白銀市推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制調(diào)查研究

張玉清

摘 要：近年來，我國進(jìn)入了社會風(fēng)險的高發(fā)期，社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了瓶頸。由此，重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制應(yīng)運而生并在全國很多地區(qū)展開了實踐，引來了大批學(xué)者的研究和探索。本文在總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，以白銀市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制為研究對象，以風(fēng)險管理理論為理論基礎(chǔ)，通過以白銀市為案例進(jìn)行深入分析研究，找出地方社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制存在的普遍問題，分析問題的原因，提出完善地方社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的對策。

關(guān)鍵詞：社會穩(wěn)定風(fēng)險；評估機制；調(diào)查研究

從2010年開始，白銀市三縣兩區(qū)陸續(xù)開展了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的實踐工作，也取得了一定的效果，但是，從當(dāng)前實踐過程來看，白銀市現(xiàn)行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制還不能完全適應(yīng)社會發(fā)展形勢的需要，還存在很多問題。因此，本人開展關(guān)于白銀市推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的研究，就是希望能為白銀風(fēng)險評估的實踐工作提供理論依據(jù)，能從源頭上預(yù)防和消除影響社會和諧穩(wěn)定的問題及隱患并提供科學(xué)化、民主化的行政決策。

1 白銀市推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的實踐探索

2010年3月，白銀市在赴外地學(xué)習(xí)考察的基礎(chǔ)上，制定出臺了《白銀市關(guān)于建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解工作機制的意見》和《白銀市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估化解工作考評實施辦法》，在全省率先部署開展此項工作。2011年3月下發(fā)了《白銀市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實施辦法》，同時將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作納入社會管理綜合治理和維護(hù)穩(wěn)定工作考評體系。2012年，中央辦辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》，省委辦公廳、省政府辦公廳制定出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》和《甘肅省社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作考評辦法（試行）》。根據(jù)中央和省上文件精神，白銀市于2013年5月制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的意見》和《白銀市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作考評辦法》，2014年，按照省上統(tǒng)一部署，中共白銀市委辦公室白銀市人民政府辦公室印發(fā)了《白銀市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估責(zé)任追究實施細(xì)則》的通知（市委辦發(fā)[2014]81號），不僅如此，市委維穩(wěn)辦先后制定了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估“兩個全覆蓋”活動和“社會穩(wěn)定評估機制建設(shè)年活動”工作方案，在全市深入組織開展，分階段、分步驟推進(jìn)“兩個全覆蓋”，進(jìn)一步健全完善了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的長效機制。

2 白銀市推行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制存在的問題

2.1 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體缺乏獨立性

評估的主體獨立性是保證評估質(zhì)量的好壞的主要因素。目前社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作一般是本著“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰決策誰負(fù)責(zé)”的原則。重大事項責(zé)任主體負(fù)責(zé)組織相關(guān)單位開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，就像一個人，既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員，自己給自己吹口哨。這種評估缺乏獨立性。所以，在評估實施過程中，責(zé)任主體為使自己的政策和項目得以實施，可能會避重就輕，甚至主導(dǎo)評估的方向，甚至?xí)苯訉?dǎo)致結(jié)果失真。另外，責(zé)任部門自己組織評估還存在兩個問題：一是組織協(xié)調(diào)有障礙，風(fēng)險評估是一項綜合性協(xié)調(diào)工作，可能涉及到多個職能部門，需要由綜合協(xié)調(diào)機關(guān)才能完成。但責(zé)任主體多數(shù)是職能部門，沒有足夠的權(quán)力和經(jīng)驗去協(xié)調(diào)多個部門，對風(fēng)評工作往往感到心有余而力不足。二是可能會出現(xiàn)評估不全面和走過場的情況。政府或管理部門往往為了重大事項得到審批和實施，往往走過程。所謂的專家論證會、聽證會都是一手由自己操縱。形成的專家意見是早已打好的，所謂的聽證記錄只記錄對審批和實施有利的。有許多重大項目的建設(shè)顯然會造成較壞的社會影響，不被廣大社會和人民群眾所接受。

