完善中國共產黨黨內法規解釋體系

廖秀健，雷浩偉

（西南政法大學黨內法規研究中心，重慶 401120）

自黨內法規一詞被黨政方針所正式確認與普遍使用后，以法學為首的理論界便對其概念界定、關系梳理等予以深入探討；而作為與黨內法規具有同等效力的黨內法規解釋，如何理解其核心內涵、如何理順其內外關系，也漸被學界所關注。在黨內法規與國家法律關系的梳理上，李林提出黨內法規與國家法律在“制定主體、意志主張、規范對象、立法技術、適用范圍、責任后果”等方面的不同之處[1]，而這些差異也使得黨內法規獨立于國家法律并區別于黨的紀律； 劉長秋則進一步對黨內法規與國家法律的差異進行了提煉，認為區別于黨內政策的黨內法規雖具有法律屬性但更偏重政治屬性，其相互之間的創制標準、運作機理并不相同，因而黨內法規不能上升為國家法[2]。從這一角度看，黨內法規解釋與法律解釋在解釋目的、解釋原則、解釋方法等方面可能并不相通。然而，無論如何定義黨內法規，其與國家法律的差異并非相互對抗而是互為支撐的，兩者價值取向的一致、規范對象的相融、功能發揮的互補、制度建設的銜接使其統一于國家法治體系之中。[3]從學科角度看，融合政治學、法學等多學科屬性的黨內法規學“應當借鑒法學的立法技術思路和方法”[1]，以不斷豐富黨內法規學研究體系、完善自身建設。因此，法律解釋可以為黨內法規解釋提供學理研究與實踐操作等方面的有益指導。換言之，黨內法規解釋與法律解釋相互差異但彼此關聯，兩者的制度框架、體系構成、方法原則等相互貫通、相互融合。本文旨在明晰以下兩個觀點：第一，在理論層面，同法律解釋對我國法律體系建設及其實施發展的重要作用一樣，黨內法規解釋對填補黨內法規制度漏洞、密切國家法律政策銜接、貫徹黨政方針政策落實等方面具有舉足輕重的價值；第二，在實踐層面，同法律解釋制度體系及其方法技術的實際運用一樣，黨內法規解釋工作應合理借鑒成熟的法律解釋體系在制度構建、機制設計、方法運用等方面的經驗以完善自身發展。

一、文獻回顧與問題提出

如前所述，國內鮮有針對“黨內法規解釋”的針對性研究，相關研究起步較晚且論述趨同，研究質量良莠不齊但也非一無可取。①宏觀而言，國內諸多學者認為黨內法規較為抽象、概括、滯后，因此需要完善的黨內法規解釋體系以提升其操作性、實用性②；作為“軟法”的黨內法規，其自身執行效力的實現與其條文的明確性、規劃的具體性、體系的完備性具有密切關聯③，而這也是對其進行系統完備解釋的需要與前提。微觀而言，國內學者多從黨內法規與國家法律相互銜接的層面去梳理“黨內法規法治化建設”的重大意義④；而基于對黨內法規與國家法律內在關系的理解，有學者進一步明確提出“通過解釋實現黨內法規合法性、科學性”[3]的重要觀點，這一觀點也漸被學界學者所廣泛認同。具體到黨內法規解釋所存的不足與困境等問題上，著眼當前我國黨內法規制度“虛置、剪切、敷衍、附加”[4]等問題，既可總結出解釋體系不完備、又能推理出解釋方法不規范等弊端；另有學者指出“現行黨內法規解釋權的分散不利于黨內法規的準確適用”[5]、以及“黨章解釋不完善”“解釋形式不規范”“解釋制度不健全”等問題，進而提出“完善黨章解釋機制”“明確解釋機關、完善工作制度、規范解釋名稱”等建議⑤。在黨內法規解釋與法律解釋的借鑒應用問題層面，有學者提出“應當以法律解釋為參照”并將黨內法規解釋分為“具體解釋”與“抽象解釋”，進而提出要遵循“合法與合規并舉”“合理與合目的并重”“歷史與現實相統一”的原則，運用“文義解釋”“體系解釋”“歷史解釋”“目的解釋”“社會學解釋”以及“以案釋規”的方法構建完備的黨內法規解釋機制。[6]

