中國共產黨黨內法規的制度實效分析
——基于黨內法規制度實效評價的調研

王立峰，田芳芳

（吉林大學行政學院，吉林長春 130012）

作為執政黨，中國共產黨擔負著領導中國社會主義現代化建設的重大使命，黨的建設關乎著中國的前途與命運。黨的建設之中最重要的是黨的法規制度體系建設，黨內法規中約有35%是用于規范黨的領導和執政活動的。[1]3黨內法規是“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”[2]1316“徒法無以自行”，黨內法規只有在管黨治黨實踐中才能真正發揮其實效作用，而黨內法規的實效性評價則必然會反饋于立規活動，為良規的制定提供有益的參照。基于此，教育部重大攻關項目“堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進研究”課題組于2018年3月至9月間專門針對“黨內法規制度的實效評價”進行了問卷調查，檢驗黨內法規制度的實效性狀況，以期為提升黨內法規的制度實效提供對策性建議。

一、總體調研情況

（一）數據來源

調研問卷共發放700 份，回收664 份，其中有效問卷為632 份，有效回收率為95.18%。此次調研面向中共黨員群體，并在問卷問題的設置上，選取了影響黨內法規制度運行的典型因素進行了調查。為了保證調研數據具有代表性，調研組向相應黨員逐一發放問卷，包括不同性別、不同年齡段、不同學歷等。針對調查者家鄉分布比較分散的特點，調研組要求調查者回到自己家鄉所在地進行發放，這樣的發放形式使調查數據更能夠代表黨內法規制度總體實效的評價情況。

（二）調研對象的基本情況

據數據統計（如表1 所示），在有效問卷數量中，男性占56.2%，女性占43.8%，性別分布比較均勻；年齡基本集中在21-35 歲和50-65 歲之間，屬于青年黨員或者即將步入老年的黨員， 這些人員在實際問卷的填寫中看法不盡相同。在受訪者中有普通黨員和黨員干部，其中普通黨員居多，占比67.2%；在受訪者所列舉的職業中均有被調查的黨員，其中以工薪職業者居多，占比73.7%，其他諸如個體工商戶、私營企業主等也有被調查的黨員，總體占比較少。所有在法規制度執行過程中充當執行人員角色的受訪者占比較高，為55.8%。學歷和戶口類型上，知識分子居多，即高學歷黨員較多，以本科及以上學歷為主，城鎮戶口71.8%，農村戶口占比較少；根據數據統計的圖表，受訪者都分別有不同的黨齡和工作年限，分布尚屬均勻。

二、關于黨內法規制度體系的調研數據與問題分析

黨員對黨內法規制度體系的評價主要包括兩方面， 即制定和執行。筆者根據實際指標架構，將問題大體分為黨員對黨內法規制度的科學性與民主性評價，對黨內法規制度銜接性評價，以及對黨內法規制度執行力評價。在對以上三方面總體評價的基礎上，筆者力求通過數據分析，得出當前黨內法規制度體系存在的問題，進而尋找相應的對策。

表1 調查對象的具體數據統計

（一）黨內法規制定過程需要更加重視科學性和民主性

黨內法規制度是在黨的建設實踐經驗、黨的領導實踐經驗和黨的執政實踐經驗基礎上，根據黨的建設規律、黨的領導規律和黨的執政規律而制定的行為規范及其體系，因而具有科學性。[3]黨內法規制度不僅高度重視黨內法規制度設計中的民主元素，而且重視在制度執行過程中的民主參與程度，因而具有民主性。然而通過對具體的調研數據分析發現，黨內法規制度的科學性和民主性需要在實踐中進一步完善。

