農村宅基地“三權分置”路徑探索

■ 胡傳景 汪 英 杜 靜

實施鄉村振興，離不開土地使用制度改革，久被詬病的宅基地管理制度自然是改革的重點。本文首先深入分析農村宅基地“三權分置”面臨問題，從生產關系一定要適合生產力狀況角度闡述了宅基地改革的必要性和可行性，在此基礎上，以引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓宅基地使用權為主線，提出農村宅基地“三權分置”改革具體路徑，促進城鄉各類資源要素雙向流動，推動城鄉融合發展，為土地使用制度改革提供參考。

一、面臨問題

（一）農村建設底數不清

2015年末，全國農村居民點270萬個，占地面積為2.87億畝，農村人口人均居民點用地達到317平方米。隨著經濟快速發展，工業化城市化穩步推進，農村人口逐漸向城鎮轉移，根據國家統計局公布的國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，僅2007 ～2017年10年間，我國常住人口城鎮化率從44.9%提高到了58.52%，15089萬農業人口轉移到城鎮，這一部分人在城鎮租賃或購買房屋定居成為常住人口，其在農村原有宅基地上的房屋自然“人去樓空”，有的甚至普遍倒塌荒廢、長滿荒草，再加上缺乏規劃，農村居民點布局普遍呈現出散、亂、空現象，宅基地閑置和低效利用問題十分嚴重，但是由于沒有全面開展農村房產及宅基地確權登記工作，沒有人能夠說得清農村閑置和低效利用宅基地及房屋數量，給科學編制村莊規劃，實施鄉村振興戰略帶來不少難度。

（二）交易對象限制嚴苛

現行法律“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”，村民想要出售宅基地也只能出售給本村符合宅基地申請條件的村民。一方面，符合宅基地申請條件的村民又可以通過向村集體經濟組織申請，獲得劃撥一塊土地；另一方面，舊宅基地與新宅基地對比，不僅需要額外花費拆舊及平整費用，而且在區位上也不占優勢，很少有符合條件的村民愿意接受。非本集體經濟組織人員禁止買、本集體經濟組織人員不愿意要，將大量買方攔截在市場之外，交易結果可想而知。十七屆三中全會、十八屆三中全會相繼提出“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”根據《土地管理法》第43條內容，集體建設用地可歸納為鄉鎮企業用地、村民住宅用地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業用地三類，其中，只有鄉鎮企業用地符合集體經營性建設用地要求，大約10%左右，超過70%的集體建設用地為宅基地被排除在入市交易之外，這顯然與“建立城鄉統一的建設用地市場”最終目標有很大差距，堵塞了實施鄉村振興資金來源渠道。

（三）拆遷補償缺乏依據

2011年，《國有土地上房屋征收與補償條例》公布，規范了國有土地上房屋征收與補償，保障了被征收房屋所有權人的合法權益。隨著中共中央、國務院《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）貫徹落實，城鄉建設用地增減掛鉤必將是今后拓展新型城鎮化空間重要來源，這就不可避免地要面對農村房屋拆遷補償問題，然而對于農村房屋拆遷補償依據卻非常少，僅《土地管理法》第四十七條規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”農民辛苦一輩子建造的房產不僅被作為與青苗同等地位的附著物一筆帶過，而且還將其制定標準權限下放到省級，這十分不利于保護農民財產權利。網上公開信息顯示，某地基層政府在推進城鄉建設用地增減掛鉤過程中，按照瓦房、平房、樓房三種類型，補償標準每平方米分別為400元、500元、600元；選擇貨幣安置的農戶，一次性領取宅基地補助5000元；選擇房屋安置的農戶，原宅基地收歸集體所有，安置房基價為1550元/平方米，安置房價格超出原房價格，由農戶補繳差價，不繳清不上房。在人工成本和建筑材料價格急劇上漲的背景下，補償標準沒有達到房屋重置價，更不要說按照市場價補償了，然而安置房卻是按照市場價進行出售。

