數字化時代的丹麥福利國家：政策變革與戰略困境

（丹）克勞斯·彼得森 杰尼克·休烏

一、引言

過去幾十年，公共部門的數字化已經引起越來越多的政治關注，它被認為是將福利國家帶入21世紀、提高公共政策和機構效率的一項戰略，丹麥的情況尤為如此。丹麥政策制定者發布了一系列報告、戰略和具體措施，以加強公共部門的數字化，例如政府2018年關于“世界級一流數字服務”的白皮書①參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, Copenhagen, 2018.。本文將討論與丹麥公共部門數字化程度提升相關的一些問題，包括丹麥如何實現公共部門的數字化？有哪些可以借鑒的經驗？

國際學界將丹麥描繪成一個全面而慷慨的福利國家，這一福利國家為所有公民提供從搖籃到墳墓的廣泛的社會轉移支付和社會服務②參見G?sta Esping-Andersen, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.。與其他北歐福利國家一樣，丹麥在減貧、性別平等、社會投資、主觀福利、社會信任、福利慷慨（當然還有高稅收）等大量指標方面，通常在國際排名中得分很高。高度信任、合法性、透明和腐敗程度低是丹麥公共部門的特點。

然而，丹麥的福利模式未來仍將面臨與全球化、人口變化、移民等有關的挑戰。政治辯論主要集中在財政可持續性問題上，即未來我們如何能夠負擔全面的福利模式，由此引發了關于發展更具成本效益和生產率的公共部門的激烈辯論，數字化即是其中的一個重要方面。此外，公共部門日益強調優先次序和預算削減，這同樣引發了對丹麥福利模式社會可持續性的非常重要的討論。如果公民目睹公共部門服務的獲取、質量和分配發生變化，那么公眾的高度信任（以及支付高稅收的意愿）是否會減弱？在這場辯論中，數字化也已經成為討論的一部分（盡管比經濟方面的討論更復雜）。

這要求對數字化與丹麥福利國家和公共部門之間的關系進行更深入的討論。數字化是一種多功能工具，盡管它有時被視為通向更美好未來的靈丹妙藥，但我們需要更審慎地考慮數字化與福利國家之間的聯系。

從廣義上講，數字化與福利國家之間存在3種聯系。首先，數字化與社會公民身份之間存在聯系。社會公民身份強調數字工具和自助服務賦予公民在實現知識共享、獲取公共部門信息、接觸公共雇員等方面的能力。與此相關的還有福利權利的分配問題，即如何使用IT工具（例如遠程醫療）使社會和衛生服務在地理區域上更容易獲得。其次，人們強烈認為，加強使用信息技術工具可以使公共部門更加精簡和具有成本效益，自助服務和大型IT系統可提高公共部門的效率和生產力，新技術的應用可替代人工服務（例如護理部門）等。再次，數字化引發了關于未來勞動力需求的激烈爭論，通常被稱為工業4.0。人們認為，未來機器人將取代某些類型的工作，我們的社會需要適應人類勞動過剩的情況。

本文重點關注前兩個方面的聯系，并探討丹麥公共部門數字化的相關政策、挑戰和困境。在此背景中潛藏著一些大問題，數字化是一種通過提高質量和財務可持續性來拯救全面福利國家的方式嗎？它是否會帶來新的挑戰或困境？簡而言之，我們對這兩個問題的回答都是肯定的。

本文首先簡要介紹丹麥福利模式的特征（第二節），然后對關于丹麥公共部門數字化的討論進行更詳細的審視（第三節），以之作為以下各節討論的背景。第三節討論丹麥公共政策中以數字平臺和福利技術的形式運用的數字工具的實際實施情況。第四節以問題為導向，討論雄心勃勃的數字化戰略可能面臨的挑戰與困境，例如可能的排斥、技能的缺乏、疏離、孤獨和對公民的社會控制的加強。最后，結論部分總結了我們的觀點：數字化具有巨大的潛力，可以支持丹麥福利國家模式及其未來財務可持續性的關鍵目標的實現，但我們也需要承認實施此類新政策的潛在風險。

二、丹麥福利模式特征的概述

為實現本文的目的，有必要概述丹麥福利模式的主要特征。任何關于公共部門激進改革的討論（包括關于廣泛數字化的討論），都應該從現有的政策、制度和價值觀出發。如果我們想要改革和改進，就需要知道改革和改進的對象是什么。