在黨內法規制度的制定過程中，參考信息的獲取水平，諸如在實地調研水平中，選擇“比較高”和“一般”的受訪者占比分別為41.6%和31.0%；在專家建議咨詢水平中，占比分別為40.2%和27.3%；在外界經驗借鑒水平中，占比分別為37.3%和32.2%；在黨內意見征集水平中，占比分別為36.6%和30.4%；在實踐經驗總結水平中，占比分別為40.5%和26.5%。以上數據明顯顯示總占比都在60%以上，但兩者相比較，選擇“比較高”的受訪者占比更大，說明黨內法規制定過程中的信息獲取水平比較獲得黨員的認可。然而，選擇“一般”的也占很大比例，同時“非常高”的占比很小，均在15%以下，這說明參考信息獲取水平需要進一步提高。

黨內法規的制定必須依照正當的立規程序，在立規過程中要審查草案是否與其他法律法規相抵觸，要廣泛征集意見建議，要統籌考慮制度的現實需求，以及開展黨內法規實施后的有效評估等。在合法性審查程序、民主征求意見程序、統籌規劃程序、立規后評估程序這幾項正當程序的認知中，受訪者中有18.2%選擇“不清楚”一項，說明黨內法規的立規程序宣傳力度不夠，一部分黨員自身制度意識有待提高。在664 份問卷中，以上四項各自單獨統計中，問卷數和占比分別為352 和53.0%、474 和71.4%、252 和38.0%、195 和29.4%，352 和474 份問卷數量可以說明黨員對前兩項的認可度比較高，比率在50%以上。252 和195 份問卷數量以及相對較低的占比說明黨內法規在統籌規劃程序、立規后評估程序方面需要進一步完善。

以上數據表明，黨內法規的制定過程仍然存在一定問題，需要我們進一步完善黨內法規制度制定過程，增強黨內法規制度的科學性與民主性。

（二）黨內法規制度體系的銜接性存在一定程度的不嚴密現象

黨內法規制度體系的銜接性包括黨內法規制度間的銜接和黨內外法規制度的銜接。黨內法規制度體系只有有效銜接和緊密契合，才能形成完善的制度體系，但是通過分析調研數據發現，其銜接性存在一定程度的不嚴密現象。

在黨內法規之間的銜接程度方面（如表2 所示），受訪者都認為各項銜接性“比較完善”或“比較高”，問卷數量均在260 以上，占比均在40%以上，其次是“一般”，問卷數量在150-190 之間，占比在23%以上，這說明黨內法規制度間的銜接水平比較受到黨員的認可。但是，從表2 中可以看出，選擇“非常低/不完善”的受訪者也占一定比例，其中對“黨內條例間的銜接”評價最低，占比8%。在黨內準則間銜接性等六種“比較高”銜接性相比中，受訪者對黨內準則間的銜接水平評價最高，問卷數達到303 份，占比45.9%，對黨內細則間的銜接水平評價最低，占比40.2%，說明黨內法規制度各方面的銜接性有待進一步提升。表2 中有一個明顯的數據必須引起我們的重視，“不清楚”黨內法規制度銜接水平的受訪者有相當一部分，問卷數大都在50 以上，占比也在7%以上，這恰恰說明了，仍存在一部分黨員不關心黨內生活，不重視黨內法規制度的制定與執行，這顯然會極大影響黨內法規制度體系銜接水平的提高。

表2 具體制度間的銜接性數據統計

在黨內法規與國家法律的總體銜接水平上，對于“您認為，當前黨內法規與國家法律的內容規定是否一致？”這一問題，有18.1%的受訪者選擇“一般”以下的選項，說明增強黨內法規與國家法律間的銜接程度必須提上議程。在具體黨內法規與國家法律的銜接水平上，例如，《中國共產黨黨內監督條例》與《中華人民共和國國家監察法》間銜接的緊密程度、當前黨的紀律檢查機關與監察委員會之間的紀法銜接水平，大多數受訪者評價都比較高。前一項的銜接在“比較清晰”上問卷數為325，占比最高，為48.9%，后一項的銜接在“比較高”上問卷數為310，占比也最高，為46.7%。同時，兩項仍然都存在相當部分“不清楚”銜接水平的受訪者，占比分別為16.9%和17.2%，這會極大降低及時發現制度間銜接問題的概率，不利于完善審查評估機制。

