習(xí)近平關(guān)于精準(zhǔn)扶貧重要論述及其實(shí)踐路徑研究

李志明

習(xí)近平總書記提出：“為人民謀幸福，是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心。我們要時(shí)刻不忘這個(gè)初心，永遠(yuǎn)把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)”①習(xí)近平：《在黨的十九屆一中全會(huì)上的講話》，《共產(chǎn)黨人》2018年第1 期。。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，以不斷增進(jìn)民生福祉為國(guó)家發(fā)展的根本目的，走不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的發(fā)展道路，并就保障和改善民生作出了一系列重要論述。習(xí)近平總書記關(guān)于民生系列重要論述是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的有機(jī)組成部分，是最具實(shí)踐價(jià)值、閃耀著歷史光輝的思想理論創(chuàng)新成果，科學(xué)回答了新時(shí)代如何在發(fā)展中保障和改善民生一系列根本性問題，是指導(dǎo)中國(guó)推進(jìn)民生建設(shè)的思想武器和行動(dòng)指南。習(xí)近平總書記關(guān)于民生系列重要論述源于實(shí)踐、高于實(shí)踐，又用于指導(dǎo)中國(guó)的民生發(fā)展實(shí)踐。其科學(xué)性自黨的十八大以來在不斷實(shí)踐中已經(jīng)和正在得到驗(yàn)證，特別是在扶貧、教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、健康中國(guó)建設(shè)、住房制度改革、美麗中國(guó)建設(shè)等重點(diǎn)民生領(lǐng)域已經(jīng)取得了良好的實(shí)踐效果，促進(jìn)中國(guó)在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。

脫貧攻堅(jiān)是新時(shí)期的民生底線和頭號(hào)民生工程。守住民生底線，就必須堅(jiān)決打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略高度，把脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政突出位置，提出一系列新思想新觀點(diǎn)，不僅內(nèi)涵豐富、思想深刻、體系完整，更成為當(dāng)前中國(guó)打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的行動(dòng)指南和根本遵循，推動(dòng)中國(guó)減貧事業(yè)取得巨大歷史性成就。

一、脫貧攻堅(jiān)是決勝全面小康的關(guān)鍵戰(zhàn)役

消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要使命。從20世紀(jì)80年代中期開始，中國(guó)將發(fā)展作為扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)，把開發(fā)作為解決貧困問題的手段，探索出一條政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、自力更生、開發(fā)扶貧的扶貧開發(fā)道路，使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)村貧困人口成功脫貧，貧困群眾生活水平顯著提高，貧困地區(qū)面貌發(fā)生根本變化，為全面建成小康社會(huì)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但是，也應(yīng)當(dāng)看到，由于地域遼闊、區(qū)域發(fā)展不平衡，中國(guó)扶貧開發(fā)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，全國(guó)仍然存在著14 個(gè)集中連片特困地區(qū)以及數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)村貧困人口。這些貧困地區(qū)和貧困人口，成為了全面建成小康社會(huì)的最大短板。

全面建成小康社會(huì)，不僅要如期實(shí)現(xiàn)，而且在地域上、人群上一個(gè)都不能少。也就是說，13 億多中國(guó)人，一個(gè)都不能少！①參見習(xí)近平：《在學(xué)習(xí)﹤胡錦濤文選﹥報(bào)告會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年9月30日。習(xí)近平總書記在深入貧困地區(qū)考察與調(diào)研中多次強(qiáng)調(diào)，“全面建成小康社會(huì)，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)”“沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)”②習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第16 頁。。因此，小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，關(guān)鍵看貧困老鄉(xiāng)能不能脫貧。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把農(nóng)村貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)最突出的短板、底線任務(wù)、剛性目標(biāo)和標(biāo)志性指標(biāo)，將扶貧開發(fā)工作納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，持續(xù)推進(jìn)扶貧的理念創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新。為了讓貧困地區(qū)群眾能夠同全國(guó)人民一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，2015年黨中央、國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)范圍內(nèi)打響決勝全面小康的關(guān)鍵戰(zhàn)役——脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，并把它列為全面建成小康社會(huì)決勝期的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。

