從案例觀察集中審批機構的體制性優勢

● 劉徽

集中審批機構是一種通過組織結構重組的路徑，對行政審批窗口、人員、權力在不同程度上進行集中的機構設置模式。與傳統多頭分散式、多層碎片化的行政審批權力配置方式相比，集中審批機構在不同層面上破解了行政審批“一長四多”（用時長、材料多、蓋章多、中介多、收費多）突出問題，實現了營商環境的優化和企業群眾辦事的便利。由于集中審批機構是與改革開放相伴而生的機構，改革中形成了多種具體設置模式，在推進方式上也經歷了由探索、試點到全覆蓋的歷程。

一、制度性交易成本由高轉低：行政審批局設置前后的案例分析

江蘇省Q市（縣級市）2014年成立了行政服務中心，2015年該市所在地區列入江蘇省首批國家級相對集中行政許可權改革試點，2015年8月組建行政審批局，將與創新創業關系最密切的市場準入、投資建設兩大領域共53項許可事項劃轉到行政審批局集中行使，其中，涉及市場準入10個部門的27個事項，投資建設領域涉及7個部門的26個事項。2014年和2016年，某全國性房地產連鎖企業先后在Q市投資開發兩個地產項目，分別處于行政審批局改革前和改革后。在此期間，涉及的房地產項目行政審批并沒有減少，收費僅有新型墻體材料基金等少量行政事業性收費減免，影響制度性交易成本的主要因素在于行政審批局的體制性因素。

（一）程序由串聯變并聯，辦理時長壓減62%。2014年項目總建筑面積33.4萬平方米，總投資14億元，2014年8月8日取得項目核準批文，2015年1月22日取得施工許可，全流程審批共112個工作日。這還不包括立項前由維穩辦、環保局、經信委、國土局等部門開展的穩評、環評、能評、用地預審的2個月。

2016年項目總建筑面積3.4萬平方米，總投資2億元，從2016年10月27日取得項目核準批文，12月27日取得施工許可，全流程審批僅花了43個工作日。其中規劃設計環節包括施工圖、防雷、排水、抗震等事項，2014年項目跑了4個部門用了1個月，2016年項目通過容缺預審、并聯審批，僅用了4個工作日。

（二）材料由分頭報送變一庫共享，申報材料壓減66%。2014年項目分別向維穩辦、環保局、經信委、國土局、審圖辦、氣象局、排水處、抗震辦等部門提供各類申請材料共303份。其中，立項批文、總平面圖、土地證、營業執照、法人身份證明、授權委托書等材料，先后向20多個部門反復提交。

2016年項目項目提交申請材料共135份。節約的材料主要是，工程規劃許可證、土地證、規劃設計方案等佐證材料在行政審批局內部平臺上直接提取使用，不再要求企業重復提供。

（三）收費變多窗口為一表制，節約企業成本近百萬元。2014年項目共需跑發改、住建、人防、城管、白蟻所、氣象等8個部門，蓋至少8個收費專用章，繳納市政公用基礎設施配套費、人防工程易地建設費、城市規劃技術服務費、白蟻防治費、渣土處置費、渣土有償使用費、防雷裝置設計審核技術服務費、城市生活垃圾處理費、新型墻體材料基金及散裝水泥基金10筆費用。其中僅渣土處置費一項至少需要10個工作日。

2016年項目只需跑行政審批局1個窗口，蓋1個章，當天辦結。與2014年項目相比節約企業成本98萬元。此外，2016年項目將立項、規劃許可階段繳納的費用，扎口后移至施工許可階段繳納，企業節約了相應時間段的融資成本。改革后，房地產項目辦事成本平均降低5%左右。

二、整合程度由淺至深：地方設置集中審批機構的歷程

集中審批機構是改革開放以后出現的新型機構類型。以2001年國務院成立行政審批制度改革領導小組、2004年《中華人民共和國行政許可法》出臺為標志，集中審批機構開始進入快速發展時期?？傮w上看，集中審批機構的設置居于行政審批制度改革、地方機構改革兩項重點改革的交匯點上，形成了四種基本模式。

（一）以政務服務中心和政務大廳為代表形式的空間集中。機構序列意義上的政務服務中心，和實體建筑意義上的政務大廳，共同構成了空間集中的制度載體。這一模式的基本假設是行政審批的主要問題是“窗口”分散、政策復雜，主要解決問題是減少辦事人員“跑窗口”的工作量。在該模式下，行政審批主體仍然是各部門，設在政務大廳的“窗口”及其人員，在隸屬關系上仍是行政審批權力部門的延伸，在決策意志、權力利益等方面都歸屬于具有行政審批權力的機構，即“前店后廠”。在此基礎上，政務服務中心牽頭對服務標準、責任追究等共性問題進行標準化規范，在一定程度上強化了對審批行為的監督。該模式在優化行政審批流程方面作出了一定嘗試，但總體上受制于當地領導的決心和各相關部門的配合程度。由于該模式并不觸及職責權力配置，只是將監督觸角集中化、顯性化，因此推進阻力較小。該模式目前已基本擴散至全國各市、縣政府以及少數省級政府，集中范圍也從行政審批權向其他具有“窗口”性質的服務事項延伸，普遍實現了“一個大廳辦審批”。