當前黨內法規與國家法律間的銜接機制主要表現在立規立法過程中的銜接機制等四個方面（如表2 所示），這四個方面的銜接機制都“比較完善”，占比分別為50.2%、43.8%、45.3%和40.5%，這說明當前的黨內法規與國家法律之間銜接得比較緊密。但是，相比黨內法規間的銜接水平，黨內法規銜接在“非常高”的問卷數量上為129、131、122、117、124、114，明顯多于黨內法規與國家法律銜接在“非常完善”上的問卷數量，說明黨內法規更應該進一步提高與國家法律的銜接水平。

（三）黨員對黨內法規執行效率的作用發揮得不夠充分

黨內法規執行力是一個有機系統，即包括黨內法規在內的執行主體、執行文化、執行環境、執行資源等綜合有機系統。[4]黨內法規制度的生命力源于執行力，其執行主體以黨員為主，他們不僅需要在黨內法規制定中擔負主要責任，而且在執行過程中也要嚴格執行和遵守黨內法規。

就外在因素而言，黨內法規明確了黨員的權利和義務，例如，《中國共產黨黨員權利保障條例》等，這些具體性的法規明確了黨員在黨內法規執行中充當的角色，即黨員在黨內法規執行中發揮主體作用。針對“在《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》的規定中，體現黨員義務履行的水平和維護權利的水平如何”這一問題，大多數受訪者選擇“比較高”一項，占比40%以上。這些數據可以說明，黨員比較滿意黨內法規對黨員正當權益的保障。經過統計分析，我們發現這些對于黨員權利與義務的規定是黨員影響黨內法規制度執行效率的關鍵，黨員權利維護水平與黨內法規制度執行水平呈正比關系，二者相互影響，因此必須重視黨員對黨內法規制度執行效率的影響。

就內在因素而言，黨員自身的素質水平，即黨員的制度思維影響了黨內法規制度的執行效率。針對“黨員干部制度思維的整體水平打幾分？”這一問題，打8 分的人最多，其次是7 分，這說明黨員的制度思維仍處于形成過程中，因而必須重視黨員制度思維水平的提高，充分發揮黨員在提升黨內法規執行效率上的作用。

（四）反腐機制和監督制度需要在實踐中進一步完善

反腐和監督制度不僅是黨內法規制度體系的重要組成部分， 而且是黨內法規制度有效執行的外在保障。

從表3 可見，大多數黨員對當前黨內反腐機制和監督制度的實際運行效率還是很認可的，例如，在具體法規制度執行上，有324 份問卷選擇的是“比較有效”，占比最高，為48.8%。但是當前紀檢監察機關發現腐敗案件的概率仍然很高，其中選擇“比較高”一項問卷總數為283，占比為42.6%。總共有8.0%受訪者選擇“比較低”和“非常低”，同時仍然有10.1%的受訪者不清楚目前的腐敗發生情況，以上說明黨的反腐機制和監督制度距離完善的黨內監督制度體系還有很大距離。還有相當部分受訪者不清楚這些制度的實際執行力水平，例如，對黨內監督制度的執行水平“不清楚”的占比為5.9%，其所占比例要高于選擇“比較無效”和“非常無效”或“比較低”和“非常低”的受訪者，這一點需要引起我們的高度重視，說明我們必須重視黨員的政治素養在反腐機制和監督制度中的影響。