丹麥社會政策已經逐步發展了100多年①Christiansen Niels Finn, Klaus Petersen, "The Dynamics of Social Solidarity: The Danish Welfare State, 1900-2000," Scandinavian Journal of History, 2001, 26(3).，因此展現了一系列復雜的價值觀和眾多的歷史階段。如今我們仍然采用與1891年相同的以稅收為基礎的養老金計劃，但隨著時間的推移，養老金的待遇計發辦法、準入標準、退休年齡等不斷變化。一般來說，丹麥公共部門的主要擴張從20世紀60年代開始，這緣于這一時期的政治抱負和非常高的經濟增長率。正是在這幾十年中，丹麥福利國家發展成為了世界上最全面和最慷慨的社會保障體系之一。在此，我們無法概述丹麥福利國家和丹麥公共部門的詳盡發展歷史，只能強調一些關鍵價值觀和制度特征。本文特別指出3個特征：

首先，公共部門具有重要性。公共部門負責提供從一般基礎設施到福利待遇的大量公共服務，其中一些服務是通過私人生產者或非政府組織提供的，但接受公共控制和監管。2016年，丹麥的公共支出接近國民生產總值的50%②參見Finansministeriet, ?konomisk Analyse: Udviklingen I de Offentlige Udgifter 2000-2017, Copenhagen, Finansministeriet, 2019.，主要與福利相關：公共支出的44 %用于社會保障，16%用于醫療保健，13%用于教育③參見丹麥統計局官網：https://www.dst.dk/da/statistik/nyt/NytHtml?cid=20049。。公共部門的資金來源是相對較高的稅收收入，因此丹麥公民期望獲得高質量的公共服務和全面的社會保障。

第二，盡管公共部門建立在國家立法和國家機構的協調基礎之上，但它主要由市政當局和地區組織實施，并允許在國家政策框架內存在地區變化。一些城市可能優先考慮老年人護理而不是基礎教育，一些城市的稅基更雄厚，這意味著并非所有公民都能平等獲得公共服務。然而，近年來關于公共部門的辯論很大程度上側重于效率，以便最大限度地提高公共部門的質量和生產力。

第三，公共部門（以及社會保障）歷來基于一些核心價值觀，包括在累進稅制和服務配置方面的再分配，以及對公民的包容性（反映在許多普遍性的公共服務中，如基礎教育、日托、醫院和老年人護理）。

正如在下面將要詳細討論的那樣，數字化在這3個方面都很重要。公共部門的規模和成本使數字化成為一項重要的舉措，例如在有效性、生產力和公民獲得公共服務等方面，數字化是重要的成本節約舉措（提供更低廉的解決方案）。

三、丹麥的數字社會

丹麥在公共部門和社會的數字化方面經常被稱為國際領跑者。在歐盟（EU）的數字經濟與社會指數（DESI）國際排名中，丹麥自2014年以來一直居首①參見Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.。根據歐盟主頁，數字經濟與社會指數是一個總結歐洲數字表現相關指標，并跟蹤歐盟成員國在數字競爭力方面發展狀況的“綜合指數”。在此背景下，丹麥不斷被宣傳為領先的數字國家，這得益于丹麥整個社會對數字技術的高度接受，特別是公共部門對數字技術的廣泛采用。丹麥的互聯網使用和普及率繼續保持高位，2018年的最新測算指出，98%的公民在這一年中使用過在線服務。而10年前的2008年，這一比例為88%。2018年，93%的家庭訪問過互聯網。

丹麥公共部門采用信息和通信技術（ICT）是30多年政策制定的結果。自20世紀90年代初以來，丹麥政策制定者一直認為使用新技術對福利國家和公共部門的現代化至關重要。即便如此，數字化的具體治理方式以及與該領域相關的政治話語，隨著時間的推移發生了相當大的變化。從廣義上講，決策分為兩個截然不同的階段：第一階段由研究部發起，從20世紀90年代初到21世紀初；第二階段由財政部牽頭，從 2001年起至今②J?ger Birgit, Karl L?fgren, "The History of the Future: Changes in Danish E-Government Strategies 1994-2010," Information Polity, 2010, 15(4); J?ger Birgit, Anja Svejgaard Pors,"Ledelse af Digitalisering—Fra Projekt til Pr?mis," in Aagaard Peter, Agger Annika (eds.), Ledelse i Politisk Styrede Organisationer, Copenhagen, Hans Reitzels Forlag, 2017; Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digitalizing the Welfare State: Citizenship Discourses in Danish Digitalization Strategies from 2002 to 2015," Critical Policy Studies, 2019, 13(1); Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.。

