中國的地方治理與法治發展*

葛洪義

(浙江大學光華法學院，浙江 杭州 310000)

一、問題的緣起

以“中國的地方治理與法治發展”為題展開論述，直接目的是希望說明，研究國家治理問題離不開法治思維；研究法治問題，則離不開國家權力結構的改革，后者即涉及國家治理的現代化，更多地體現為地方治理的變革；間接地，則是希望附帶提示：“依法”與“治國”相比，固然“依法”才能更好地“治國”，但是，不把“治國”放在首位，“依法”的問題是無從解決的(該觀點另文闡述)。筆者認為，“治國”與國家治理問題相關，重點就是提高地方治理的能力。

本文的寫作基于兩個基本緣由：

首先，十八大以來中央領導集體就全面深化改革與全面依法治國及其相互關系的重要論述，給我們提供了一個在國家治理的話語系統中進一步深入闡釋法治與改革關系的機遇。黨的十八大以來，全面深化改革與全面依法治國被分別作為十八屆三中、四中全會的主題，在短短一年多的時間里，被先后納入新的中央領導集體的中心關切，顯示出，在中央高層看來，兩者之間顯然存在一定的內在關聯。習近平總書記在2015年新年賀詞中提出，全面深化改革與全面依法治國是全面實現小康社會目標的 “車之雙輪、鳥之雙翼”[1]。在全面深化改革與全面依法治國之間形成的這一新的表述，是與中央對全面深化改革總目標的新的概括分不開的。正是因為國家治理體系與治理能力的現代化被作為全面深化改革的總目標，全面依法治國與全面深化改革才被緊密聯系在一起。

長期以來，我國有關改革的討論，主要圍繞相關經濟體制問題，即改變那些與生產力發展不相適應、束縛生產力發展的舊體制。黨的十八大則將全面深化改革的總目標上升為國家治理的現代化，這顯然是一個非常重大的變化，進而從改革的話語體系中引出了法治的話題。很自然地，十八大以來的中央文件和有關領導同志的講話中，圍繞國家治理與依法治國的關系，也就曾經出現多種表述，多種分析①[2]。在黨的十九大政治報告中，中央明確指出：全面依法治國是國家治理領域的一場深刻革命[3]。從字面理解，在中央看來，國家治理的現代化依賴于全面依法治國的實現，而全面依法治國給國家治理領域帶來的則是一場中央期待的具有革命性意義的重大變革。這意味著中央對全面依法治國與國家治理現代化之間關系的認識已經上升到新的戰略高度。相應地，我們需要在國家治理的層面上思考法治的發展問題。

其次，在“治理”的話語系統中，可以更為恰當地將筆者近年來持續關注的地方法制問題，以地方治理與法治發展相互制約為主線展開論述。國家治理的現代化，是政治學、經濟學、公共管理學科專家長期關注的話題和持續推動研究的課題，而依法治國則是法學界改革開放以來從未變化過的努力方向，長期以來學術思想理論界在社會轉型過程中對加強法治建設一系列重大問題的從未間斷的思考。對于法學界而言，其中最重要的就是對人治與法治關系問題的深入執著地研究。計劃經濟與市場經濟的關系，一定意義上，不過是人治與法治關系在經濟體制改革領域的一種話語表述形態而已。也正因為如此，改革與法治之間才會形成如此緊密的關系，或許也正因為中央深刻意識到了體制改革與依法治國的內在關聯，才會在有關全面深化改革的重大決定中將國家治理現代化作為深化改革總目標，也才會在緊接下來的四中全會將全面推進依法治國作為大會主題。從這個意義上說，國家治理體系與治理能力的現代化，作為一個重大理論與現實問題被提出，與其反映我國當前經濟社會發展領域各種現實矛盾的深刻性有關。

國家治理的現代化是一種比較委婉的表述，其實，我國長期實行的是一種自上而下的嚴格管理體制，并非治理體制，也就不存在一個提升治理體制與治理能力、進而使其現代化的問題。準確的說法或許是，改革管理體制，建立治理體制，進而實現國家治理現代化。改革乃至打破舊的管理體制是國家治理現代化的一個前提性的工作。所以，這個理論問題的重要性，是由它的關鍵詞“治理”來決定的，而不僅僅是“現代化”，甚至主要不是現代化。