二、精準(zhǔn)扶貧是打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的根本指針

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時(shí)首次提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念，強(qiáng)調(diào)扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要開展精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)。2014年3月，在參加十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議貴州代表團(tuán)審議時(shí)，總書記指出：“精準(zhǔn)扶貧，就是要對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)扶貧資源實(shí)現(xiàn)精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用在扶貧對(duì)象身上、真正用在貧困地區(qū)”①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平扶貧論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第58 頁。，對(duì)精準(zhǔn)扶貧概念的內(nèi)涵作了初步闡釋。后來，他又在多種場(chǎng)合進(jìn)一步闡述并豐富了這一概念的內(nèi)涵，并從理論到實(shí)踐逐漸形成了邏輯嚴(yán)密、內(nèi)涵豐富的精準(zhǔn)扶貧思想體系。

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想具有很強(qiáng)的系統(tǒng)性、完備性，為解決中國(guó)復(fù)雜多元的貧困問題提供了一整套科學(xué)理論方法，已經(jīng)成為打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基本方略，也是開展扶貧開發(fā)總的工作原則，體現(xiàn)的是精準(zhǔn)性、實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)和要求。新時(shí)期打好打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持以習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列重要論述為根本遵循。深刻理解這一系列重要論述的基本內(nèi)涵和精神實(shí)質(zhì)，才能確保精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略在實(shí)踐中發(fā)揮最大效用。

（一）核心要義在于精準(zhǔn)理念

扶貧開發(fā)工作進(jìn)行到今天，貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)，成敗系于精準(zhǔn)。要找準(zhǔn)“窮根”、明確靶向，量身定做、對(duì)癥下藥，才能真正扶到點(diǎn)上、扶到根上。因此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧要注重精準(zhǔn)發(fā)力，在“精準(zhǔn)”二字上下功夫，“必須在精準(zhǔn)施策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推進(jìn)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效”②中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第38 頁。。精準(zhǔn)扶貧包括精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等四個(gè)核心環(huán)節(jié)，其核心要義就是精準(zhǔn)理念，要求將“精準(zhǔn)”作為扶貧工作的基本理念，貫穿于扶貧工作的全過程，集中體現(xiàn)在“六個(gè)精準(zhǔn)”③“六個(gè)精準(zhǔn)”：扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。的扶貧工作要求中。

具體來說，一是要打牢精準(zhǔn)扶貧基礎(chǔ)。通過建檔立卡，摸清貧困人口底數(shù)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是要提高扶貧措施有效性。因地制宜、因人因戶因村施策。三是要突出產(chǎn)業(yè)扶貧。防止產(chǎn)業(yè)選擇盲目跟風(fēng)，提高組織化程度，培育帶動(dòng)貧困人口脫貧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。四是要組織好易地扶貧搬遷。堅(jiān)持群眾自愿原則，合理控制建設(shè)規(guī)模和成本，發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)。五是要加大扶貧勞務(wù)協(xié)作，提高培訓(xùn)針對(duì)性和勞務(wù)輸出組織化程度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵(lì)就地就近就業(yè)。六是落實(shí)教育扶貧和健康扶貧政策。突出解決貧困家庭罹患大病、慢性病和學(xué)生上學(xué)等問題。七是要加強(qiáng)農(nóng)村低保同扶貧開發(fā)有效銜接，確保應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。

這些論述集中體現(xiàn)了黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)扶貧開發(fā)工作的新部署新要求，是對(duì)在特定區(qū)域扶貧向特定群體扶貧這一轉(zhuǎn)型過程中所暴露出的“瞄準(zhǔn)偏離”問題和“精英捕獲”現(xiàn)象開出的新藥方④左停等：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第8 期。，更是對(duì)過去“大水漫灌”等不精準(zhǔn)的扶貧工作方式方法的根本性改革，目的就是進(jìn)一步提高扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)度、有效性。改革開放初期，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)普遍貧困，通過普惠性的政策措施，就可以使大部分地區(qū)和群眾受益。經(jīng)歷多輪扶貧后，目前的情況發(fā)生了很大變化，少數(shù)人貧困、插花式貧困成為新時(shí)期矛盾的主要方面①劉永富：《認(rèn)真貫徹習(xí)近平扶貧思想 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《行政管理改革》2018年第7 期。，而且剩余貧困人口大多文化水平低、勞動(dòng)技能差，知曉政策、獲取資源的能力弱。如果還按照傳統(tǒng)區(qū)域瞄準(zhǔn)的“大水漫灌”式扶貧開發(fā)來開展新時(shí)期的脫貧攻堅(jiān)工作，年均減貧規(guī)模大致只能達(dá)到600 多萬人，就難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口到2020年全部脫貧的目標(biāo)任務(wù)。因此，習(xí)近平總書記在總結(jié)中國(guó)數(shù)十年扶貧工作經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)目前中國(guó)貧困群體狀況作出了精準(zhǔn)扶貧系列重要論述，利用精細(xì)化的扶貧方式，面向農(nóng)村貧困人口采取針對(duì)性幫扶，促使貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧。

