鄉村振興視閾下東部欠發達地區社會政策的轉型與重構

閏彩霞

（南昌大學馬克思主義學院，江西南昌 330000）

一、問題的提出

我國地域廣大、國情復雜，雖然絕大多數農村地區發展相對落后，普遍存在人口流失和農業邊緣化等問題，但不同地區的發展面貌和發展條件仍存在顯著差異，因地制宜、分類施策至關重要。東部欠發達地區同時兼具區位優勢和落后的特征，在東部各省份中普遍存在，呈“島狀”分布，如魯西南、蘇北、浙西南、閩西、粵東北等。通過人均GDP 的跨時段比較可以發現，近30年來東部欠發達地區的分布格局幾乎沒有變化，我國的區域發展差距并非主要體現在四大經濟板塊之間，更多的是體現在以大都市或城市群所在地區為核心的發達、 較發達地區及其外圍的以農村為主的欠發達或貧困地區之間。[1]關注東部欠發達地區鄉村振興不僅有助于縮小區域內發展差距，也是適應時代變遷因時制宜、因地制宜促進有條件的地區盡快實現鄉村振興的現實舉措。

中共十九大首次提出鄉村振興戰略，要求“堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”[2]32。并相繼發布《關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018—2022）》等文件，將鄉村振興戰略從宏觀設計落實為具體實踐步驟。鄉村振興戰略的提出是工業化、市場化背景下對城鄉關系的重大調整，意味著鄉村將逐漸改變其弱勢地位，成為我國全面建成小康社會和全面實現現代化的主戰場之一。鄉村振興不同于城市建設，不能再采取政府主導式發展模式，而應充分尊重農民的主體性地位，走內生式發展道路。因此，鄉村振興不僅僅是經濟問題，更為重要和緊迫的是加強農村社會建設，通過政策驅動改變鄉村的“弱勢生態位”。[3]另外從微觀角度來看，隨著我國社會主要矛盾的轉變，人們對優質社會資源的需求更加強烈，對不良社會環境的耐受度降低，社會政策的“生產性要素”的作用越來越明顯。然而，從改革開放以來我國區域政策的發展歷程來看，東部欠發達地區基本處于國家優惠或扶持政策的“盲區”，社會建設水平落后，社會支持力度不足。當前我國已進入新時代，社會主要矛盾轉變為“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾”，無論從城鄉關系、區域關系還是“三農”問題的短板而言，實現東部欠發達地區鄉村振興，均提出優先發展社會政策、加強社會基礎建設的訴求。

二、后鄉土社會背景下東部欠發達地區鄉村社會政策的轉型

從社會結構轉型的意義上來說， 在現代化進程中我國鄉村將逐漸實現從傳統鄉土社會向現代村社的轉變。 我國傳統鄉土社會建立在自給自足的小農經濟基礎上，雖然經濟發展水平不高，但具有明確邊界的村落基于“熟人社會”[4]7-16內生出“權力的文化網絡”[5]13-36，形成對傳統農民基礎牢固的社會保障。具有鄉土性的鄉村社會的生產方式、治理結構和傳統文化在人民公社時期被改造，并在文化大革命中受到極大傷害，但是真正解體卻是在改革開放之后市場經濟的大潮之中。20 世紀90年代后，隨著城市土地改革的推行，城市尤其是大城市快速發展起來，而鄉鎮企業由于比較劣勢逐漸沒落。 中國由此踏上了城鎮化的快車道，土地、資金和人才越來越多地往城市集中，中西部人口流出大省的鄉村逐漸空心化、老齡化。但在這個階段，我國仍然保留基于歷史原因而建立的城鄉二元體制，城市建立了完備的社會保障制度，而鄉村直到21 世紀后才逐步建立，且社會保障水平相比于城市低得多。并且，在城鎮化進程中我國產生了大量的“農民工”群體，無法享受與城市居民同等的社會福利待遇。