綜上所述，已有研究雖能發現我國當前黨內法規解釋理論與實踐等方面存在的問題，但其或片面地針對黨內法規解釋而忽視了法律解釋的借鑒運用、或刻板地借鑒法律解釋而忽視了黨內法規解釋的特殊性與獨特性，而其他“擦邊球”式的碎片化研究也難以支撐黨內法規解釋規范化、法治化發展需求。因此，本文旨在總結已有研究成果的基礎上對以下三個問題進行探索：第一，建立健全黨內法規解釋體系有何時代意義？ 第二，當前我國黨內法規解釋體系建設面臨哪些困境、阻礙？ 第三，新形勢下進一步完善我國黨內法規解釋體系需采取何種策略？

二、黨內法規解釋體系建設的意義

構建黨內法規解釋體系，旨在完善黨內法規解釋機制、優化黨內法規解釋方法，以確保抽象、概括的黨內法規能夠得以準確理解與有效實施，通過引領認知、填補漏洞使得黨內法規和黨內規范性文件相得益彰，確保黨內法規同國家法律相互銜接和協調一致。

（一）具化黨內法規文本，引領認知

相比國家法律，作為中國共產黨加強管黨治黨、從嚴律己的黨內法規既在體系建設上較為宏觀，也在文本表述上更為抽象。一方面，規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內法規高度凝練并宏觀彰顯了黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標。在已有的黨內法規體系中，政治性的方針引領多于規范性的程序實施，其偏于強調政治屬性而致使其“重實體”而“輕程序”。從黨內法規體系所包含的七個法規類型來看：同屬宏觀層次的黨章、準則和條例是對黨的工作和生活的概括性總結，而同屬微觀層次的規則、規定、辦法和細則則為具體領域或具體問題的指導性規定——紛繁復雜的規則、規定、辦法和細則或難以真正對接黨章、準則和條例，對其宏觀條款予以具化，或對相同條款的具體規范重疊反復而相互沖突，致使黨內法規體系趨之零散⑥——這些問題的存在亟須黨內法規解釋予以細致闡釋與系統調整。

另一方面，同國家法律法規相比，黨內法規中亦有大量不確定概念⑦的存在，這使得黨內法規的執行實施者以及其管理調整的對象對其文意的理解往往不確定或者產生不同的偏差。就黨內法規而言，通過不確定概念的運用可以避免刻板僵化以推動自身不斷適應社會發展、提升條文的開放性與包容性，而諸如“公仆本色”與“良好家風”（出自《中國共產黨廉潔自律準則》第五條、第八條）、“堅持原則”與“公道正派”（出自《中國共產黨巡視工作條例》第十一條）等不確定概念既難以從立法立規上對其定義，也難以從概念闡釋、文義分析上予以解答，因而需要適用獨特的解釋方法予以解釋以明晰其內涵、界定其外延。[7]305-310

因此，黨內法規解釋的重要作用之一便是具化、細化抽象的黨內法規文本，闡釋、界定不確定概念的內涵與外延，既使得執法（規）者通曉立法（規）者的意圖而不隨意添改、亂行逆施，又使得黨員與群眾正確理解與認知黨內法規的制定目的、實施辦法、程序規則，使其真正“知規懂法”而后“守法遵規”。

（二）填補黨內法規漏洞，銜接內外

“法典不可能沒有縫隙。”[8]法律存在漏洞，黨內法規亦存在。相比國家法律，黨內法規體系的建設仍處于起始階段。一方面，當前我國黨內法規體系尚未系統建立，存在黨內“立規制策”的空白與盲區，大量工作條例，如《中國共產黨中央委員會工作條例》《紀律檢查委員會工作條例》和《機構編制工作條例》等仍亟待制定，諸多黨的思想道德、密切聯系群眾等方面的相關準則也亟待出臺。《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013－2017年）》中明確指出，需要修訂的黨內法規有16 部，亟待制定的約6部；《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018－2022年）》中明確指出，需要修訂的黨內法規約15部，亟待制定的約20 部。處于黨內法規“填漏補缺”過渡期的黨內法規解釋工作的重心，一則需要制定適當的黨內規范性文件予以適時填補，二則需要進行系統的黨內法規解釋予以全面支撐，通過黨內規范性文件與黨內法規解釋的相互配合推動我國黨內法規體系的建設走出“瓶頸期”。