（二）基本遵循在于分類分批

貧困地區(qū)的貧困程度各有不同，貧困群眾的致貧原因和脫貧需求也是千差萬別。開展精準(zhǔn)扶貧就既不能大而化之、搞大水漫灌，也無法為每一個(gè)貧困戶量身定做一項(xiàng)專門政策，而應(yīng)當(dāng)是根據(jù)不同的致貧原因、不同類型的貧困，采取不同的脫貧措施，分類分批施策。2012年12月，習(xí)近平總書記在河北阜平看望慰問困難群眾時(shí)就強(qiáng)調(diào)：扶貧開發(fā)要堅(jiān)持“因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、因勢(shì)利導(dǎo)”②習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第23 頁。。2013年11月，習(xí)近平在湘西考察時(shí)再次表示，“發(fā)展是甩掉貧困帽子的總辦法，貧困地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，把種什么、養(yǎng)什么、從哪里增收想明白，幫助鄉(xiāng)親們尋找脫貧致富的好路子”③參見習(xí)近平：《在湖南考察工作時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月6日。。這其中，因地制宜、分類指導(dǎo)，實(shí)際上就是要求在脫貧攻堅(jiān)中必須實(shí)事求是、分門別類地引導(dǎo)貧困群眾脫貧致富，蘊(yùn)含著分類分批施策的扶貧理念。

2015年10月，習(xí)近平總書記在2015 減貧與發(fā)展高層論壇的主旨演講中提出，堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批④中共中央文獻(xiàn)研究室：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社，2016年，第720 頁。。這是習(xí)近平總書記第一次比較集中地闡述自己分類分批精準(zhǔn)施策的精準(zhǔn)扶貧思路。2015年11月27日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上首次系統(tǒng)論述了分批分類的扶貧理念，并概括為“五個(gè)一批”工程，即按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，“通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，通過異地搬遷脫貧一批，通過生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，通過發(fā)展教育脫貧一批，通過社會(huì)保障兜底一批”⑤中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第40-43 頁。。由此，新時(shí)期中國(guó)開展脫貧攻堅(jiān)所遵循的基本工作方法就是按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施分類分批扶貧。中央提出的“五個(gè)一批”工程，實(shí)際上是國(guó)家層面提供的5 種可供選擇的政策選項(xiàng)或政策工具，地方政府可以根據(jù)自身實(shí)際在中央“規(guī)定動(dòng)作”之外加入地方“自選動(dòng)作”，組成“5+N”個(gè)一批的扶貧政策工具包。地方在具體為每一個(gè)建檔立卡貧困戶量身定做“一個(gè)脫貧計(jì)劃”或“一套幫扶措施”時(shí)，則只需根據(jù)貧困戶的致貧原因和貧困類型選擇若干種政策選項(xiàng)或政策工具形成針對(duì)性的幫扶方案。

（三）治本之策在于志智雙扶

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧先扶志，扶貧必扶智。習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列重要論述，包含了對(duì)貧困群體進(jìn)行“志智雙扶”的扶助理念，強(qiáng)調(diào)走扶貧同扶志、扶智相結(jié)合的精準(zhǔn)脫貧之路，充分體現(xiàn)了人民群眾是歷史創(chuàng)造者的馬克思主義唯物史觀。