（四）“土地財政”模式難以突破

1994年分稅制改革后，中央財權高度集中，在稅收上削弱地方政府所占的比重，但是“事權”未隨“財權”轉移，導致地方財政吃緊。為了增加財政收入，地方政府從農民手中低價征收土地，而后按照市場價格出讓，賺取差價，土地出讓金占地方財政比例逐漸上升，一些地方最終形成土地財政。近年來，在“嚴格控制成片未利用地開發，切實保護生態環境”及“嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全”雙重壓力下，國家逐漸收緊新增建設用地口子，導致一些地方項目用地一地難求，雖然土地價格迅速飆升，但是由于數量稀少，財政收入還是受到很大影響。因此在有條件地開放增減掛鉤節余指標流轉市場后，有經濟實力的地方爭相購買這種可建新、可占補同時附帶規劃建設空間的增減掛鉤指標，導致增減掛鉤指標價格迅速上升。據中國東部某省2018年9月29日節余指標流轉結果公示數據顯示，當期流轉最高價達到111.5萬元/畝。增減掛鉤指標跨區流轉，利用土地級差收益這個杠桿，經濟發達地區以資金換發展，為項目順利落地創造條件，拓展地方發展空間；經濟欠發達地區以資源換資金，為推動農民集中居住開辟了資金來源，緩解地方財政壓力，其實質就是經濟發達地區土地出讓收益再分配。

（五）隱性市場禁而不絕

現行占有無成本退出無補償宅基地管理制度，農戶不僅不會主動退出宅基地，而且還想方設法利用閑置宅基地實現財產性收入。隨著新型城鎮化建設快速發展，城市規模不斷擴張，農村宅基地隨著周邊土地用途轉變以及道路交通基礎設施完善，區位條件發生改變，宅基地潛在價值不斷上升，特別是城中村和城郊結合部的宅基地潛在價格上漲最為明顯。雖然現行法規禁止宅基地入市交易，但是不可否認農民宅基地隱性市場是長期大量存在的，農民個體私下買賣宅基地難以統計，有組織地成規模進入市場也不時發生，遍布全國各地的小產權房有一部分就是村委會打著各種旗號利用宅基地建設的。這種法規禁止交易的房產，在房價急劇上漲后，考驗人的道德誠信底線時候就到了、北京畫家村房產買賣糾紛案件，法院最終判決“房屋買賣合同無效，畫家騰退房屋，農民支付補償款”結案，成為農村房屋買賣典型案例。雖然對非法買賣農民房屋起到震懾作用，但是這不符合2018年中央1號文件“適度放活宅基地和農民房屋使用權……對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，給予新增建設用地指標獎勵”實施鄉村振興戰略文件精神。

二、改革必要性與可行性

（一）必要性

建國后，我國經濟發展水平低下，嚴格限制農村人口向城鎮流動，計劃經濟體制下建立的宅基地制度，保障了農民“居者有其屋”，維護了農村社會穩定，為迅速恢復農業生產打下了基礎，對隨后成功開展家庭聯產承包責任制改革也做出積極貢獻。改革開放后，隨著市場經濟體制完善，工業化城市化推進，農業生產機械化普及，大量農村剩余勞動力向城鎮轉移，現有的局限于本集體組織成員的宅基地使用制度已經難以適用社會經濟發展要求。在堅守耕地紅線、強化生態保護以及可開墾耕地后備資源殆盡背景下，落實鄉村振興戰略，拓展新型城鎮化建設空間，推動城鄉融合發展成為當前各級政府亟需解決的課題，實行宅基地“三權分置”，建立城鄉統一的建設用地市場，繼而盤活閑置低效宅基地，自然成為改革主要方向。

（二）可行性

改革本身就是“破”與“立”，通過“廢除舊制度，建立新規則”促進社會生產力進一步發展。市場化配置國有土地使用權制度改革，提升了土地利用效率，彰顯了土地價值，為城市化進程快速推進做出有目共睹貢獻。雖然宅基地是集體對農民無償發放的“內部”福利，現行政策不允許“對外”處分、轉讓、抵押，但是在實施鄉村振興戰略背景下，“建立城鄉統一的建設用地市場”“探索農民增加財產性收入渠道”已是大勢所趨，對集體建設用地中比重最大的宅基地實行市場化配置也是遲早的事情，通過修法立規，實行宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實所有權、保障資格權、放活使用權，放寬市場化用地主體限制，擴大經營自主權，賦予農民更多財產權利，為鄉村振興開辟資金來源亦是順勢而為。

