扎實推進應急管理機構改革努力形成中國特色應急管理體制

● 應急管理部政治部

黨的十八大以來，習近平總書記對加強安全生產、防災減災救災、應急救援等應急管理工作多次作出重要論述，以習近平同志為核心的黨中央對應急管理工作作出一系列重大部署。這次深化黨和國家機構改革，將原國家安全生產監督管理總局、國務院辦公廳、公安部、民政部、原國土資源部、水利部、原農業部、原國家林業局、中國地震局以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、原國家森林防火指揮部相關職責整合，組建應急管理部，這是以習近平同志為核心的黨中央適應國家治理體系和治理能力現代化、著眼于中國國情和災害事故特點作出的重大戰略決策，是應對復雜安全風險挑戰、贏得戰略主動的重大舉措，對提高防災減災救災能力、維護社會公共安全、保護人民群眾生命財產安全具有重大意義。

應急管理部黨組堅決貫徹落實黨中央改革決策部署，以創新的思路、改革的辦法和有力的舉措奮力破解難題，扎實有序推進機構改革工作，把加強黨的領導貫穿機構改革全過程，順利完成機構和人員轉隸、研究制定“三定”規定及細化落實、公安消防部隊和武警森林部隊轉制等任務，有力有序有效應對一系列重大災害事故，實現了新時代應急管理工作的良好開局。

一、牽住機構改革的“牛鼻子”，重點處理好三個關系

應急管理部整合了11個部門的13項職能，包括5個國家指揮協調機構職能，涉及兩支部隊近20萬武警官兵轉制，是黨和國家機構改革中整合職能最多、情況最為復雜的部門。組建應急管理部是一次全新的再造重建、脫胎換骨，關系到應急管理事業長遠發展，科學界定職責、設置機構、確定人員編制是機構改革的“牛鼻子”。我們緊緊抓住這個“牛鼻子”，堅持優化協同高效的原則，著力加強職能融合和機構重塑，推動應急力量資源優化整合，重點處理好以下三個方面的關系。

一是在職能配置上，重點處理好“統”與“分”、“防”與“救”的關系。《深化黨和國家機構改革方案》賦予應急管理部的職能定位和應急管理部“三定”規定的18項主要職責，包括國家應急管理工作相關綜合性職責，安全生產類、自然災害類等突發事件應急救援相關職責，安全生產綜合監督管理和工礦商貿行業安全生產監督管理職責，應急管理基礎保障相關職責等，重點理順與相關部門在自然災害防救、中央救災物資儲備方面的職責分工，處理好“統”與“分”的關系，界定好“防”與“救”的職責。按照分級負責和“測防報”“抗救援”適度分開的要求，應急管理部負責指導各地區各部門應對安全生產類、自然災害類等突發事件和綜合防災減災救災工作，指導協調森林和草原火災、水旱災害、地震和地質災害等防治工作，主要承擔組織編制國家總體應急預案和專項預案、組織指導自然災害應急救援、組織協調災害救助等“救”的職責，通過組織編制綜合防災減災救災規劃、指導開展綜合風險監測預警、組織開展災害調查評估等措施做好綜合防范工作，發揮好國務院安委會、國家減災委員會和抗震救災、防汛抗旱、森林草原防滅火等指揮協調機構辦事機構的作用。相關部門負責本行業領域相關災種的預防和治理，繼續承擔專業性較強、與日常管理關系密切的具體防治工作，防止事態擴大，做到滅早滅小，并承擔應急救援技術支撐等工作。這種職能劃分，既可以發揮應急管理部門的綜合優勢、力量優勢和綜合協調職能作用，又可以發揮相關行業領域主管部門的專業優勢、行業優勢和日常防治工作職能，形成自然災害防救工作合力。同時，結合工作實踐推動健全森林草原防滅火、防汛抗旱等方面體制機制，進一步完善相關指揮協調機制、細化落實部門職責、加強工作銜接配合。