扶貧先扶志，脫貧貴在立志。不論造成貧困有何種直接原因，精神貧困始終是主觀上的首要根源。貧困群眾既是脫貧攻堅(jiān)的對(duì)象，更是脫貧致富的主體。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心，引導(dǎo)貧困群眾樹立起主體意識(shí)和擺脫困境的斗志和勇氣，激發(fā)他們改變貧困面貌的干勁和決心，變“要我脫貧”為“我要脫貧”，靠自己的努力改變命運(yùn)。2013年11月3日習(xí)近平總書記在湖南考察調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，“脫貧致富貴在立志，只要有志氣、有信心，就沒有邁不過去的坎”①習(xí)近平：《在湖南考察工作時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月6日。。因此，幫助貧困群眾樹立脫貧信心、營(yíng)造脫貧環(huán)境，使他們充分認(rèn)識(shí)到自身優(yōu)勢(shì)以及主觀能動(dòng)性的重要性，拿出敢想敢干的毅力和決心，在精神上與貧困絕緣，是習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列重要論述的精髓之一。習(xí)近平在《擺脫貧困》一書中談及扶貧工作時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“弱鳥可望先飛，至貧可能先富，但能否實(shí)現(xiàn)‘先飛’‘先富’，首先要看我們頭腦里有無這種意識(shí)”②習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社，1992年，第2 頁。“只有首先‘?dāng)[脫’了我們頭腦中的‘貧困’，……才能使我們整個(gè)國(guó)家和民族‘?dāng)[脫貧困’，走上繁榮富裕之路”③習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社，1992年，第216 頁。。這些論述深刻指出，擺脫貧困首要并不是擺脫“看得見”的物質(zhì)上的貧困，而是擺脫“看不見”的意識(shí)和思路上的貧困。

扶貧必扶智，治貧先治愚。扶智就是扶知識(shí)、扶技術(shù)、扶思路，幫助和指導(dǎo)貧困群眾著力提升脫貧致富的綜合素質(zhì)。習(xí)近平總書記指出，到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房，是中央確定的目標(biāo)④習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第16 頁。。其中，發(fā)展貧困地區(qū)教育事業(yè)是貧困治理的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性舉措，“要緊緊扭住教育這個(gè)脫貧致富的根本之策”⑤習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第29-30 頁。。貧窮并不可怕，怕的是智力不足、頭腦空空，怕的是知識(shí)匱乏、精神委頓。脫貧致富不僅要注意“富口袋”，更要注意“富腦袋”。2015年9月9日，習(xí)近平總書記在給“國(guó)培計(jì)劃（2014）”北師大貴州研修班參訓(xùn)教師的回信中說道：“扶貧必扶智。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務(wù)，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑”⑥參見習(xí)近平：《給“國(guó)培計(jì)劃（二〇一四）”北師大貴州研修班參訓(xùn)教師的回信》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月10日。。這些論述為新時(shí)期的扶貧開發(fā)事業(yè)指明了治本之策。

（四）戰(zhàn)略重點(diǎn)在于內(nèi)源扶貧

貧困地區(qū)發(fā)展根本要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力。扶貧開發(fā)目標(biāo)真正實(shí)現(xiàn)的根本標(biāo)志在于貧困地區(qū)和扶貧對(duì)象具有內(nèi)生發(fā)展的動(dòng)力，能夠保持發(fā)展的可持續(xù)性。2012年12月，習(xí)近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時(shí)指出，“如果憑空救濟(jì)出一個(gè)新村，簡(jiǎn)單改變村容村貌，內(nèi)在活力不行，勞動(dòng)力不能回流，沒有經(jīng)濟(jì)上的持續(xù)來源，這個(gè)地方下一步發(fā)展還是有問題。一個(gè)地方必須有產(chǎn)業(yè)，有勞動(dòng)力，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展”①習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第17-18 頁。。這一論述深刻闡述了激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力的重要性，閃耀著唯物辯證法的思想光輝。貧困地區(qū)發(fā)展、扶貧開發(fā)工作，必須尊重貧困地區(qū)的主體地位和首創(chuàng)精神，將調(diào)動(dòng)貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力擺在突出位置，這是貧困地區(qū)擺脫貧困的決定性因素。從一定程度上來說，貧困治理的成效是否可持續(xù)，取決于內(nèi)源扶貧的政策效果。只有不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)發(fā)展內(nèi)在源動(dòng)力，把“事事求諸于人轉(zhuǎn)為事事先求諸于己”，貧困地區(qū)才能夠“完全依靠自身的努力、政策、長(zhǎng)處、優(yōu)勢(shì)”創(chuàng)造出脫貧致富的條件。內(nèi)源扶貧強(qiáng)調(diào)貧困地區(qū)要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力來實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展，突出本土資源的開發(fā)與強(qiáng)化，以及發(fā)展效益的本土獲得，不能過度依賴轉(zhuǎn)移支付和外源收入，要跳出“輸血式”扶貧越扶越窮的怪圈。