2.2 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估環(huán)節(jié)不完善

白銀市在建立風(fēng)評機制時也會對評估程序進(jìn)行規(guī)范，但在具體實施過程中，個別評估環(huán)節(jié)還不夠完善，程序的規(guī)范性還稍顯欠缺，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是在風(fēng)險評估工作中存在關(guān)門評估的現(xiàn)象。一個重大事項的規(guī)范穩(wěn)評，需要通過問卷調(diào)查、個體訪談、群體訪談、聽證座談等形式，深入細(xì)致調(diào)研，廣泛了解民意，聽取利益群體的意見建議，會議論證則應(yīng)對風(fēng)險的防范措施和風(fēng)險的可控性予以落實。但是，在現(xiàn)有的評估中，關(guān)門評估的現(xiàn)象時有發(fā)生、沒有嚴(yán)格按照充分聽取意見、全面分析論證、確定風(fēng)險等級、制定風(fēng)險化解控制預(yù)案、提出化解控制措施等評估程序進(jìn)行，因此造成評估結(jié)論可靠性降低，質(zhì)量得不到有效保證。二是個別評估環(huán)節(jié)不完善，主要體現(xiàn)在公民參與形式極為有限。重大事項的評估經(jīng)常涉及公共利益，聽取民眾意見就顯得尤為重要。目前公眾參與的主要方式為實地走訪和座談會，但在最終決策上是否能真正反映民意還需要進(jìn)一步的制度保障。

2.3 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的執(zhí)行力弱

雖然，白銀已經(jīng)建立了重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，但是認(rèn)真進(jìn)行過穩(wěn)定風(fēng)險評估的重大事項卻是少之又少的， 這說明評估機制的執(zhí)行力還不強，主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，仍然存在“當(dāng)評不評”，“評不該評”的情況。從調(diào)研中掌握的情況來看，白銀的有些地方和單位的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估還停留在“建章立制”階段，工作進(jìn)度遲緩；還有的制定出臺的各類文件不少，但具體可操作的卻并不多。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、各類政策規(guī)劃出臺的背景下，穩(wěn)評工作的范圍有局限性，與“應(yīng)評盡評”的要求相比，還有一定的差距。第二，監(jiān)督工作不到位，幾乎每個重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度都提到要對風(fēng)評執(zhí)行不力的單位和領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)行問責(zé)，或者“一票否決”，但是誰來監(jiān)督，如何監(jiān)督，卻沒有詳細(xì)的規(guī)定，因此，在實際工作中缺乏監(jiān)督的主體，缺乏操作規(guī)范，自然導(dǎo)致執(zhí)行力不強。

3 白銀市社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制存在問題的原因分析

3.1 風(fēng)險評估的重視程度不高

通過對白銀風(fēng)險評估工作的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，個別市直重點部門沒有充分認(rèn)識到開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的重要性，雖然成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，但沒有真正把風(fēng)險評估工作擺在重要位置來抓，工作流于形式。

3.2 制度設(shè)計存不完善

重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度是當(dāng)前白銀市社會治理的創(chuàng)新之舉，對當(dāng)前維穩(wěn)工作有很大的促進(jìn)作用，但在運行過程中還是出現(xiàn)了很多問題，究其原因是制度設(shè)計上存在缺陷。主要是對評估主體的定位不準(zhǔn)，制度的強制力不夠。風(fēng)險評估機制沒有考慮到評估主體的獨立性，致使評估工作自相矛盾，出現(xiàn)自己評自己的情況。由于當(dāng)前職能部門還沒有具備主動應(yīng)對風(fēng)險的意識，權(quán)力設(shè)置和能力水平有限，想要其自覺估計和控制風(fēng)險還不現(xiàn)實，加上風(fēng)評制度的強制性不足，風(fēng)險評估還沒有成為行政決策的必經(jīng)過程，對責(zé)任單位開展評估的約束力不強，還不能保證責(zé)任單位能完全遵照執(zhí)行。而單靠責(zé)任主體的認(rèn)識和水平自行組織評估，評估的質(zhì)量也得不到保證，公信度也不高。因此，對評估主體的定位應(yīng)該是與責(zé)任單位不存在利益關(guān)系的獨立主體，才能保證評估結(jié)果的公正性和公信度。

3.3 缺乏專業(yè)的評估人才隊伍

首先，缺乏評估人才是阻礙白銀市風(fēng)評機制建設(shè)與發(fā)展的重要因素。相關(guān)部門由于受資源條件限制 ，加上日常工作任務(wù)繁重，又不注重對評估人才的培養(yǎng)，經(jīng)常出現(xiàn)“無人辦事”的情況。其次，工作中也不注重對評估工作人員的培訓(xùn)，造成在知識技術(shù)上存在缺口。最后，縣級部門對專業(yè)評估知識更新較慢，知識結(jié)構(gòu)的差異較大，評估人員都是憑經(jīng)驗辦事，所以方法簡單，便于操作的評估方法就很容易被縣級部門所接受和采納，從而導(dǎo)致評估的質(zhì)量得不到保證。