二是在機構設置上，重點處理好“搬家”與“融合”的關系。充分考慮應急管理履職需要，體現加強黨的全面領導，不搞簡單的“搬家”，著力加強機構整合重塑，重點從五個維度加以把握。第一，按照突出應急管理、加強安全監管、提升綜合保障能力的思路，根據優化協同高效的要求和功能、階段、行業相結合的原則，統籌設置20個內設機構和政治部、機關黨委、離退休干部局。第二，按照應急處置的階段劃分，設置應急指揮中心、風險監測和綜合減災司、救援協調和預案管理局、科技和信息化司、救災和物資保障司、調查評估和統計司等內設機構。第三，按照災害類別劃分，設置火災防治管理司、防汛抗旱司、地震和地質災害救援司等內設機構。第四，按照以安全監管工作階段為主并突出重點行業劃分，設置危險化學品安全監督管理司、安全生產基礎司、安全生產執法局、安全生產綜合協調司等內設機構。第五，考慮承擔應急管理綜合性職責和加強相關基礎保障工作需要，統籌設置辦公廳、人事司、教育訓練司、政策法規司、國際合作和救援司、規劃財務司、新聞宣傳司等內設機構。這樣的機構設置，構建了防災、減災、救災、指揮、救援、監管、執法、保障等分工清晰、互為銜接的內設機構職能體系，提高了機構設置的科學性和有效性。

三是在處室設置和人員編制分配上，重點處理好“精簡”和“效能”的關系。為確保“三定”規定落到實處，按照細化落實部門“三定”規定有關要求，應急管理部統籌做好處室設置和人員編制配置工作，精心組織研究制定內設機構“三定”規定。堅持編制管理剛性約束的原則，在應急管理部人員編制、領導職數限額內，根據履職需要，合理確定內設機構人員編制、司局級職數，每個司局領導職數原則上按1正2副配置。按照精簡統一效能的原則，依據內設機構主要職責和工作需要，合理設置處室，推行大處室制，每個司局一般設置4-6個處室，合并設置職責相近的處室，合理確定處室規模，每個處室一般配備3-6名行政編制，確保既有工作分工又有協調配合。同時，組織機關各司局進一步細化落實各處室工作職責和人員編制、處級干部職數。

同時，認真貫徹落實習近平總書記關于國家綜合性消防救援隊伍建設的重要指示精神，按照深化黨和國家機構改革關于跨軍地改革工作部署，積極穩妥推進近20萬人的公安消防部隊和武警森林部隊轉制，組建國家綜合性消防救援隊伍，立足我國實際，創新思路、創新制度、創新舉措，積極推動出臺組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案和配套政策文件，在消防救援人員招錄、使用、退出和日常管理、教育訓練、職業保障、提高職業榮譽感等方面實行了一整套全新的專門管理和政策保障措施，走出了一條符合中國國情、具有消防救援職業特點的新路子。

二、堅持邊組建邊應急，全面履行應急管理職責使命

應急管理部組建一年多來，初步實現了應急工作的綜合管理、全過程管理和應急力量資源的優化管理，實現由單一災種救援向多元災害事故綜合救援的轉變，基本形成了救援扁平化組織指揮模式、防范救援救災一體化運行模式、“一個窗口”對外信息發布模式、一套行之有效的搶險救援技戰術打法和在搶險救援一線加強黨的領導的有效模式，中國特色應急管理組織體系初步形成。

一是加強部門聯動，全力做好搶險救援救災工作。充分發揮國家應對特別重大災害指揮部作用，加強溝通協調，與自然資源部、水利部等32個部門和單位建立會商研判和協同響應機制。在金沙江、雅魯藏布江4次堰塞湖險情處置過程中，應急管理部主要負責同志組織自然資源部、水利部、氣象局、能源局、中國安能建設集團等部門單位負責同志數次會商調度，與省（區）黨政主要負責同志多次溝通，向軍委聯合參謀部請求支援，派出多部門組成的前方聯合工作組，組織地質、水利、冰川、爆破、氣候、測量等方面專家，調集綜合性消防救援隊伍和救災物資，全力以赴排險救援，成功引導堰塞湖水自然過流，創造了人工干預堰塞湖泄流的成功范例。建立部黨組統一指揮、綜合性消防救援隊伍跨區域支援、專業力量與社會力量有限聯動機制，成功處置和應對強臺風“瑪莉亞”和“山竹”、云南墨江5.9級地震和四川文興5.7級地震、內蒙古汗馬森林火災等災害事故。特別是在山東壽光百年未遇的洪澇災害搶險救援中，應急管理部調集山東、河北、江蘇等地5000余名消防救援隊員、14支礦山救援隊緊急增援，連續奮戰16個晝夜成功排險，為建設應急救援主力軍和國家隊探索積累了可貴經驗。