當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)看到，貧困地區(qū)內(nèi)源性資本、技術(shù)和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素普遍匱乏，需要通過外部幫扶來引導(dǎo)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)丶蹆?nèi)源資源、發(fā)展內(nèi)源產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)源增收，構(gòu)建基于內(nèi)源資源、內(nèi)在素質(zhì)的可持續(xù)增收機(jī)制，形成內(nèi)生發(fā)展的動(dòng)力。因此，助力貧困地區(qū)持續(xù)脫貧，既要靠政策扶持，也要靠?jī)?nèi)生動(dòng)力。外部幫扶必不可少，缺少了外部幫扶，貧困地區(qū)就沒法打破原來的貧困均衡；但是，開展外部幫扶也必須貫徹內(nèi)源扶貧理念，只有激發(fā)了貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力，穩(wěn)定脫貧、地方發(fā)展才有可持續(xù)性。正如習(xí)近平總書記在2016年東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)上所指出的那樣，“用好外力、激發(fā)內(nèi)力是必須把握好的一對(duì)重要關(guān)系。對(duì)貧困地區(qū)來說，外力幫扶非常重要，但如果自身不努力、不作為，即使外力幫扶再大，也難以有效發(fā)揮作用。只有用好外力、激發(fā)內(nèi)力，才能形成合力”②中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院：《習(xí)近平扶貧論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第139 頁。。

（五）方法指南在于科學(xué)扶貧

按照科學(xué)的模式和理念開展貧困治理，是保證扶貧實(shí)效的前提條件。習(xí)近平總書記認(rèn)為，“推進(jìn)扶貧開發(fā)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，首先要有一個(gè)好思路、好路子。要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，理清思路、完善規(guī)劃、找準(zhǔn)突破口”③習(xí)近平：《做焦裕祿式的縣委書記》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第17 頁。。這一論述指出，理清思路、找準(zhǔn)路子是做好扶貧開發(fā)工作的基礎(chǔ)和前提。而理清思路、找準(zhǔn)路子，必須堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜、找準(zhǔn)突破口。習(xí)近平從提升扶貧工作科學(xué)性的高度出發(fā)，闡述了扶貧脫貧的總體思路和實(shí)現(xiàn)途徑，體現(xiàn)出他對(duì)國(guó)家貧困現(xiàn)狀的深入了解，同時(shí)也是對(duì)扶貧開發(fā)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，是對(duì)農(nóng)村貧困狀況作深入細(xì)致思考后作出的務(wù)實(shí)選擇。①黃承偉：《習(xí)近平扶貧思想論綱》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》2018年第1 期。

要做到科學(xué)扶貧，關(guān)鍵在于在開展脫貧攻堅(jiān)過程中堅(jiān)持“實(shí)際”導(dǎo)向，一切從實(shí)際出發(fā)。習(xí)近平總書記指出，抓扶貧開發(fā)，要“立足資源、市場(chǎng)、人文旅游等優(yōu)勢(shì)，因地制宜找準(zhǔn)發(fā)展路子，既不能一味等靠、無所作為，也不能‘撿進(jìn)籃子都是菜’，因發(fā)展心切而違背規(guī)律、盲目蠻干，甚至搞勞民傷財(cái)?shù)摹蜗蠊こ獭?jī)工程’”“要緊緊扭住增加農(nóng)民收入這個(gè)中心任務(wù)、健全農(nóng)村基本公共服務(wù)體系這個(gè)基本保障、提高農(nóng)村義務(wù)教育水平這個(gè)治本之策，突出重點(diǎn)，上下聯(lián)動(dòng)，綜合施策”②參見習(xí)近平：《在山東考察工作時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月29日。。要“把扶貧開發(fā)同做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民工作結(jié)合起來，同發(fā)展基本公共服務(wù)結(jié)合起來，同保護(hù)生態(tài)環(huán)境結(jié)合起來，向增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和整體素質(zhì)要效益”③參見習(xí)近平：《在湖南考察工作時(shí)的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月6日。。在脫貧攻堅(jiān)過程中，要想做到一切從實(shí)際出發(fā)，就必須按照習(xí)近平總書記的要求多做深入調(diào)查研究，務(wù)求“深、實(shí)、細(xì)、準(zhǔn)、效”，不流于形式、不浮于表面，切實(shí)摸清扶貧對(duì)象，盤清底數(shù)信息，厘清貧困治理的本質(zhì)和規(guī)律，然后對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)施策。

三、從精準(zhǔn)扶貧到精準(zhǔn)脫貧是脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐路徑