第一階段于1994年啟動，當時歐盟發布了非常著名的關于信息社會的報告（通常稱為“班格曼報告”），該報告將“信息社會”的理念置于歐洲政策議程之首，預言信息技術的采用將引起歐洲社會的廣泛變革。當時有觀點聲稱，新技術將從根本上徹底改變勞動、福利和社會關系的組織形式。在這種政治推動下，一些歐洲國家制定了本國的信息社會國家戰略③Hall Patrik, "Throwing Discourses in the Garbage Can: The Case of Swedish ICT Policy," Critical Policy Studies, 2008, 2(1).，丹麥亦是如此。1994年，政府指定丹麥研究部負責設計邁入信息社會的愿景④參見Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.，在這一政治任務之下，發展出了新的政策制定領域，專注于以未曾嘗試過的方式使用信息通信技術。

整個20世紀90年代，數字化政策都基于一系列核心想法：信息和通信技術的使用對福利國家意味著什么？又應該意味著什么？當時，人們往往認為福利國家的基本結構正受到（幾乎不可避免的）信息社會的壓力，政策制定者擔心全球化和信息的傳播會削弱國家團結和凝聚力。因此，他們不斷強調有必要制定一套政策，以普遍福利國家的核心原則為基礎并進一步發展這些原則：團結、平等、民主、參與和信息自由。這些原則都是戰后福利國家的核心，也成為當時政策制定的核心。人們一直認為，新技術應該減少現有的不平等，并為更加開放、知情和參與的社會鋪平道路。與此同時，政策制定者強調，不應強迫任何人使用信息通信技術，公民是否想要使用這種技術應該是一種選擇，而不是一種義務①Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5).，不能或不愿意使用新平臺的公民應該比以前更好地獲取信息。這種政治話語常常讓人想起對所謂數字鴻溝的早期研究②Schou Jannick, Anja Svejgaard Pors, "Digital by Default? A Qualitative Study of Exclusion in Digitalised Welfare," Social Policy & Administration, 2019, 53(3).。信息技術不應將公民分為不同的類別，相反，應通過教育和集體團結來遏止新的技術不平等。當時，在公共部門和行政管理中使用信息通信技術并沒有在政策討論中占據重要地位。當20世紀90年代的數字化政策提到公共部門時，核心思想往往與當時正在進行的更廣泛的改革相一致。事實上，與20世紀80年代早期推出的現代化計劃并無不同，政策制定者表示，信息和通信技術應成為削減公共支出、提高效率、創造更加精干和競爭導向的國家的方式③參見Olsen Niklas, The Sovereign Consumer: A New Intellectual History of Neoliberalism, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018; Petersen J?rn Henrik, et al.,Velf?rdsstaten i Tidehverv Dansk Velf?rdshistorie bd.5, 1973-1993, Syddansk Universitetsforlag, 2013; Petersen J?rn Henrik, et al.(eds.), Hvor Glider vi Hen? Dansk Velf?rdshistorie, Bind 6, 1993-2014, Odense, Syddansk Universitetsforlag, 2014.。

20世紀90年代末，國家政策遭遇了一系列問題和治理失敗。事實證明，政策制定者提出的許多倡議從未真正實現。尤其是因為采用了高度分散的方法，各地經常在內部協調很少的情況下各自制定解決方案④J?ger Birgit, Anja Svejgaard Pors, "Ledelse af Digitalisering—Fra Projekt til Pr?mis," in Aagaard Peter, Agger Annika (eds.), Ledelse i Politisk Styrede Organisationer, Copenhagen,Hans Reitzels Forlag, 2017.。此外，一些旗艦計劃在20世紀90年代后期變成了大規模的爭議和丑聞，旨在向公共部門引入新技術的公共“大型項目”未能在最后期限內達到效果，不僅最終花費的成本遠高于預期，而且在實際實施時，生產力在某些情況下減半⑤參見Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018.。