另一方面，黨內法規與國家法律的良好銜接需要系統完善的黨內法規解釋體系予以保障。就兩者的銜接機制而言，有學者提出需“建構以備案審查銜接聯動機制為核心的保障機制”以確保黨內法規與國家法律“‘內在統一'于中國特色社會主義法治體系”之中[9]；而除了備案審查機制外，沖突規避機制以及黨內法規“先行先試”與立法轉化機制亦是“推動依規治黨與依法治國的統籌推進、一體建設”的有效策略[10]。但是，靜態的機制設計難以完全適應黨內法規與國家法律“交織變換、動態銜接”的政策調整，因此，加強黨內法規的“自體協調”并注重黨內法規與國家法律的“動態配合”[11]便成為二者有效銜接的可行之策。根據動態法律解釋流派⑧的主張，法律解釋必定是動態的[12]，且其并非是對“立法原意”的刻板遵守[13]。誠然，借鑒與融合法律解釋要義的黨內法規解釋亦是動態的、彈性的而非保守的、刻板的，其彈性化的解釋活動一則體現在與時俱進地闡釋不確定概念的內涵與外延，二則體現在貫通黨規與國法以使得二者內外統一。

因此，黨內法規解釋的另一個重要作用便是及時發現并填補黨內法規制定、實施的“盲點”，疏通黨內法規與國家法律銜接渠道的“堵點”，以“釋”促“立”、以“釋”推“改”，適時地填補黨內治理的漏洞與缺口以彌補現有黨內法規的不足，并通過詳細的解釋貫通黨內法規與國家法律的銜接渠道，使其相輔相成、相得益彰。

三、黨內法規解釋體系建設的困境

本文選取了“中國共產黨員網黨內法規制度庫”“中國共產黨新聞網黨內規章選編”“北大法寶法律法規庫”等文獻庫中較為典型的20 件黨內法規解釋文件，通過對其發文文號、核心問題、解釋類型以及文體格式等方面的對比分析，概括歸納出當前我國黨內法規解釋體系建設的困境。（如表1）

（一）黨內法規解釋文體格式混雜、體系重心失衡

通過分析表1 中黨內法規解釋文件的文體格式來看，現有黨內法規解釋大都分為“正式解釋”和“答復意見”兩類，其中“正式解釋”文體相對規范，而“答復意見”的行文方式則較為零散多樣，除“函復式”“條款項式”等規范化的公文格式外，“一問一答式”等格式不規范問題普遍存在。換言之，我國當前黨內法規解釋文件文體多樣、形式復雜，具備解釋功能的函復性文件多，但形式統一的規范性文件少。

表1 部分黨內法規解釋文件相關內容分析

從發文主體來看，黨內法規解釋的發文部門集中于中紀委、分散于中組部，其所針對的問題也大都為紀律建設、組織建設，這一特點與加強反腐倡廉斗爭、純潔干部隊伍建設的政策傾向相互關聯，但是，這也透露出黨內法規體系、黨內法規解釋體系框架不完善的現狀。一方面，當前黨內法規體系重紀律建設、組織建設，而思想建設、民主集中制建設等相對薄弱，黨內法規體系自身建設的不平衡使得懲處貪腐違紀等黨內法規解釋“一頭獨大”。另一方面，除了“黨章解釋工作嚴重滯后于其他黨內法規解釋”[14]外，適用條例的相關解釋也多于適用規則、規定、辦法、細則，程序性黨內法規解釋的匱乏造成了黨內法規解釋框架橫向上的“斷層”；而單一案例或單一問題的請示答復，并沒形成系統完善的案例指導體系，“以案釋規”制度慣性的缺失造成了黨內法規解釋框架縱向上的零散。