從社會自組織的角度來看，人民公社制度的取消既代表國家權力從社會底層收縮，也帶來傳統鄉土社會的回歸。因此，改革開放以來，我國經濟政策與社會政策非均衡發展之所以行得通，除了經濟增長所帶來的“滴漏效應”，還基于家庭與村莊各類組織對農民仍可提供必要的社會保障。在改革開放初期，對于廣大鄉村尤其是東部欠發達地區鄉村而言，務農收入仍是主要經濟來源之一，也就意味著仍具備鄉土社會的經濟基礎。但隨著我國市場經濟的發展，農民兼業化已成為農村生產生活的新常態，務工收入逐漸成為主要收入來源。隨著經濟行為的市場化、社會化，鄉土社會的基礎隨之逐步瓦解，農民開始以個體或家庭面對日益復雜的社會風險，傳統價值觀趨于崩解。目前，我國各地區鄉村，包括東部欠發達地區已進入“后鄉土社會”。陸益龍認為后鄉土社會是“鄉土性特征部分維續的情況下，鄉村社會結構所發生的轉型”[6]。 “鄉土”中的“土”的基礎已非常薄弱，但“鄉土”中的“鄉”，即村落仍是村民生活的空間載體，鄉村仍具有熟悉關系和道義與情感聯系。但不同于鄉土社會的“超穩定結構”，后鄉土社會帶有流動性、異質性和市場化的特征。 鄉村地區社會生態的變遷直接溯及社會政策的轉型，亟需國家將鄉村地區納入現代社會保障體系，賦予鄉村人口以“國民待遇”。

在后鄉土社會背景下，我國不同地區鄉村社會政策水平有所不同，東部欠發達地區由于本地支持力度較小，又難以獲得中央財政與項目支持，鄉村人口所享受的公共產品與公共服務尤為不足。 整體來看，可從三個方面進行概括：一是在支持目標上，東部欠發達地區社會政策主要用于支持村莊環境改善、農民養老與醫療補貼和農業方面的補貼與補償；二是在支持水平上，鑒于目前“撒胡椒面”式的社會政策支持，總體支持水平不高，相對于農民生活質量要求而言，僅具有增益性作用；三是在支持對象上，當前東部欠發達地區鄉村社會政策的支持對象僅限于具有農村集體戶口的農民，并不包括外來人員。孫立平曾經談到，“說到社會學面對和諧社會的建設要有一個理念，我覺得這就是社會重建”[7]。時至今日，對于東部欠發達地區鄉村而言，社會重建仍然任重而道遠。比如曾有人大代表談到廣東省欠發達地區“鄉鎮衛生院和村衛生室情況甚至比中西部地區還要差”，并建議國家在教育醫療等民生領域投入方面，把廣東的欠發達地區與中西部地區同等對待，予以支持。[8]這種情況不僅在廣東欠發達地區存在，其他東部欠發達地區也大致如此。

當前，我國已進入新時代，社會主要矛盾轉變為“人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾”。隨著東部地區各級城市群建設蓬勃開展，逐步促進區域內不同地區深度融合發展，東部欠發達地區經濟政策不斷加碼，內外部經濟發展環境趨于優化。但相比之下，社會政策更成為東部欠發達地區“三農”問題短板之中的短板，破解東部欠發達地區社會政策發展難題，促進農村經濟與社會以及東部地區內部協調發展，理應引起社會各界的高度重視。

三、東部欠發達地區鄉村社會政策的發展困境及影響性因素

國內上個世紀90年代才開始對社會政策的研究，對于中國社會政策變遷的研究，產生了三個具有代表性的解釋框架：制度協調論、全球化與新自由主義思潮和改革開放后從經濟政策向社會政策轉變的“能力意愿說”。但我國的農村社會政策卻始終是城鄉二元格局中的弱勢者，是一種特惠制而非普惠制的政策體系，所導致的結果是農村社會政策的碎片化與低水準。隨著社會主義新農村建設的提出，發展型社會政策受到廣泛關注，被認為可兼顧經濟發展和民生問題，被廣泛運用于社會保障問題、貧困問題、養老問題、殘疾人問題、農民工問題等的解決中。黨的十八大之后，“社會政策要托底”的提法引發學者對于托底型社會政策的研究熱情，大多認為托底型社會政策的價值取向是底線公平，有助于避免單純的問題導向及政策項目碎片化，平衡各不同群體的福利需求和利益矛盾。在我國城鄉社會政策非均衡發展的宏觀背景下，東部欠發達地區社會政策發展尤為滯后。