作為對這些政策失敗的回應，21世紀初丹麥采用了一種新的治理模式。如今，財政部實際上負責一個集中工作組，用比以往更嚴格的方式專注協調政策工作。與此同時，政策重點出現了明顯轉變，丹麥公共和行政部門現在不是專注于向信息社會過渡，而是自身成為了政策的主要目標。其目的是建立一個數字政府，能夠從數字技術中獲取財務和組織利益，以確保提高靈活性、創新性和效率。因此，從21世紀初開始，民主、平等和自由信息的理念（這些理念一直是20世紀90年代政策議程的核心）逐漸被淘汰。當時啟動的改革項目中出現的許多與新公共管理（NPM）興起有關的想法，也成為了數字化政策的核心。數字技術必須系統地優化工作流程，打破行政領域之間的壁壘，為更靈活、敏捷和創新的公共部門打下基礎。

從那時起，其中許多理念一直是政策制定的核心。盡管21世紀第一個10年的數字化政策側重于在公共部門的后臺引入新技術，但自2010年初以來，這些政策開始變得更加以公民為導向①Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digitalizing the Welfare State: Citizenship Discourses in Danish Digitalization Strategies from 2002 to 2015," Critical Policy Studies, 2019, 13(1).。一些人認為，應該利用數字技術改變公民與福利制度之間的關系，因為公民應該能夠承擔以前由公共部門機構承擔的任務。正如我們將在下文解釋的那樣，這一變化的核心前提是在公共部門和福利系統中引入法定的自助服務平臺。最近，（大）數據和數據驅動型治理的理念在丹麥的決策者中也開始盛行起來。盡管在丹麥，收集公民的數據（特別是在醫療保健領域）有著悠久的傳統，但直到最近5年，政策制定者才開始將數據的使用視為對福利機構和公共部門而言不可或缺的。以前附加于數字化的許多想法似乎再次出現：數據可有助于更靈活地處理任務，提高福利工作的效率，打破組織壁壘。與此同時，國家、地區和城市層面的政策制定者都將數據視為對公民及其行為產生新見解的機會。通過組合現有數據來源，將有可能以新的方式生成對某些群體或地區的理解，可為更具針對性的政治干預和行動鋪平道路。此外，人們希望可以為公共管理者提供政治倡議的執行情況與效果的實時數據。

四、公共部門數字化

我們已經描述了丹麥福利國家數字化的一些主要政策發展，在此基礎上，本節將討論這些政策引發的一些變化，重點關注公共部門的發展。數字化帶來的可能最重要的發展之一是在各種福利領域廣泛引入“自助服務平臺”，正如最新的國家數字化戰略（2016年至2020年）所表明的那樣，在線溝通已成為大多數公共服務的組成部分：

互聯網如今是大多數丹麥人進入公共行政的主要門戶。個人和企業都有自己的數字郵箱，強制網上自助服務已經適用于100多個行政程序。當中央海關和稅務管理局（SKAT）開放在線稅收評估訪問時，丹麥人涌入該網站。此外，許多公共服務中包含數字解決方案，護理人員使用平板電腦監測和記錄老年客戶健康狀況的變化，教師使用數字學習工具和材料因材施教，醫療保健技術使患者能夠在家中監測自己的病情②參見The Danish Government, Danish Regions, Local Government Denmark, A Stronger and More Secure Digital Denmark: Digital Strategy 2016-2020, Copenhagen, The Danish Agency for Digitisation, 2016.。

因此，數字技術已在許多不同領域得到應用：從老年護理、教育系統到稅收和公民服務。這些平臺和技術的引入與新的法律同步，2014年11月，《數字郵政法》開始實施。該法律規定，居住在丹麥或在丹麥有永久居留權的年滿15歲的“自然人”必須使用數字郵政與丹麥公共部門進行溝通。這項法律的前提是，所有公民都應該能夠使用自助服務平臺解決自己的行政問題。通過政府主頁和郵件客戶端，公民被越來越多地期待能夠管理自己的案例、在線查詢信息、申領福利。事實上，今天幾乎所有的行政程序都已轉移至網上，這種變化與NemID（EasyID）系統的引入同步進行，這是一個作為所有政府官方主頁公共基礎設施的“聯合用戶管理”系統①參見The Danish Government, Danish Regions, Local Government Denmark, A Stronger and More Secure Digital Denmark: Digital Strategy 2016-2020, Copenhagen, The Danish Agency for Digitisation, 2016.，使公民能夠安全地訪問政府網頁以及越來越多的私人公司的網上銀行和網站。