（二）黨內法規解釋方法借鑒不足、程序規范缺失

就外部而言，缺少法律解釋方式方法的合理借鑒、忽視黨內法規解釋工作方案的頂層設計，是阻礙黨內法規解釋體系構建的主要原因。從黨內法規解釋的主要類型來看，“適用性解釋”“問答式解釋”以及“針對性解釋”多采用文理解釋、擴充解釋、邏輯解釋等方法，而“請示性答復”多采用非正式的解釋方法予以政策指引，也兼有少量案例指導解釋方法的運用。對比法律解釋的方式方法，黨內法規解釋采用反面解釋、限縮解釋、歷史解釋、學理解釋、合憲性解釋、社會學解釋等方法的情形不為多見，解釋手段的片面使得黨內法規解釋的形式過于單一，其內容也相對刻板，因而，不合理、不完善的解釋，操作性低、適用性弱的解釋則會較多出現。

對比《中國共產黨黨內法規制定條例》與《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）中有關解釋工作的具體條文，也不難發現黨內法規解釋在黨內法規體系中的地位較低，其對黨內法規解釋的規定相比《立法法》中法律解釋的條文篇幅、所占比重、細致程度略顯不足，尤其是有關解釋工作的具體程序，如“要求提出”“草案擬定”“審議修改”“表決公布”等則更顯捉襟見肘。在權力歸屬上，相比法律解釋較為統一的解釋主體，黨內法規解釋權也較為分散，不同解釋主體自行作出的解釋難以保障其普遍的適用性與政治的準確性，而對其解釋文本質量的把控與監督也缺少統一且有效的責任主體。換言之，黨內法規解釋并沒有像法律解釋一樣引起足夠的重視與充分的考量。（如表2）

表2 《黨內法規制定條例》與《立法法》中有關解釋工作條文的對比分析

四、黨內法規解釋體系的完善策略

作為國家法治體系有機構成的黨內法規解釋體系，應當合理借鑒法律解釋的相關內容去構建同全面依法治國與全面從嚴治黨相統一的，包含解釋主體、解釋對象、解釋目標、解釋方法、解釋原則、解釋結論等于一體的完善框架。 這也是密切黨內法規同國家法律相互關聯的重要策略。

（一）由借鑒到轉化的應用方法

在工作方法的借鑒轉化上，《黨內法規制定條例》應適時修訂第五章“適用與解釋”的具體條款，合理地參考《立法法》中“法律解釋”章節中“權力歸屬”“要求提出”“草案擬定”“審議修改”“表決公布”等規定以細化黨內法規解釋工作的具體程序，結合黨內法規體系建設的現狀作出適合黨內法規解釋工作的程序性規定，尤其是要明確黨內法規解釋制定的責任主體，對其申請程序、草擬程序、審議程序、表決程序以及生效程序予以規范，以確保黨內法規解釋工作的制度化、規范化、法治化。

在解釋方法的借鑒轉化上，黨內法規解釋應突破已有方法的桎梏，大膽地借鑒法律解釋的一般方法。一方面，需系統地考量狹義解釋與廣義解釋，綜合運用文義解釋、體系解釋、當然解釋、反面解釋、目的解釋、限縮解釋、擴張解釋、歷史解釋以及合憲性解釋⑨、社會學解釋等方法，創新黨內法規合黨章解釋、案例指導解釋等方法，通過不同方法的綜合應用，確保黨內法規貫徹執行、無誤實施。另一方面，黨內法規解釋需針對具體的法規條文，并符合黨規制定的目的、原則和原意，探索構建以黨章解釋為根本，準則與條例解釋為支撐，規則、規定、辦法與細則解釋為基礎的黨內法規解釋體系。

（二）從分散到整合的構建思路

在黨內法規解釋機制的構建上，可按程序將黨內法規解釋工作分為四步：第一，建立黨內法規解釋請示報告與篩選接收機制，這對應黨內法規解釋工作程序中的“要求提出”，即需及時請示、篩選出需要解釋的黨內法規條文并及時接收和處理；第二，健全黨內法規解釋草案擬定與審核審議機制，這對應黨內法規解釋工作程序中的“草案擬定”與“審議修改”，這需要明確責任機關對其進行系統解釋并予以監督，并安排相應的機關進行審核審議，以確保解釋答復的合理、合法；第三，完善黨內法規解釋責任倒查與評估清理機制，這一方面明確了黨內法規解釋的權力與責任歸屬，另一方面也確保了黨內法規解釋能夠與時俱進、推陳出新；第四，系統銜接不同機制之間的運轉，使其三者之間相互貫通。