一是在發展理念方面，隨著和諧社會的提出，我國逐漸步入社會政策時代，政策視角由聚焦反貧困、基本生活保障到收入再分配、追求社會公正，一定程度上體現了社會民眾對于提升生活質量和增進社會質量的客觀要求。[9]但總體而言，社會政策被認為是經濟收入再分配的手段，對于其“生產性要素”的認識不足，這就導致經濟政策優于社會政策，社會政策附屬于經濟政策及由此而衍生出區域、城鄉之間的社會福利差距的狀況并沒有顯著改變。改革開放以來，我國優先發展具有得天獨厚優越條件的東部地區，繼而提出中部崛起、西部大開發和東北振興等發展戰略，但區域內發展差距問題始終未進入頂層設計的視野。因此，對于東部發達地區和中西部欠發達地區所給予的優惠政策和扶持政策，東部欠發達地區均無法享受，這也就客觀上導致東部欠發達地區社會政策發展水平更為滯后。

二是在評價尺度方面，東部欠發達地區雖然社會建設水平相對落后，但并沒有給予中西部欠發達地區同等的國家優惠或扶持政策，其直接原因就在于評價尺度問題。首先，以省為單位的平均值掩蓋了內部差異，人們往往較容易觀察到不同省份和經濟板塊之間的發展差異，而忽略東部地區內部的極化效應。其次，在以經濟為中心的發展理念之下，缺少對于社會建設水平的權威性評價指標。同時由于社會融合、社會凝聚和社會賦權等方面的社會質量評價標準較難以度量，也造成比較偏重經濟保障支出的比較，而對于人們主觀感受和社會參與方面則相對忽視。目前由政府主導或研究團體開展的社會建設方面較為成熟的評價體系，如全國文明城市、全國健康城市等雖盡可能涉及全面，但也存在可量化的物化指標占主體，社會建設質的考核標準較為模糊的問題。

三是在資金來源方面，1994年分稅制改革之后，主要稅收權限由地方向中央上移，地方財政實力減弱，雖有稅收返還但主要是對發達地區，轉移支付則主要面向中西部地區。社會保障與公共服務作為地方性支出，東部欠發達地區在進行社會建設方面存在資金不足的問題。實現不同地區社會建設的充分、平衡發展，在資金來源方面應在充分發揮地方責任的基礎上，加強省級統籌乃至全國統籌，并鼓勵市場與社會組織參與，形成公共產品與公共服務的多元供給，以增加資金來源，提高供給效率。

四、鄉村振興視閾下東部欠發達地區社會政策的重構路徑

根據《鄉村振興戰略規劃（2018—2020）》，東部欠發達地區鄉村基本屬于集聚提升類村莊，這類村莊是鄉村振興的重點，要求是“科學確定村莊發展方向，在原有規模基礎上有序推進改造提升，激活產業、優化環境、提振人氣、增添活力，保護保留鄉村風貌，建設宜居宜業的美麗村莊”。實現鄉村振興，人才是關鍵，對于集聚提升類村莊尤其如此。對于東部欠發達地區鄉村振興而言，“造就更多鄉土人才，聚天下人才而用之”，首先要補齊社會政策的短板，重構社會政策發展模式。通過積極的社會政策發展提升鄉村地區的社會質量，改變鄉村的弱勢生態位，實現東部欠發達地區經濟政策與社會政策協同發展，真正把東部欠發達地區鄉村建設成宜居宜業的美麗鄉村。