在習(xí)近平扶貧新理念、新戰(zhàn)略、新思路的引領(lǐng)下，全黨全國(guó)全社會(huì)廣泛動(dòng)員，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)，省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記一起抓脫貧攻堅(jiān)，在脫貧攻堅(jiān)工作中找準(zhǔn)“窮根”，對(duì)癥下藥，靶向治療，全力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。從實(shí)施精準(zhǔn)扶貧到實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，既是手段與目的、過程與結(jié)果的區(qū)別，也是新時(shí)期扶貧開發(fā)工作在實(shí)踐中的自然延伸。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，主要是要解決好以下問題。

（一）精準(zhǔn)識(shí)別：解決好“扶持誰”的問題

扶貧必先識(shí)貧。精準(zhǔn)識(shí)別是精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)和前提。只有把真正的貧困人口識(shí)別出來，把貧困程度、致貧原因等搞清楚，找對(duì)“窮根”，明確靶向，才能做到扶真貧、真扶貧，也才能做好因戶施策、因人施策。在精準(zhǔn)識(shí)別實(shí)踐中，中國(guó)主要通過開展到村到戶的貧困狀況調(diào)查和建檔立卡工作，為每一個(gè)貧困戶建立包括貧困家庭基本信息、致貧原因、幫扶需求、幫扶措施、幫扶效果、幫扶責(zé)任人等內(nèi)容的檔案臺(tái)賬和幫扶聯(lián)系卡。

2014年，中國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)逐村逐戶開展貧困識(shí)別和建檔立卡工作，基本摸清了貧困人口分布、致貧原因、脫貧需求等至關(guān)重要的底數(shù)信息，建立起了全國(guó)統(tǒng)一的扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)（即大數(shù)據(jù)平臺(tái)）。經(jīng)過2015年、2016年的“回頭看”再精準(zhǔn)和2017年、2018年的“有進(jìn)有出”動(dòng)態(tài)調(diào)整，建檔立卡貧困識(shí)別準(zhǔn)確率進(jìn)一步提升、錯(cuò)評(píng)和漏評(píng)率進(jìn)一步下降。④劉永富：《認(rèn)真貫徹習(xí)近平扶貧思想 堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》，《行政管理改革》2018年第7 期。

（二）精準(zhǔn)歸責(zé)：解決好“誰來扶”的問題

推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，關(guān)鍵是要將責(zé)任落實(shí)到人。在脫貧攻堅(jiān)過程中，要形成科學(xué)的扶貧開發(fā)管理體制和工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位，既各司其職、各盡其責(zé)，又協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)同發(fā)力。目前，中央、省、市、縣四級(jí)政府在脫貧攻堅(jiān)中的職責(zé)劃分格局是：中央統(tǒng)籌、省（自治區(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)。其中，縣級(jí)黨委和政府承擔(dān)主體責(zé)任，縣委書記和縣長(zhǎng)是第一責(zé)任人。

除了強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)、省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)書記抓扶貧的責(zé)任制，中國(guó)還在脫貧攻堅(jiān)中形成了專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充，各方聯(lián)動(dòng)社會(huì)參與的大扶貧格局。在行業(yè)扶貧方面，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門普遍將精準(zhǔn)扶貧作為分內(nèi)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本部門本行業(yè)精準(zhǔn)扶貧的組織領(lǐng)導(dǎo)，運(yùn)用部門職能和行業(yè)資源做好工作，做到扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排、扶貧資金優(yōu)先保障、扶貧工作優(yōu)先對(duì)接、扶貧措施優(yōu)先落實(shí)。在社會(huì)扶貧方面，縱向上健全黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，發(fā)揮軍隊(duì)武警部隊(duì)優(yōu)勢(shì)建立扶貧聯(lián)系點(diǎn)；橫向上強(qiáng)化東西部扶貧協(xié)作，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)層面合作，促進(jìn)東部地區(qū)人才、資金、技術(shù)向貧困地區(qū)流動(dòng)，同時(shí)動(dòng)員全社會(huì)力量廣泛參與扶貧事業(yè)，鼓勵(lì)支持各類企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與脫貧攻堅(jiān)。

（三）精準(zhǔn)施策：解決好“怎么扶”的問題

精準(zhǔn)施策是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。開對(duì)了“藥方子”，才能拔掉“窮根子”。貧困居民識(shí)別出來以后，接下來就要針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況確定幫扶措施，精準(zhǔn)到戶到人，確保幫扶效果。