同時，全國人民代表大會常務委員會《關于延長授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定》也明確“延長期滿，國務院應當就暫時調整實施有關法律規定的情況向全國人民代表大會常務委員會作出報告。對實踐證明可行的，國務院應當提出修改相關法律的意見；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。”關乎鄉村振興及新型城鎮化融合發展，農民傾其積蓄建造在宅基地上的房屋財產權利一定會得到妥善解決。

三、改革路徑探索

實施鄉村振興戰略，拓展新型城鎮化建設空間，促進城鄉融合發展，盤活農村閑置低效宅基地是關鍵，引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓宅基地使用權又是關鍵中的關鍵。

（一）確權賦能，科學規劃

充分借助正在開展的第三次全國土地調查平臺，全面查清農村每一塊建設用地面積、權屬和分布情況，及時調處各類土地權屬爭議，扎實推進農村房地一體不動產確權登記頒證，堅持“尊重歷史、注重現實、方便操作、循序漸進”的原則，嚴格按照國土資發[2016]191號文件精神，妥善處理“一戶多宅”問題，分階段依法處理宅基地超標及非本集體成員合法取得的宅基地。在現有宅基地占有權和使用權基礎上，賦予農戶宅基地資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，開放宅基地和農民住房轉讓、出租、抵押市場，放開宅基地使用主體限制，為農民增加財產性收入開渠筑道。依據農村房地一體不動產登記數據，科學規劃哪些村保留、哪些村縮減、哪些村提升，突出重點、分類施策，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。根據發展現狀和需要分類穩步推進鄉村振興，對規劃保留的中心村，做好農民集中居住區規劃，加快基礎設施和公共服務建設，推動城鄉互聯互通；對自然歷史文化資源豐富村莊，科學謀劃休閑旅游設施及民宿建設布局，促進鄉村旅游產業提檔升級；對生存條件惡劣、生態環境脆弱、遠離集鎮和交通干線、零散居住的自然村組和單莊獨戶，列入城鄉建設用地增減掛鉤規劃，分步實施。

（二）統籌城鄉，雙向流動

雖然鄉村振興戰略實施前，宅基地改革更多的是圍繞拓展新型城鎮化建設空間加快城市化進程開展，如實施城鄉建設用地增減掛鉤、推動人口向城鎮轉移，過分強化農村各種要素資源向城鎮單向流動，但是鄉村振興與新型城鎮化建設并不是此消彼長關系，而是推動城鄉各類要素資源雙向流動，優化組合，促進城鄉融合發展關系。不是所有村莊都適合開展鄉村振興，也不是所有的城市居民都愿意到農村居住從事農業生產或分時務農。對規劃保留村莊，破解人才瓶頸制約，暢通智力、技術、管理下鄉通道。吸引農村精英返鄉創業，帶領廣大農民致富；以鄉情鄉愁為紐帶，聯絡鄉賢鄉紳返鄉，服務鄉村振興事業；拆除限制城市居民下鄉發展藩籬，解除要素下鄉制度限制，傳播先進文化思想，促進鄉村文明建設。“有恒產者有恒心”，安居才能樂業，對閑置宅基地和農房，在符合規劃和用途管制條件下，放開市場化用地主體限制。吸引部分有志于鄉村建設城市居民向農村轉移，投身現代農業，培養造就新農民，使其成為鄉村振興建設性力量，帶動各類要素資源向鄉村流動。引導農民利用空閑農房及宅基地發展文化科技、生態采摘、休閑觀光、鄉村民宿及療養康復等農村新產業新業態，增加農民財產性收入。對規劃縮減村莊，通過實施城鄉建設用地增減掛鉤及人地掛鉤政策，優化城鄉建設用地布局，促進城市發展與人口增長相適應，提高戶籍人口城鎮化率和城鎮化質量。