二是建立常抓常管長效機制，毫不松懈抓牢安全生產。始終把安全生產作為基本盤、基本面，堅決防范和遏制重特大事故。協同中央組織部推動貫徹落實《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，督促各地出臺實施細則，調整由常務或常委副省長分管安全生產工作，切實解決“末位”領導分管問題。組成考核巡查組，對省級政府安全生產和消防工作考核開展全覆蓋考核巡查，推動地方政府落實安全生產責任。出臺《安全生產約談實施辦法（試行）》，對發生重大事故和較大事故多發的有關省市政府負責人進行約談。強化重點行業領域專項治理，深入開展沖擊地壓、采深超千米等6類高風險煤礦安全“體檢”，組織對文博建筑和大型綜合體開展隱患專項整治，開展危化品安全綜合治理，全面排查尾礦庫安全運行情況，會同有關部門開展全國橋梁安全防護設施專項排查整治，推進民航、建筑施工、道路交通、水上交通、漁業船舶等重點行業領域的專項治理。推行安全生產承諾制，持續開展“四不兩直”明查暗訪，嚴厲打擊各類非法違法行為，安全生產工作取得明顯成效。

三是強化基礎管理，扎實推進應急體系建設。堅持向改革要思路、靠創新謀發展，著力抓當前、謀長遠，打基礎、鋪軌道，不斷完善應急管理體系，提升應急管理能力和水平。推動出臺《生產安全事故應急條例》《消防救援銜條例》等法規，制修訂并發布應急管理標準31項，持續健全應急管理法律法規體系。對標應急救援主力軍、國家隊定位，加快推動綜合性消防救援隊伍建設，組建了27支地震、山岳、水域、空勤專業救援隊、一批跨區域機動救援力量和7支國際救援隊。強化信息化支撐，制定應急管理信息化發展戰略規劃框架，持續推進全國應急管理綜合應用平臺建設，以信息化推進應急管理現代化。加強與中央媒體戰略合作，規范應急處置宣傳報道，實現災害預警、災情信息、救援部署、救災安排等信息“一個窗口”對外發布。深入開展“安全生產月”“消防宣傳月”“全國減災日”等主題宣傳，提高公眾安全意識和自救互救能力。

在各方面的努力下，2018年全國自然災害因災死亡失蹤人口、倒塌房屋數量、直接經濟損失分別比近5年平均值下降60%、78%和34%；生產安全事故總量、較大事故、重特大事故與2017年相比實現“三個下降”，其中，重特大事故起數和死亡人數分別下降24%和33.6%，有效維護了人民生命財產安全和社會穩定。實踐證明，重構應急管理體制機制，為做好應急管理工作、防范化解重大安全風險提供了更加堅實的組織保障。

三、不斷完善應急管理體系，持續推進應急管理事業改革發展

新時代應急管理工作是一項開創性的工作，要構建一套新的應急管理制度、構建適應國家治理體系和治理能力現代化的應急管理體系，提高全社會自然災害防治能力，促進安全生產形勢持續穩定好轉，需要持續深化應急管理體制機制改革。應急管理部將堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定“四個自信”，樹牢“四個意識”，做到“兩個維護”，認真貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持邊應急、邊改革、邊建設，全面建設中國特色大國應急體系，全力保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢作出應有的貢獻。

一是完善應急管理體制機制。適應我國應急管理形勢的重大變化和應急管理體制的深刻變革，著力解決深層次矛盾和突出問題，推動地方加強應急管理體系建設，深入推進應急管理事業發展。加快形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制，完善應急管理部作為指揮部協助中央指定負責同志組織應急處置的工作機制，進一步健全多部門應急聯動等工作機制。

二是著力構建國家應急能力體系。圍繞構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，完善國家綜合性消防救援隊伍配套政策；加強國家應急救援關鍵力量建設，建設應急反應靈敏、功能結構合理、力量規模適度、各方積極參與的國家應急救援航空體系；支持專業和社會救援力量發展，引導社會力量規范有序參與應急救援行動。

三是健全應急管理法律制度體系。加快應急管理法律法規制定修訂工作；修訂國家突發事件總體應急預案，加強應急預案管理，提升應急預案的針對性、實用性、可操作性；推動構建以強制性標準為主體、推薦性標準為補充的應急管理標準體系；改進安全生產監管執法，深入推進消防放管服改革。