這些變化經常被描述為只是技術性或行政性的②參見Schou Jannick, Remaking Citizenship: Welfare Reform and Public Sector Digitalization, Diss, IT-Universitetet i K?benhavn, 2018.，然而，它們對公民身份和現有福利機構產生了深遠的政治影響③Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5); Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital State Spaces: State Rescaling and Advanced Digitalization," Territory, Politics, Governance, 2018.。對于公民而言，上述變化意味著與公共部門的所有溝通在默認的情況下都已數字化。作為默認選項，所有公民都應該能夠訪問和使用國家提供的數字解決方案④Schou Jannick, Anja Svejgaard Pors, "Digital by Default? A Qualitative Study of Exclusion in Digitalised Welfare," Social Policy & Administration, 2019, 53(3).。丹麥與瑞典、挪威等類似的福利國家相比，在這方面顯得尤為突出。瑞典和挪威都沒有采取以公民“默認數字化”為前提的戰略。丹麥的這些變化與公民本質上是個性化和自給自足的觀念有關，其前提是公民（而非福利國家專業人士）應該承擔管理自己個案工作的責任和風險。這也意味著，如果出現問題，責任在于公民而不是福利制度⑤參見Schou Jannick, Remaking Citizenship: Welfare Reform and Public Sector Digitalization, K?benhavn, IT University of Copenhagen (ITU-DS, No.151), 2018.。從這個意義上說，數字化進一步鞏固了已經普遍存在的“積極公民身份”概念，使之成為所有公民都應該追求的普遍規范⑥Clarke John, "Consumers, Clients or Citizens? Politics, Policy and Practice in the Reform of Social Care," European Societies, 2006, 8(3); Johansson H?kan, Bj?rn Hvinden, "What do We Mean by Active Citizenship," in Bj?rn Hvinden, H?kan Johansson (eds.), Citizenship in Nordic Welfare States: Dynamics of Choice, Duties and Participation in a Changing Europe, London, Routledge, 2007; Newman Janet, "Towards a Pedagogical State? Summoning the 'Empowered' Citizen," Citizenship Studies, 2010, 14(6); Pfau-Effinger Birgit, "New Forms of Citizenship and Social Integration," in Goul Andersen J?rgen, Anne-Marie Guillemard (eds.), The Changing Face of Welfare: Consequences and Outcomes from a Citizenship Perspective, Bristol, Policy Press, 2005.。

自助服務平臺的實施，對于過去與公民直接接觸的福利機構意味著深刻的制度和專業變革。例如，丹麥稅務機構（SKAT）為所有年度稅務評估和納稅申報實施了在線自助服務平臺系統。所有信息現在都應該在線，因此公民不再需要填寫和提交紙質表格。這一變化使得地區呼叫中心取代了過去為市民提供幫助的專業福利人員。如果市民不能使用網上自助服務解決方案，則必須撥通電話接受指導。公民服務中心也發生了類似的情況⑦Pors Anja Svejgaard, "Becoming Digital-passages to Service in the Digitized Bureaucracy," Journal of Organizational Ethnography, 2015, 4(2); Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5); Schou Jannick, Morten Hjelholt, "Digital Citizenship and Neoliberalization: Governing Digital Citizens in Denmark," Citizenship Studies, 2018, 22(5).。公民服務中心是20世紀90年代中期發展起來的市級機構，最初設想是構成市民與公共部門之間所有互動的“一站式服務”。當時的公共部門還沒有數字化，如果需要與公共部門進行互動，大多數公民必須親臨這些中心。隨著幾乎所有的互動都轉移到了網上，公民不再需要親臨這些機構，但這絕非意味著公民服務中心已經關閉。相反，它們被重新定位，以適應新的政治目標：即幫助公民自助。因此，公民服務中心的一線工作人員過去是行政專員，現在越來越需要成為使公民能夠更加數字化的教師。這標志著一種新的職業精神的發展，即福利專業人士并不尋求解決具體問題，而是讓公民能夠解決自己的問題。