（一）社會政策制定的主體與對象多元化

鄉村振興戰略將助推東部欠發達地區鄉村由傳統鄉土社會經由當前的后鄉土社會向現代村社轉型，社會政策的轉型與重構應有助于鄉村社會生態變遷的需要，因而需要重新定義社會政策的主體與對象。 首先，在主體方面，不應僅僅著眼于戶籍人口，還應將外來人口納入其中。 東部欠發達地區實現鄉村振興，將涉及到人財物之間的流動與交易，這就要求社會政策制定的主體與對象更具有開放性。從當前的形勢來看，東部欠發達地區仍以人口流出為主，但社會政策的制定應更具有前瞻性，積極將外來人口納入社會保障與公共服務的范疇中，營造更為開放、包容的社會氛圍。其次，在對象方面，可將鄉村振興戰略與小城鎮建設統籌推進。在未來相當長一段時間內，城鎮化發展仍將是我國鄉村振興的重要推動力量。小城鎮發展不僅將帶動農業產業化、擴大農產品市場，同時不可否認的是，農業技術人員、農業企業管理人員、大學生村官等為數不少的農村工作者仍選擇居住于城鎮，小城鎮發展也將為他們提供更為完善的生活環境。因此，促進東部欠發達地區鄉村振興，應構筑多層次的社會政策網絡，以小城鎮為中心提供高質量的社會保障與公共服務，并逐漸擴展至村莊與田地。

（二）社會政策發展的向度與維度層次化

東部欠發達地區鄉村振興社會政策轉型的向度應該至少有兩個：一是以村莊為載體。以村莊為載體的好處是可以惠及絕大多數普通農民。在新時代背景下，實現東部欠發達地區鄉村振興應以“鄉村病”和后鄉土社會的現狀為基礎，將國家權力在鄉村社會的下移與本土資源相結合，促進鄉村社會重建，并凸出鄉村社會環境的優勢。二是以縣域為載體。一般而言，縣域基本涵蓋了普通村民的日常活動空間半徑，形成了村民身份認同的符號。因此，以縣域為載體的社會政策發展既符合市場化和社會化的發展趨勢，盡可能滿足村民在社會經濟安全、社會參與、社會融入等方面的需要，也有利于統籌利用好縣城與鄉村兩端的不同要素，實現農業農村現代化。

根據社會質量理論，社會政策發展應努力促進社會賦權、社會融合、社會經濟安全與社會凝聚，但鑒于國情不同、發展階段不同，在具體實踐中應因地制宜，體現地方特色。農業農村現代化是對傳統的揚棄和超越，而非全盤拋棄。因此，東部欠發達地區進行鄉村社會政策創新，首先應以公正為價值取向，為縣域人民提供高質量的醫療、教育、衛生等公共服務。其次，以現代治理理念為指導，不斷對村民和其他縣域人口賦權，鼓勵社會大眾積極參與公共事務的決策、管理和監督。最后，結合東部欠發達地區鄉村實際，倡導鄰里守望相助的傳統價值觀和地域文化中的積極方面（如儒家文化中的孝道），利用地緣和血緣關系增強社會信任、提高社會凝聚力、促進社會融合。

（三）社會政策運行的體制與機制民主化

在新時代背景下，社會大眾對于社會質量的訴求越來越明確，東部欠發達地區實現鄉村振興應注重社會政策與經濟政策的協同發展，著力解決影響東部欠發達地區鄉村社會政策發展的體制機制問題。首先，本著社會公正的原則，應由中央政府制定社會保障與公共服務的基本標準，確保欠發達地區尤其是東部欠發達地區可以享受大致均等的公共產品與公共服務。其次，鼓勵有能力、有意愿的市場和社會組織等通過政府購買或公益、半公益服務的方式參與對公共產品和公共服務的供給。再次，建立健全社會政策的民主決策機制，完善鄉村社會政策的“輸入—輸出”機制，通過各種正式和非正式的渠道充分聽取民心民意，使社會政策的制定更符合當地的發展需求和民眾呼聲。最后，在政府績效考核中加強對于社會建設方面的考核比重，避免經濟增長主義的單純GDP 取向，通過政績考核引導東部欠發達地區各級政府在推進鄉村振興戰略過程中，更加注重經濟政策與社會政策協調發展，彌補社會建設方面的短板。

在后鄉土社會背景下，以社會質量為導向的社會政策創新與超越符合鄉村振興的主旨，有助于在市場化環境下最大程度發揮社會政策的“生產性要素”的作用，實現價值理性與工具理性的統一。東部欠發達地區實現鄉村振興，必須克服社會建設方面的短板，以城市群為核心的區域發展戰略為引領，實現社會政策與經濟政策協同發展，通過鄉村公共性、保障性、服務性功能的嵌入與恢復重構鄉村共同體，激發內生發展動力，在傳統與現代的碰撞與融合中創造發展機會、增強發展獲得感。