（三）房地分離，規范補償

20世紀制訂的《土地管理法》征地補償標準，以“農民生活水平不降低”為目標，將農民辛苦一輩子建造的房屋補償標準與青苗補償標準并列下放到省級，顯然不符合“建立城鄉統一的建設用地市場”政策導向。同時，城鄉建設用地增減掛鉤項目沒有發生土地所有權或者使用權轉移，其所涉及房屋拆遷不同于以往土地征收或征用，它所涉及的相關各方————農民、集體經濟組織、地方政府和新的土地使用者是地位平等利益主體。為此必須盡早制定出臺集體土地上房屋拆遷補償管理辦法，規范集體土地上房屋拆遷與補償活動，保障被拆遷房屋所有權人合法權益。農村住房條件差的農民經濟實力大都相對薄弱，宜采取房地分離補償辦法，兼顧效率和公平。對于合法宅基地按照地區基準地價予以補償，對于合法宅基地上的房屋按照房屋重置價予以補償，既符合“探索農民增加財產性收入渠道”改革方向，為低收入群眾住房保障兜底，也照顧了宅基地上房屋差異性，保護了農民房屋財產權。拆遷安置方面，要設計多種房屋類型，滿足不同經濟實力人需要，保證拆遷補償最低農戶不需要額外加錢也能購買到一套安置房，讓搬遷群眾搬得出，密切關注個別地方推動資金困難農戶使用商業銀行貸款購買安置房，謹防拆遷致貧。

（四）開征稅費，促進流轉

建立城鄉統一的建設用地市場，允許符合規劃和用途管制宅基地入市，放開市場化用地主體限制，其實質就是還利于民，肯定對目前政府財政收入體制形成沖擊，為此首先必須解決好這個問題，保證地方經濟發展穩定運行。宅基地入市后，土地沒有經過征收，政府不再直接參與收益分配，但可以通過對宅基地持有和交易環節征稅間接參與收益分配，適當降低建設、交易環節稅費以及土地出讓金，按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進物業稅立法和實施，促進政府財稅征收從主要依靠物業交易環節向保有環節過渡。首先，“一戶一宅，面積不超”的農戶免繳宅基地及農房物業稅，保障農民住房基本權利。其次，非集體經濟組織成員因繼承、交易、抵押等原因以及集體經濟組織成員戶口遷出后占用的宅基地及房產，按照規定標準收取物業稅。再次，“一戶多宅及超標占用”農戶按照標準內免稅，標準外實行超額累進稅率計稅。最后，對符合規劃和用途管制宅基地及房產入市交易，鑒于在持有環節已經收取物業稅，為了保持總體稅負平穩，除收取契稅及登記費外，不再收取個人所得稅、增值稅及印花稅。徹底改變目前宅基地持有環節零成本現狀，通過經濟手段引導農戶自愿退出超占宅基地，提高宅基地利用效率，促進土地節約集約利用。

（五）有償轉讓，三權分置

按照常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務。事實上，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》早就為妥善安置城市外來人口指明了方向————有償轉讓宅基地，打開了“探索農民增加財產性收入渠道”缺口，開辟了進城落戶農民購置住房資金來源，減輕政府住房保障壓力。在符合規劃和用途管制條件下，放開宅基地使用主體限制，有償轉讓，可為宅基地改革提供一種新方式。具體思路如下：

農村宅基地“落實所有權，保障資格權，放活使用權”思路圖

第一，停止新增宅基地審批，戶籍或二輪土地承包經營權花名冊是宅基地資格權憑證，登記在冊的地籍資料是入市流轉的宅基地唯一依據。

第二，允許宅基地入市交易，交易雙方地位平等，通過博弈完成交易，受讓方交清價款及辦理宅基地出讓登記手續后獲得有限期使用權，出讓方取得交易紅利。

第三，集體組織以區片綜合地價為標準收取土地使用權補償金。按照“初次交易”受讓方為不符合宅基地申請條件人員（包括本集體和非本集體人員，下同）的繳納，受讓方為符合宅基地申請條件人員的免繳；“二次交易”出讓方為符合宅基地申請條件人員的，受讓方為不符合宅基地申請條件人員的繳納，受讓方為符合宅基地申請條件人員的免繳；“二次交易”出讓方為不符合宅基地申請條件人員的，受讓方為不符合宅基地申請條件人員的免繳，受讓方為符合宅基地申請條件人員的返還。

第四，加強農村宅基地有償使用費收支管理，按照“取之于民、用之于村”的原則合理確定用途，主要用于村集體基礎設施和公益事業，助力鄉村振興，最終達到“落實所有權，保障資格權，放活使用權”的宅基地改革目標。