1.創(chuàng)新扶貧理念。精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐離不開先進(jìn)扶貧理念的指導(dǎo)。一是從“瞄準(zhǔn)區(qū)域”轉(zhuǎn)向“瞄準(zhǔn)個(gè)體”，從“粗放扶貧”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)扶貧”，從“千篇一律”轉(zhuǎn)向“量身定做”，采取不同的脫貧措施，對(duì)癥下藥、精準(zhǔn)滴灌，把扶貧措施精準(zhǔn)落實(shí)到每一村、每一戶、每一人，幫到最需戶、扶到關(guān)鍵點(diǎn)。二是由被動(dòng)的“結(jié)果扶持”提前到主動(dòng)的“起點(diǎn)扶持”，把著眼點(diǎn)前移到貧困即將發(fā)生但尚未發(fā)生時(shí)，防患于未然，由“扶貧”轉(zhuǎn)向“防貧”。例如，對(duì)貧困戶子女上高中、大學(xué)補(bǔ)助學(xué)雜費(fèi)，為農(nóng)村貧困人口代繳基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，構(gòu)筑阻斷“貧困代際傳遞”以及“因病致貧、因病返貧”的防護(hù)墻。三是從“生活扶持”轉(zhuǎn)變到“能力扶持”，開展“參與式”扶貧，引導(dǎo)貧困群眾“在學(xué)中干，在干中學(xué)”，讓他們通過能力的提升實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

2.實(shí)施“五個(gè)一批”工程。習(xí)近平總書記要求，要按照不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。（1）發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。對(duì)貧困人口中有勞動(dòng)能力、有耕地或其他資源，但缺資金、缺產(chǎn)業(yè)、缺技能的，立足當(dāng)?shù)刭Y源，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧、宜商則商、宜游則游，通過扶持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)就地脫貧。支持貧困地區(qū)農(nóng)民在本地或外出務(wù)工、創(chuàng)業(yè)，這是短期內(nèi)增收最直接見效的辦法。（2）易地搬遷脫貧一批。對(duì)于居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)，“一方水土養(yǎng)不活一方人”地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，實(shí)施易地扶貧搬遷，挪窮窩。根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源條件和環(huán)境承載能力，科學(xué)確定安置點(diǎn)，盡量搬遷到縣城和交通便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及中心村，促進(jìn)就近就地轉(zhuǎn)移，可以轉(zhuǎn)為市民的就轉(zhuǎn)為市民。（3）生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。對(duì)于生活在生存條件差、但生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護(hù)修復(fù)地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，探索生態(tài)脫貧路徑。加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大國(guó)家退耕還林還草等重大生態(tài)工程的政策實(shí)施范圍，結(jié)合建立國(guó)家公園體制，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程的部分資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口就地轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員，使他們能夠從保護(hù)生態(tài)中獲得勞動(dòng)報(bào)酬。（4）發(fā)展教育脫貧一批。治貧先治愚，扶貧先扶智。教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策。國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜、向基礎(chǔ)教育傾斜、向職業(yè)教育傾斜，特崗計(jì)劃、國(guó)培計(jì)劃向貧困地區(qū)傾斜。率先從建檔立卡的貧困家庭學(xué)生開始實(shí)施普通高中教育免學(xué)（雜）費(fèi)，落實(shí)中等職業(yè)教育免學(xué)（雜）費(fèi)，幫助貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件，加大支持鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)力度，對(duì)農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛，探索建立貧困地區(qū)學(xué)前教育公共服務(wù)體系。（5）社會(huì)保障兜底一批。對(duì)于貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力、無法通過幫扶政策來脫貧的農(nóng)村貧困人口，通過社會(huì)保障予以兜底。統(tǒng)籌國(guó)家統(tǒng)一確定的農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和地方制定的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)綜合確定各地農(nóng)村低保的最低指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“兩線合一”，發(fā)揮低保兜底作用。同時(shí)，通過建立健全醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助制度，對(duì)因病致貧或返貧的農(nóng)村貧困人口給予及時(shí)有效補(bǔ)償和救助。