伴隨著黨中央反腐力度的加強，腐敗案件也層出不窮，現如今仍然呈現上升的趨勢，而且黨員干部的腐敗問題最為嚴重，在“您認為，下列哪類群體違反黨內制度的問題最嚴重？”問題中，有57.8%的受訪者認為黨員干部的腐敗行為最為嚴重。針對“您認為，當前紀檢監察機關發現腐敗案件的概率如何？”這一問題有相當部分受訪者選擇“比較高”，如此嚴峻的腐敗形勢說明了當前的反腐機制和監督制度存在漏洞。如表4 所示，無論是反腐職能資源、法規貫徹執行水平，還是制度實效，消極評價（比較不充足/不力/不充分，非常不充足/不力/不充分）仍占相當部分，分別為6.5%、3.8%、3.2%，這進一步說明當前的反腐機制和監督制度需要在實踐中進一步完善。

表3 黨內監督制度的執行水平數據統計

（五）黨內法規制度執行面臨更加復雜的外部環境

黨內法規的執行不僅與執行主體、法規制度自身與法規制度執行的外部保障有關[5]，而且與法規制度執行的環境有很大的關系。根據問卷數據分析，當前影響法規制度執行的因素越來越多樣化，因而其執行面臨的外部環境呈現更加復雜化的趨勢。

當前主要矛盾的變化成為影響黨內法規執行的因素之一。在問題“您認為，當前社會主要矛盾的變化，是否會對黨內法規制度執行產生負面影響？”中，有34.7%的受訪者選擇“影響比較大”，占比最高；其次是“影響一般”，占比21.8%；有9.3%的受訪者選擇“影響非常大”，比率較高。以上說明當前黨內法規制度的執行必須妥善應對主要矛盾的變化， 各級黨組織必須根據當前主要矛盾變換法規制度執行的方式，致力于提高法規制度執行力。

隨著經濟的發展與文化交流的繁盛，社會呈現價值多元化的趨勢。在問題“您認為，價值多元化是否會對黨內法規制度的執行產生負面影響？”中，選擇人數最多的是“影響比較大”，占比37.7%；其次是選擇“影響一般”的，有166 位受訪者，占比25.1%；再其次是9.3%選擇“影響非常大”的受訪者。以上總體看來，選擇影響程度比較大的總人數為477 人，占比72.1%。數據說明，價值多元化對黨內法規制度執行的影響越來越大，并逐漸成為不可忽視的因素之一，因而大大增加了黨內法規制度執行的外部環境的復雜化程度。

當今世界，信息技術越來越重要，逐漸成為黨內法規制度執行的一個重要影響因素，信息的泛濫在為決策者提供更多信息資源的同時，也加大了法規制度執行的不確定性。針對“您認為，在黨內法規制度執行過程中，信息技術是否得到了應用？”這一問題，選擇“應用面比較狹窄”和“應用面非常狹窄”的僅為62 人，占比9.4%，選擇“應用非常/比較廣泛”的人數高達384，占總人數一半以上，總比58.2%。由此看來，大多數受訪者認為信息技術對于黨內法規制度的執行比較重要，虛擬的信息環境更加劇了黨內法規執行環境的復雜性。

三、完善黨內法規制度體系的對策

（一）完善黨內法規的制定程序，增強其有效性和可操作性

《中國共產黨黨內法規制定條例》指出：“制定黨內法規應當統籌進行，科學編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃，突出重點、整體推進，逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系。”具體來說，要著重關注以下三方面：

首先，科學設計黨內法規實施的規劃方案。為了貫徹黨的十九大精神，加強黨的全面領導，堅持正確的政治方向，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》對黨內法規在未來五年如何進一步加強黨內法規制度體系的建設進行了科學規劃，體現了黨中央對黨內法規制度體系建設的高度重視。[6]在具體法規制定中，黨內法規制定規劃小組在規劃黨內具體法規的制定時，必須嚴格遵守黨內法規制定程序，同時也必須結合各級黨組織的實踐經驗，增強具體法規的科學性。