（二）以并聯審批、區域評估為代表形式的時間集中。將一些具有可同時辦理的審圖、評估等事項由“串聯”改“并聯”，在產業集聚區域將評估由“一項目一評”改為“區域評估”，構成了時間集中的基本特征。這一模式的制度形式還包括“多圖聯審”“多評合一”“聯合踏勘”“聯合驗收”等。其基本假設是多部門、按項目審圖、評估費時費力，投資建設項目全部評估事項多達23項，涉及19家行政部門。主要解決的問題是降低時間上的制度性交易成本。在該模式中，各相關部門仍分別行使審圖、評估事項的決定權，但是必須在并聯程序的軌道上運行，特別是將過去“多個窗口、分散辦理”轉變為“一個窗口接件、全程跟蹤”，以提升程序整合程度帶動審批效能提升。區域評估屬于時間集中的特殊類型，將某一區域（主要是開發區）涉及的評估事項全部集中行使，此后項目即不需再單項目評估，直接按參數引用評估結果。如江蘇省在全省推廣“五聯合一簡化”“多評合一”“網上聯合審圖”經驗做法，大力推動可研報告、節能評估報告、社會穩定風險評估報告“三書合一”，報告編制時間壓縮2/3，支出費用減少60%。2016年7月《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》提出要“多評合一、統一評審”后，“一個程序管審圖（評估）”等機制開始加速擴散。

（三）以“互聯網+政務服務”為代表形式的網上集中。建設融合全部或大部分行政審批事項的網上“政務大廳”，實行行政審批大數據統一管理是網上審批的基本定位。這一模式是隨著互聯網技術進步特別是網上購物的成功經驗擴散而發展起來的。其基本假設是鑒于審批職責劃轉阻力太大，進而通過技術路徑實現審批效能的提升，主要解決的問題是打破審批“信息孤島”“數據煙囪”，實現“不進一扇門、不找任何人、辦成所有事”的便利化審批目標。以南通市為例，改革前，南通市行政審批局集中的53個行政許可事項，共對應59個業務操作系統，分為國家、省、市多個層級，內網、外網、專網多類應用環境。行政審批局組建后，該市打通大多數專網、內網接口，建成行政審批服務平臺，集成行政審批、監管聯動、中介服務、網上審批、追溯提醒、數據中心、應用支撐7個功能系統，形成了“一個平臺管數據”。

（四）以行政審批局為代表形式的“化學集中”。

組建機構法人意義上的行政審批局，將行政審批事項劃轉到行政審批局集中行使，是“化學集中”的基本設定。其基本假設是空間集中、時間集中都無法徹底打破審批鏈條中的部門利益，主要解決的問題是利用機構重組的制度紅利減少程序空轉、要素浪費。南通市自2015年組建行政審批局后，將市場準入、項目建設兩大領域共15個部門、53類、117個審批事項劃轉至行政審批局集中行使。通過擺脫部門利益，審批管理的視角開始由“部門權力”轉移到“辦一件事”，行政審批局可以在法律規定的框架下重構行政審批事項的最優流程，一系列制度創新舉措可以在幾乎“零阻力”的情況下推出并落實。如南通市行政審批局自成立以來，共精簡行政審批流轉節點411個、中介服務項目41個，原來具有重復、浪費性質的“權力”行為，現在開始成為行政審批局自身的程序負擔，形成了內生性的消減動力。行政審批局與各主管部門通過信息推送機制，實現審批和監管有效對接，在精簡審批機構和人員的同時強化事中事后監管力量配置。

三、改革內容由點到面：集中審批機構的江蘇實踐

中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》指出，要深化和擴大相對集中行政許可權改革試點，整合優化審批服務機構和職責，有條件的市縣和開發區可設立行政審批局，實行“一枚印章管審批”。在市縣和開發區繼續深化集中審批機構，特別是實行“一枚印章管審批”的行政審批局，已經成為發展方向。江蘇省在推進集中審批機構設置的改革中，也經歷了多維度的探索進程。

（一）從探索集中審批機構到實現行政審批局全覆蓋。江蘇省自2000年初即有部分市縣探索設立行政審批中心（政務服務中心）等，到2009年機構改革時，江蘇省、市、縣三級全部設立了政務服務管理辦公室。2015年，江蘇省被納入首批國家級相對集中行政許可權改革試點，并選擇在南通市、盱眙縣、鹽城市大豐區、蘇州工業園區等地開展試點。2017年，江蘇省全面擴大相對集中行政許可權改革試點范圍，選擇4個市、9個縣（市、區）、19個開發區開展試點工作。本輪市縣機構改革啟動后，江蘇全面總結相對集中行政許可權改革試點經驗，全省13個市、96個縣（市、區）全部設立了行政審批局。通過全面深化相對集中行政許可權等改革，基本實現“3個工作日內開辦企業、5個工作日內獲得不動產登記、50個工作日內取得工業建設項目施工許可證”目標。

（二）協同推進事中事后監管和公共服務改革。江蘇省出臺了加強事中事后監管的意見，省直7個部門根據自身職責制定出臺相關領域事中事后監管制度，建立了依據監管和服務責任清單追責等六項機制，形成與相對集中行政許可權改革的有效對接。同時在推進投資審批、中介機構、收費管理、資格資質認證、商事制度改革等進程中，注重與相對集中行政許可權改革相關舉措形成共振，放大改革效應。與相對集中行政許可權改革覆蓋范圍相一致，加快推進“互聯網+政務服務”，建成覆蓋全省的“江蘇政務服務網”。

（三）發揮“一枚印章管審批”在完善治理體制中的積極作用。在開發區層面，制定出臺《國家級開發區全鏈審批清單》202項，保證開發區行政審批局權責一致。在開發區推行“一枚印章管審批”與“一支隊伍管執法”“一個平臺管信用”“一個中心管指揮”的有效銜接，打造江蘇省開發區開發開放新高地。在鄉鎮（街道）層面，鞏固提升“全面加強黨的領導、基層治理一張網、政務服務一窗口、綜合執法一隊伍、指揮調度一中心”的“1+4”治理模式，為下一步全面推進基層審批服務執法力量整合打下堅實基礎。