3.做到“六個(gè)精準(zhǔn)”要求。在精準(zhǔn)施策過程中，需要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”。一是扶貧對(duì)象精準(zhǔn)。通過有效、合規(guī)的程序和方法，把貧困人口識(shí)別出來，實(shí)現(xiàn)“扶真貧”。在這方面，貴州等地在扶貧工作實(shí)踐中探索總結(jié)出了“一看房，二看糧，三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)，四看家中有沒有讀書郎，五看村容村貌怎么樣”的“五看”法。二是項(xiàng)目安排精準(zhǔn)。根據(jù)資源優(yōu)勢(shì)，將產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與農(nóng)民意愿相結(jié)合，“造血式”扶貧與“輸血式”救濟(jì)相結(jié)合，近期脫貧與長(zhǎng)遠(yuǎn)致富相結(jié)合，鼓勵(lì)貧困戶通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)來脫貧致富。三是資金使用精準(zhǔn)。在精準(zhǔn)施策過程中，70%的扶貧資金要用到貧困戶身上，其中的70%要用到發(fā)展產(chǎn)業(yè)上，按照“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，資金跟著項(xiàng)目走，監(jiān)督跟著資金走”的原則，將分給貧困戶發(fā)展的資金，投到有收益的項(xiàng)目上，提高財(cái)政資金分配和使用效率。四是措施到位精準(zhǔn)。按照“一戶一本臺(tái)賬、一戶一個(gè)脫貧計(jì)劃、一戶一套幫扶措施”的原則，將針對(duì)性幫扶措施精準(zhǔn)到戶，對(duì)自然條件惡劣的搬遷、家中有人患病的提供醫(yī)療保障、家中有人上學(xué)的通過助學(xué)金幫扶、喪失勞動(dòng)能力的提供最低生活保障等。五是因村派人精準(zhǔn)。選派優(yōu)秀干部到貧困村擔(dān)任第一書記。主要從優(yōu)秀大學(xué)生村官、創(chuàng)業(yè)致富能手、復(fù)退軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工或各級(jí)機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部和國(guó)有企事業(yè)單位優(yōu)秀人員中選派，并給予項(xiàng)目、技術(shù)、信息、資金等配套扶持。六是脫貧成效精準(zhǔn)。貧困縣摘帽、貧困村出列以及貧困戶脫貧，都應(yīng)該嚴(yán)格退出程序和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，做到貧困戶有進(jìn)有出，對(duì)貧困縣摘帽該獎(jiǎng)勵(lì)的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、該繼續(xù)扶助的予以扶助。

（四）精準(zhǔn)退出：解決好“如何退”的問題

精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧既要精準(zhǔn)施策，也要以脫貧實(shí)效為依據(jù)，以群眾認(rèn)可為標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出機(jī)制，努力做到精準(zhǔn)脫貧。具體包括：

1.設(shè)定時(shí)間表，實(shí)現(xiàn)有序退出。將貧困縣摘帽和全面建成小康社會(huì)進(jìn)程對(duì)表，實(shí)行有計(jì)劃退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。

2.留出緩沖期，在一定時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)摘帽不摘政策，讓貧困縣摘帽后能夠有一個(gè)培育和鞏固自我發(fā)展能力的過程。

3.嚴(yán)格評(píng)估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收。貧困縣摘帽以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。貧困村退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素。

4.實(shí)行逐戶銷號(hào)，做到脫貧到人。貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且吃穿不愁、義務(wù)教育基本醫(yī)療住房安全有保障。對(duì)建檔立卡的貧困戶實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，脫貧了逐戶銷號(hào)，返貧了重新錄入，做到政策到戶、脫貧到人、有進(jìn)有出。對(duì)貧困戶的幫扶措施，即使銷號(hào)了也可以再保留一段時(shí)間，做到不穩(wěn)定脫貧就不徹底脫鉤。

四、結(jié)語

時(shí)代是思想之母，實(shí)踐是理論之源。習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列重要論述植根于中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民不斷取得扶貧開發(fā)新成就的光輝歷史和生動(dòng)實(shí)踐。更進(jìn)一步，新思想又能引領(lǐng)新時(shí)代，發(fā)展著的理論適于指導(dǎo)發(fā)展著的實(shí)踐。在習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧系列重要論述的指引下，中國(guó)在新時(shí)代實(shí)踐中不斷開創(chuàng)扶貧開發(fā)的新模式和新路徑，脫貧攻堅(jiān)取得了決定性進(jìn)展，農(nóng)村貧困人口大幅減少，減貧速度止跌回升，貧困縣數(shù)量大幅減少，貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善、社會(huì)事業(yè)獲得很大發(fā)展、發(fā)展后勁持續(xù)不斷增強(qiáng)。思想與時(shí)代、理論與實(shí)踐，就是這樣在相互促進(jìn)中共同推動(dòng)人類歷史前進(jìn)和人類文明進(jìn)步。脫貧攻堅(jiān)如此，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義民生事業(yè)亦如此。