福利技術也被用于許多其他領域。例如，在醫療保健領域，遠程醫療和監控系統允許患者在醫院外接受治療。在老年護理中，機器人有望以各種方式支持密集型勞動，機器人吸塵器、升降機器人和輔助進食機器人是目前在護理行業應用的一些技術。在教育系統中，正在推行數字學習平臺。在公共行政部門內部，數字化數據庫和基礎設施已成為大多數行政實踐的支柱。因此，數字化似乎對整個福利體系產生了許多影響，無論是通過取代以前的交流方式、增加新的護理技術，還是提供新的方式處理信息，數字化似乎正在悄然改變福利國家內部的運作方式。

五、困境和挑戰

以上我們討論了30多年來丹麥福利國家數字化是如何發生的，政策議程如何隨著時間的推移發生重大變化，數字化是如何產生了一系列深刻的制度和政治后果。這些與不斷變化的義務和與公民身份相關的期望尤其相關。此過程遠非一成不變，數字化作為福利改革的領域將繼續發展和擴大。隨著福利國家變得越來越數字化，新的困境和挑戰也開始浮出水面。本節將簡要概述在歷史上構成了福利國家重要“戰略困境”的5個方面，而且無論出于何種意圖和目的，這些方面都將繼續構成困境①參見Jessop Bob, The Future of the Capitalist State, Cambridge, Polity Press, 2002.。

（一）強制數字化與排斥

如上所述，數字化政策越來越依賴于強制和控制。為了推動國家數字化進程，有必要強制所有公民使用在線交流和自助服務平臺。這樣做的結果一方面是，丹麥有相當高比例的公民使用官方政府平臺。數字化機構（Agency for Digitization）每月發布的統計數字顯示，目前90%以上的丹麥人口已注冊了數字郵政（公共機構與公民之間的主要溝通渠道）。雖然許多自助服務平臺在實現其預期的合理化效果方面“表現不佳”②Schou Jannick, Morten Hjelholt, Digitalization and Public Sector Transformations, Cham, Switzerland, Palgrave Macmillan, 2018, pp.90-91.，但這一努力有可能獲得一些經濟收益。另一方面，這些強制性日益增強的數字化形式，也意味著某些公民群體開始面臨新的包容和參與障礙①Schou Jannick, Anja Svejgaard Pors, "Digital by Default? A Qualitative Study of Exclusion in Digitalised Welfare," Social Policy & Administration, 2019, 53(3).。由于掌握技術是獲得甚至維持社會福利的前提，那些已經處于福利國家邊緣的群體似乎被進一步排除在外。雖然有可能“選擇退出”強制性自助服務平臺，但實證研究表明，在實踐中弱勢群體往往不這么做。數字化似乎重現了已經存在的不平等，這一結果與有關國際研究是一致的②Helsper Ellen, Bianca C.Reisdorf, "The Emergence of a 'Digital Underclass' in Great Britain and Sweden: Changing Reasons for Digital Exclusion," New Media and Society, 2017, 19(8).。因此，強制數字化與排斥之間存在著戰略兩難：強制數字化意味著可以在全國范圍內推出新的平臺，但其效果似乎是排斥那些已經處于弱勢地位的人。現在的困境是繼續為大多數人開發數字平臺同時排除“少數人”，還是在日益數字化的福利體系中，把排斥作為一個重要問題嚴肅對待。

（二）賦權與疏離

福利國家數字化帶來的第二個戰略困境圍繞著所謂的賦權與疏遠：即新技術促進包容與新技術產生新的焦慮和孤立兩者之間的緊張關系。人們經常認為，數字化的主要潛力之一是能夠幫助傳統上處于不利或弱勢地位的公民群體。例如通過大聲朗讀文本、語音識別可為身體殘障者提供幫助支持，殘障公民的融入可能變得更容易。同時，通過“平板電腦”進行溝通可以取代造成打擾的家訪，提供更有效和更加賦權的老年護理。此外，由于這些新技術提供了新的溝通方式、更容易獲取信息的機會、更積極地參與民主進程的途徑，從而賦權于公民。然而，賦權發展的反面可能是進一步疏離，在福利制度和整個社會方面都是如此。如上所述，數字化鞏固甚至加劇了現有的排斥，導致已被排除在外的公民被進一步排擠。此外，雖然用自助服務解決方案代替人際互動可能會提高公共服務的效率，但不一定能為公民帶來更好的服務質量或體驗。對許多人來說，與人交流的能力非常重要，用數字化的界面替換人際接觸會進一步拉大公民與“系統”之間的距離。因此，數字化的賦權能力和疏離能力之間存在戰略困境。

