(duì)現(xiàn)有的崗位津貼制度進(jìn)行評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果決定崗位津貼的取消與保留，并據(jù)此調(diào)整發(fā)放范圍、提高或者降低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等。

5．強(qiáng)化崗位津貼支付保障機(jī)制

公務(wù)員工資應(yīng)當(dāng)依法、按時(shí)、足額發(fā)放。任何機(jī)關(guān)不得違反國家規(guī)定，自行更改公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)政策，擅自提高或者降低公務(wù)員的工資、福利、保險(xiǎn)待遇。公務(wù)員的工資包括崗位津貼，是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)享受的待遇。公務(wù)員工資、福利、保險(xiǎn)以及錄用、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、辭退等所需經(jīng)費(fèi)，列入財(cái)政預(yù)算，予以保障。新修改的《公務(wù)員法》進(jìn)一步強(qiáng)化了工資保障的規(guī)定，將原來《公務(wù)員法》第12 章第79條的規(guī)定提到總則第11 條。因此，應(yīng)通過完善工資的保障機(jī)制，加強(qiáng)崗位津貼保障機(jī)制建設(shè)，確保崗位津貼及時(shí)、足額發(fā)放。

6．嚴(yán)格監(jiān)督崗位津貼執(zhí)行

建立對(duì)崗位津貼的日常監(jiān)督制度。各地各部門應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼問題的通知》（中紀(jì)發(fā)〔2006〕17 號(hào)）和《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼處分規(guī)定》（監(jiān)察部令第31 號(hào)），加大規(guī)范津貼補(bǔ)貼力度。各級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)和組織、監(jiān)察、財(cái)政、人事、審計(jì)部門要加強(qiáng)對(duì)崗位津貼發(fā)放情況的日常性監(jiān)督，對(duì)違規(guī)、不合理的津貼補(bǔ)貼發(fā)放行為應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)黨紀(jì)政紀(jì)和有關(guān)法律法規(guī)追究責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重或在社會(huì)上造成惡劣影響的典型案件應(yīng)公開警示，切實(shí)維護(hù)崗位津貼制度的規(guī)范性、嚴(yán)肅性。