其次，合理擬定黨內法規的實施方案。在黨內法規制定中，制定主體必須結合實際調研情況，采取定期開展聽證會、網上參與征求意見等形式拓展信息獲取渠道，提高信息獲取水平。同時對法規的具體執行，各級黨組織可以根據當時當地情況制定具體的實施方案，從而完善具體黨內法規的制定程序，提高黨內法規的執行力。針對實踐中的突出問題，抓緊制定實踐迫切需要的黨內法規，切實解決干部群眾普遍關注的熱點難點問題[7]，實現黨內法規制度體系與黨內實踐問題的實時對接，解決黨內法規與現實的脫節問題。

最后，大力加強黨內法規的審查與評估工作。《中國共產黨黨內法規制定條例》規定，“黨內法規制定機關、起草部門和單位可以根據職權對黨內法規執行情況、實施效果開展評估”，“這種評估是黨內法規制定工作的延續，是建立健全黨內法規制度體系的重要方式，其目的就是通過評估，檢驗黨內法規在實施過程中產生的效果”[8]。黨內法規制定后的審查與評估必須形成常態化，并且簡化相應的配套設施；在審查與評估當中，相應組織必須嚴格層層把關，細細篩選，做好最后一層黨內法規的監督保障工作。

2.2.2 乙醇體積分數 隨乙醇體積分數增加，艾渣總黃酮提取率呈先升后降趨勢。當乙醇體積分數從65%增至75%時，總黃酮提取率變化不明顯；當乙醇體積分數為75%時提取率最高，為3.33%；之后提取率明顯下降。原因可能是隨乙醇體積分數的增大，一些醇溶性雜質溶出過多影響黃酮浸出量，從而導致總黃酮提取率降低。因此，乙醇體積分數選擇75%為最佳。

（二）強化黨內法規制度的有效銜接，實現制度體系的協調統一

“黨內法規是管黨治黨建設黨的基本依據和黨內治理法治化的制度載體，國家法律是由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規則”，“兩個規范體系的銜接和協調是依法執政的現實要求”[9]，因而必須“促進黨規與國法銜接協調”[10]。強化黨內法規制度的有效銜接，實現制度體系的協調統一可以從三方面著手：

首先，完善黨內法規與國家法律事前審查銜接制度。“切實做好黨規的立、廢、改、釋的工作，需要轉化為國家法律的黨規，應適時地通過立法程序實現。”[11]黨內法規在起草完成以后應當交由相應機關的專門人才進行合法性審查，以便及時發現草案中存在的瑕疵并退回原起草機構，要求起草機構限時修改并再次提交審議。

其次，完善執規機構與執法機構的工作聯動機制，加強執規工作人員與執法工作人員的配合力度。加強黨規國法的宣傳力度，定期開展對執規執法工作人員的法治教育；執規執法機構在執行過程中，應該相互配合，做好銜接工作，例如，對于違法黨員，除對其進行法律制裁以外，也應該切實進行相應的黨內處分。

最后，形成黨內法規與國家法律常態化的事后評估銜接機制，同時必須完善相應的配套設施。在黨規國法的執行中，這種常態化的銜接評估機制有利于我們及時發現并有效彌補黨規國法執行后出現的漏洞問題。

（三）提高黨員的制度思維水平，強化黨員的主體地位

提高黨員的制度思維水平，前提是要增強他們的制度意識。黨內制度運行的主體是全體黨員，黨員自身的各方面素質尤其是政治素質會影響黨員的制度意識，進而影響用制度方式思考問題的思維水平，所以必須重視黨員的主體地位。只有重視黨員的主體地位，才能在制度被廣泛宣傳的背景下促使黨員主動去理解黨內制度，這樣，不僅可以增強黨員的制度意識，而且可以提高黨員的制度思維水平。

增強法規制度意識的關鍵還在于加強法規制度的廣泛宣傳和教育，把黨內法規制度學習教育常態化制度化。[12]習近平總書記指出“要強化法規制度意識，在全黨開展法規制度宣傳教育，引導廣大黨員、干部牢固樹立法治意識、制度意識、紀律意識”[13]，通過舉辦一些活動或者一些培訓班，使各級組織的黨員群眾能夠認真學習，加深對法規制度的理解，進而以理性的態度自覺遵守黨的制度。另外也可以采取其他途徑加強宣傳教育，例如，采取現代科技信息資源，充分利用網絡覆蓋范圍廣的特點發揮網絡的宣傳作用，從而進一步擴大宣傳面。