（三）壓力下的福利職業（冷酷與溫暖）

隨著數字技術在內部工作流程和與公民的互動中日益普及，傳統形式的福利工作發生了重大變化。事實上，雖然數字化通常可以提供更有效的福利工作形式，但它似乎也加劇了控制、官僚主義和福利專業人員技能的喪失。例如，在醫療保健和教育領域，數字化與NPM一起為廣泛的新控制體制鋪平了道路。時間不是花在與公民、學生或患者的互動上，而是用于填寫大量文檔和筆記。此外，由于采用數字解決方案，以前受雇從事專業個案工作的工作人員在某些情況下也失去了技能。正如前面提到的，一線工作者已經從擁有福利體系特定部門深入知識和專長的專門行政個案工作者轉變為數字導游，他們不是直接幫助公民，而是讓公民使用標準化的自助服務平臺。因此，圍繞福利職業的核心專長與技術所帶來的需求，似乎正在形成新的戰略困境。

（四）數據與隱私

數字化和人工智能的前景之一是對大數據的系統應用。更好地利用各種登記系統中的個人層面數據，可以使政策干預更高效、更好。一些研究表明，人工智能在醫學診斷方面優于訓練有素的醫生①Knight Will, "The Machines Are Getting Ready to Play Doctor," MIT Technology Review, July 7, 2017.。此外，專門的算法可以促進對酗酒或兒童福利等問題的早期社會政策干預②Health Innovation Centre of Southern Denmark, https://www.syddansksundhedsinnovation.dk/service-menu/nyheder/tidligere-aar/2017/juli-dec2017/big-data-n%C3%A5r-algoritmerne-hj%C3%A6lper-til-at-forebygge-sygdom/.。登記數據的相互比對將更有效地防止待遇領取者的濫用和欺詐行為，加強對社會福利和服務接受者的控制。

然而，這種干預也挑戰了個人隱私的基本理念。出于何種目的系統使用微觀數據是可以接受的？誰可以訪問這些數據（以及根據哪些規則）？有些情況可能沒有爭議，例如提供更好的健康診斷或處理社會保障的欺詐犯罪行為，其他則顯然更難以定論。大數據已成為大生意，公共機構能否將數據轉化為利潤？1998年，冰島授予私營公司Decode Genetics③Greely Henry, "Iceland's Plan for Genomic Research: Facts and Implications," Jurimetrics, 2000, 40(2).國家健康數據的專有權，其背后的邏輯是，冰島獨特的基因庫（以及對人口的詳細了解）使得進行開創性的醫學研究成為可能，因此具有巨大的商業價值。其他類型的健康和行為數據對于保險公司和其他大量機構也具有潛在的市場價值④參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.。此外，簡單的數據保護同樣面臨挑戰，已經出現公共部門數據意外泄露的一些例子，讓外部人士獲得高度敏感的個人數據（如健康數據），造成了公眾對公共機構保護數據能力的不信任。更糟糕的是出現了與私營公司數據保護相關的丑聞，最臭名昭著的是Facebook泄露數據或為私營公司提供數據。

這些問題的答案歸根結底是政治決策。最近，歐盟層面對公民個人保護的重視程度越來越高。2018年實施的所謂“一般數據保護法規”（GPDR），在歐盟成員國內部實施了針對個人數據的新監管框架⑤The EU General Data Protection Regulation, https://eugdpr.org/.。根據法律，所有公共機構以及私營企業和非政府組織，都將對個人數據提供更強有力的保護。獲取和使用數據的程序必須透明，公民個人有權確切知道收集了哪些數據（如果這些數據不準確或具有誤導性，則有權更正這些數據），同意規則和刪除數據的規定也得到了加強。上述規定限制了大數據在公共部門的使用。丹麥政府還計劃建立一個獨立的“數據倫理委員會”來監測發展⑥參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.。