在黨內法規解釋體系的構建上，除了橫向上體制機制的建設完善外，縱向上的整合同樣重要。一方面，整合請示答復等解釋文件，規范請示答復的文體格式，將瑣碎且類同的答復性意見整理歸納成系統的黨內法規解釋集或案例指導集，形成“以案釋規”的解釋體系，避免釋出多門、令行不一。另一方面，貫通中央與地方黨內法規解釋的交流與融合，地方黨內法規解釋要以中央黨內法規解釋為參照，及時通過法規解釋的形式傳達中央精神、貫徹中央政策，并做好黨內法規解釋的請示報告工作；而中央則需加強對地方黨內法規解釋的工作指導，及時規范、評析、匯總地方黨內法規解釋的實踐做法，匯總其有益成果予以推廣，指出其不當之處避免再犯。

五、結論與討論

完善我國黨內法規解釋體系對填補黨內法規漏洞、貫徹黨內法規實施具有十分重要的意義。一方面，黨內法規解釋內部體系的失衡、機制設計的不暢以及外部借鑒的匱乏、頂層規劃的不力亟待理論與實務界對黨內法規解釋工作予以反思；另一方面，由合理借鑒到自我轉化的應用方法、從分散完善到系統整合的構建思路，是新形勢下完善我國黨內法規解釋體系的可取策略。當前，宏觀層面上的黨內法規研究蔚為大觀，學界對黨內法規的概念界定、體系梳理已趨飽和，而落腳到黨內法規解釋等微觀領域的研究卻略顯不足，這些微觀領域的研究既是對宏觀研究的具體延展，又是對黨內法規制定“立改廢釋”實踐工作的有益指導。因此，作為黨內法規研究分支的黨內法規解釋學，隨著黨內法規研究走上法學研究的顯學，勢必也會探索出獨具特色的研究范式，這亟待學界學者予以探索。

注釋：

①以“黨內法規解釋”為關鍵詞于CNKI 文獻庫中檢索：主題檢索50 篇（2014年始，2019年5月終），篇名檢索4 篇（2017年始，2019年5月終）。檢索時間：2019年5月11日。

②參見：蒯正明，任秀娟.新形勢下加強黨內法規制度建設的路徑探析[J].探索，2015（1）；謝宇.論中國共產黨黨內法規的法治化[J].云南社會科學，2016（3）。

③參見：操申斌.黨內法規制度執行力的若干限制因素分析[J].科學社會主義，2011（2）；梁瑞英.提高黨內法規制度執行力的幾點思考[J].領導科學，2015（32）。

④參見：曹秋龍.黨內“兩規”問題的憲法學研究[D].華東政法大學，2015；謝宇.論中國共產黨黨內法規的法治化[J].云南社會科學，2016（3）。

⑤參見：張曉燕.構建維護黨章權威機制的思考和建議[J].理論學刊，2015（2）；孫才華.論黨內法規解釋的規范化[J].湖湘論壇，2017（1）。

⑥據中共中央部署開展的黨內法規和規范性文件集中清理統計工作顯示，自中華人民共和國成立至2012年6月，中央出臺的文件總計超過2.3 萬件，其中，規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內法規和規范性文件共1178 件；而據新華網報道，自黨的十八大以來，中央出臺或修訂的黨內法規也超過50 部；而據“北大法寶法律法規庫”黨內法規檢索結果，現存黨內法規共計2611 部——由此可見我國黨內法規數量的龐大。

⑦不確定概念是法律解釋學中的術語，其與確定概念對應，是指在內涵和外延上均具有較大不確定性的概念，如公共利益、公序良俗、合理期限等。

⑧動態法律解釋理論由埃斯科里奇提出，其認為：需根據社會環境的改變而動態地解釋法律，“立法原意”并非權威依據。

⑨法律解釋的方法并非黨內法規解釋可以完全照搬，需結合黨內法規政治屬性偏強的特點進行自我調整。黨內法規的合憲性解釋，是根據“憲法為上、黨章為本”的基本要求所延伸而來的。