（四）進一步聚焦制度反腐，完善黨內外監督制度體系

“制度建設是反腐敗的根本途徑。”[14]為了加強黨內監督，黨中央陸續出臺了相應法規，例如，《中國共產黨黨內監督條例》等，并實行全國范圍內的、針對各級黨組織領導人的巡視制度，逐步增強黨的紀檢機關的監督力度。在地方黨委權力運行的過程中，權力往往集中于常委會和“一把手”，委員會制演化為“一長制”“首長制”或“一把手”制。[15]161因此，必須加強對黨組織領導干部特別是各級黨組織“一把手”的監督，充分發揮廣大干部和人民群眾對“一把手”的監督作用[16]；加大懲戒力度，加強對黨政領導干部的思想政治教育，培養其良好的官德意識，幫助其樹立良好的權力觀。 對于廣大普通黨員而言，必須牢牢把握手中的監督權，做到適時監督、處處監督，全方位地將監督工作做到極致。 對于法規制度執行機關來說，必須在實踐中豐富反腐敗資源，提高法規的執行水平。

修訂后的《中國共產黨黨內監督條例》規定了“黨內監督和外部監督相結合”，黨外監督是指由黨內法規制度體系以外的各種合法力量對黨員以及黨組織等行為進行的督促檢查，廣義上指人民的監督。 發揮黨外監督的有效作用，第一，要做好對于黨外人員知情權和監督權的保障；第二，保證監督與民情反應渠道的暢通，利用互聯網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監督渠道，虛心接受群眾批評；第三，提高黨外人民群眾的政治素養。做好以上三方面必須做好相關的配套設施建設，例如，針對黨外人民群眾常態化與制度化的法治宣傳教育等。

黨內監督是根本，黨外監督與黨內監督相配合，形成銜接緊密的黨內外監督體系，這樣更有利于建立健全防錯和糾錯機制，從而降低腐敗發生率，提高黨內法規制度體系的實效。

（五）充分利用網絡信息資源，優化法規制度執行的外部環境

現代信息技術的發展滋生了大量的信息資源，信息作為現代生產力的科技手段，有效地推動著政治、經濟、文化、社會生活的發展。當前，國內的手機普及率幾乎達到100%，人群密集的地方，網絡覆蓋率也幾乎達到100%，因而充分并有效利用網絡信息資源，有利于優化法規制度執行的外部環境，推動黨內法規制度的有效運行。

通過網絡信息資源的有效利用，可以正確引導當前的價值多元化趨勢。針對“您認為，在執行文化的傳播過程中，下列方式哪種方式作用最大？”這一問題，有48.7%的受訪者選擇大眾傳媒，而后依次是30.3%的集中培訓和12.1%的社會交往，因而在宣傳執行文化時，應切實利用網絡信息資源。不管是大眾傳媒、集中培訓還是社會交往，在網絡化的時代，以上行為比以往都更加容易推廣并實現。充分利用網絡信息資源，可以更新黨的政治生活的形式，正確引導黨員的價值觀。充分利用網絡信息資源，可以逐步改變以往單純靠面對面討論、固定書本教育等方式，采取以手機、電腦等工具，以微信等公共交流平臺，實現集體互動式學習和交流，從而形成更受黨員歡迎、更吸引黨員興趣的、更有利于工作開展的新黨內政治生活形式。充分利用網絡信息資源，應當吸納政治素養高的、具有嫻熟的網絡信息技術的優秀人才進入領導班子，利用他們的才能擴大信息的來源渠道，優化黨內法規的宣傳環境，從而優化黨內法規制度執行的外部環境。