4 白銀市完善社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的有效路徑

4.1 進(jìn)一步明確評估主體

在確定風(fēng)險評機制的主體時必須將責(zé)任主體與評估主體區(qū)別開來。也就是說，決策的提出單位、政策的起草單位、改革的牽頭單位、工程項目的報批、審批單位仍然是責(zé)任主體，但評估工作由其他部門組織實施。但是，對于像白銀市這種欠發(fā)達(dá)的城市，將重大事項委托給專業(yè)投資咨詢機構(gòu)進(jìn)行評估是不現(xiàn)實的，因為一是交由專業(yè)投資咨詢公司評估的成本較高，維穩(wěn)部門經(jīng)費有限，難以承受；二是這種專業(yè)投資咨詢機構(gòu)一般分布在大中城市，數(shù)量不多，難以尋找到熟悉情況且合適的專業(yè)評估機構(gòu)。因此，政府的實際情況言，既有效又合理的辦法就是由縣維穩(wěn)部門牽頭，抽調(diào)或聘請其他部門具有相關(guān)評估工作經(jīng)驗或掌握相關(guān)專業(yè)知識的人組成臨時性的專項評估工作小組，負(fù)責(zé)組織幵展評估工作。

4.2 進(jìn)一步推進(jìn)評估環(huán)節(jié)的完善

開展風(fēng)評估工作必須要有一套規(guī)范合理的評估程序，有的環(huán)節(jié)還需要進(jìn)一步的明確和完善，因此，筆者認(rèn)為應(yīng)該主要做到以下兩點：第一，評估程序需要更加規(guī)范化和科學(xué)化。應(yīng)嚴(yán)格風(fēng)險評估方法，擬定的每個重大事項，都要通過問卷調(diào)查、民意測驗、收集相關(guān)文件資料等方式掌握評估對象的基本情況。對事項實施后可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素，特別是可能引發(fā)的矛盾沖突所涉及的人員數(shù)量、范圍作出準(zhǔn)確預(yù)測。在分析論證的基礎(chǔ)上，形成社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告，給出風(fēng)險等級，慎重對待評估結(jié)果。根據(jù)評估情況，對損害廣大群眾利益的擬決策事項，必須及時終止。第二，完善和拓展公民參與重大事項社會穩(wěn)定評估的具體途徑。應(yīng)明確將公眾參與及社會調(diào)查納入社會穩(wěn)定風(fēng)險分析評估的工作程序，并把評估結(jié)果以一定的形式向群眾加以反饋，增強公眾對重大事項決策的認(rèn)同度，保障重大事項決策的民主性和科學(xué)性，從而降低重大事項決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

4.3 注重培養(yǎng)專業(yè)人才

風(fēng)險評估工作對評估人員的能力和專業(yè)化水平提出較高的要求，為適應(yīng)風(fēng)險評估工作的需要，縣級政府要注重評估人才的培養(yǎng)，加強風(fēng)險評估隊伍的建設(shè)。一是加強維穩(wěn)辦機構(gòu)建設(shè)，配齊配強人員，要將政治堅定、精通業(yè)務(wù)的人員選配到社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作崗位上；二是聘請專家成立專家組，提高評估的權(quán)威性，通過聘請一些專項工作的專家，對風(fēng)險評估過程和評估結(jié)果進(jìn)行審核把關(guān)，確保評估結(jié)果的科學(xué)性。

4.4 加強制度建設(shè)

為保證風(fēng)評機制的有效運行，還應(yīng)著力加強相關(guān)配套制度的建設(shè)。首先要加強評估工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)機制，重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作是一項系統(tǒng)性工作，工作流程環(huán)環(huán)相扣，為確保風(fēng)險評估工作整體推進(jìn)，維穩(wěn)部門要建立相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)制度，加強對風(fēng)險評估工作的領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，提高責(zé)任主體和評估主體對風(fēng)險評估重要性的認(rèn)識，并通過相應(yīng)的制度約束，讓風(fēng)險評估成為政府管理的必經(jīng)過程，增加機制的執(zhí)行力度。其次，要加強評估工作的監(jiān)督與考核，完善責(zé)任追究制度。比如明確監(jiān)督的主體，進(jìn)一步強化督查指導(dǎo)，加大考核力度，必須高度重視風(fēng)險評估的責(zé)任追究和問責(zé)制度，使評估工作成為各部門自覺的行動，使各項監(jiān)督工作形成系統(tǒng)合力，確保風(fēng)險工作的認(rèn)真開展。最后，是從法律層面規(guī)范重大決策出臺的程序，使重大決策的出臺有法可依，進(jìn)而提高政府依法管理的水平，這也是構(gòu)建法治白銀的必然要求。

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作者簡介

張玉清（1983-），女，甘肅武威人，西北師范大學(xué)2009級社會學(xué)專業(yè)碩士研究生，中共白銀市委黨校講師，研究方向：城市社會學(xué)。