（五）雄心與能力

公共部門數字化的成敗當然還取決于政策的成功實施，這方面的核心挑戰是大規模IT系統的功能⑦參見National Research Council, Making IT Better: Expanding Information Technology Research to Meet Society’s Needs, Washington, D.C., The National Academies Press, 2000.。然而，這往往比預期的更困難和昂貴，換句話說，雄心（和目標）與實現雄心的能力之間似乎不匹配。丹麥出現了幾個大型IT系統在實施失敗后關閉的例子①https://www.dr.dk/nyheder/penge/her-er-8-store-offentlige-it-skandaler-til-milliarder.：例如丹麥勞動力市場和招聘機構的一個系統（AMANDA），本應改善勞動力交流和就業政策，但于2008年關閉；丹麥法院的一個系統（2008年關閉）；丹麥警方新的IT系統（2012年試點失敗后關閉）和丹麥國防的一個系統（2008年關閉）。其他系統則是在長期拖延和預算大幅超支情況下開始運作，例如住房所有權數字登記系統，以及拖延6年后于2013年投入使用但仍然造成重大問題的新的稅收債務征收系統（EFFI）。此外，在丹麥不同地區無法就統一的系統達成一致的情況下，電子病例的引入也出現了問題。這種數字化失敗可能是多種因素造成的，包括各機構之間和政治決策過程中缺乏協調、項目實際經驗不足、預算編制樂觀、目標不明確、成本效益分析具有誤導性、跨機構的經驗分享不足、缺乏對工作人員的培訓、試運行時間太短等②參見Teknologir?det, Experiences for National IT-Projects: How Can It be Done in a Better Way? Copenhagen, Teknologir?det, 2000.。然而，這些案例引起了媒體的大量負面報道，并引發了人們對過于樂觀的數字化戰略的懷疑。

六、結論

在許多方面，公共部門的數字化在丹麥是成功的。2018年，丹麥在聯合國經濟和社會事務部（UNDESA）發布的數字公共服務全球排名中位列第一③https://govinsider.asia/innovation/denmark-online-services-digital-government-australia-korea/.。同年，丹麥政府啟動了一項雄心勃勃的戰略，旨在實現公共部門更多更快的數字化④參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.，到目前為止一切順利。

數字化為公共部門提供更好的服務、提高生產力和節省成本創造了新的可能性，在許多方面是一種“技術修復”，使福利國家在未來更具可持續性并提供更多個性化服務。然而，大規模數字化的過程還帶來許多需要決策者應對的困境和挑戰。本文討論了5個方面的挑戰：數字化可以導致包容和排斥；數字化解決方案具有賦予權力以及疏遠公民的潛力；數字化對公共部門的管理和該領域的工作人員產生影響；越來越多地使用大數據可以帶來更有效的政策，但也會對個人隱私構成挑戰；大型數字化項目的實施最終并不總是成功的。

數字化的長期潛力仍然未知。科幻文學富有對未來的可怕想象，而政治家們往往更樂觀。例如，他們指出，未來的數字公共部門將更多地根據公民的實際問題而不是政府的正式組織結構進行組織⑤參見Regeringen, Digital Service i Verdensklasse, K?benhavn, 2018.。數字化不僅可以讓每個部門、政府機構提供在線服務，而且還可以將這些服務整合在一起，以便公民在出生、離異、親人死亡、搬遷、報稅等大多數典型社會事件情況下，不必在平臺之間跳轉。盡管如此，上述5類挑戰突出表明，需要結合社會的一般價值觀以及提供更好公共服務的總體愿景，認真考慮數字化問題。數字化不是權宜之計，而是一個長期的過程。更多地從長遠來思考可以促進增量改進，并從成功和失敗的案例中學習。這也要求采用更加差異化的數字化方法，不僅要滿足不同公民群體的不同需求，而且要區分公共部門的核心任務和更具創新性的要素。基本醫療保健和基本社會保障等方面的數字化須謹慎，確保其運轉奏效，而其他方面的數字化政策則允許試錯，可采取更具實驗性的方法。