從管理到治理，僅一字之差，但表達的卻是完全不同的理念。聯合國全球治理委員會(The Commission on Global Governance)對治理一詞所做的解釋，很好地詮釋了這一差異。它認為治理是各種公共的或私人的個人和機構管理共同事務的諸多方式的總和。[4]P35治理依賴于各種正式或者非正式的制度安排，法律制度作為現代治理的有效依托，一方面有權將人們的行為強制性地納入到特定的行為模式之中，另一方面，則同時也為人們之間基于自愿而達成的各種非正式的制度安排提供了廣闊的空間。在現代化的治理體制下，允許具有不同的、甚至相互沖突的利益的人們之間通過協商，就廣泛事項，形成一致行動。所以，治理的理念意味著必須打破國家對合法權力的壟斷狀態，使個人、企業、社會組織等各類社會關系主體都可以依法享有管理公共事務的權力或權利。

公共管理學者一般認為，“治理”一詞與公共事務聯系在一起[5]P9。而從法學視角看，公共事務是社會成員共同的事務，它只能存在于基于社會成員之間相對平等關系基礎上的社會合作的條件下，與人的權利能力與資格相關，所以，具有一定的法的屬性。離開了社會成員的置身其中并參與管理的權利，公共事務也就失去了公共屬性。所以，治理與民主制度、法治建設密切相關。如果說，統治涉及的是政府單一的目標，那么，治理則涉及社會主體之間形成的多重目標，所以，兩者所依賴的制度工具存在很大差異。按照俞可平的觀點，統治的權威是政府，而治理的權威則不一定是政府[6]P1-15；管理是集權，治理是分權；管理是指導、領導，治理則是政府與私人組織的合作；治理是通過治理主體之間的互動實現的。

國家治理的工作重心在地方。治理體制與治理能力根本上就是一個在公共事務領域國家與社會如何形成一個有效合作的問題。1978年以后，我國開始大力推進社會主義民主政治制度建設，加強社會主義民主，健全社會主義法制，成為當時乃至后來相當長時間里的一個固定配置。盡管當時沒有治理一詞，但是，基層政權、企事業單位、基層自治組織所享有的民主權利的范圍無疑有了顯著擴大。今天的區縣一級人民代表直接選舉、企事業單位的職工代表大會、村委會與居委會的自治組織性質，都是當時確立的。由此可見，基層事務的自治與制度化的民主從上個世紀80年代已經開始。由此也可以看出，治理體制的形成，國家治理能力的提高，首先需要直接面對和解決的問題，一般都來自基層和地方。畢竟，相比較于國家體制而言，社會并不存在等級結構，社會作為一個整體，是與地方國家政權機構發生直接聯系的，所以，國家治理問題，就其直接表現而言，也就是地方國家機構與群眾、社會組織在公共事項上的合作問題。

如果說管理是建立在上行下效、令行禁止的基礎上，那么，治理則需要不同的治理主體之間的合作、協商。管理以服從為基礎，治理則需要各方的參與、協商、同意，所以，治理必須建立在各個治理主體的獨立自主意識和能力的基礎上，也就深刻地依賴于法治。從這個意義上說，地方治理與法治發展是一體兩面，它們之間是相互依賴、相互塑造的關系。中國地方治理水平的提高取決于法治的發展，而法治的發展則依賴于中國地方治理結構和體系的進一步全面改革。沒有法治發展，也就不可能有國家治理體系與治理能力的現代化；同樣的，如果不從國家治理結構的改革入手，也很難從根本上解決法治發展的深層次問題。

基于上述認識，本文擬對中國地方治理與法治發展之間的內在聯系做一系統分析梳理，目的是嘗試說明，全面深化改革與全面依法治國重大決策目標的實現，需要從地方治理領域的深刻改革乃至革命性變革開始，而這一行動的另一種表述，就是法治化。

二、從“管理”轉向“治理”：法治問題的再提出

我國的法治建設是從黨的十一屆三中全會后開始進入常態化的，但是，十八屆三中全會將國家治理體系與治理能力作為全面深化改革的總目標之后，法治建設進入到一個新的歷史時期。

在我國，原有的國家管理體制是一元化的，個人服從集體，下級服從上級，全黨服從中央。政治上權力的高度集中，源于經過社會主義改造后形成的經濟上單一的國家(包括全民與集體所有制)利益主體。它不僅實際上在制度層面取消了不同的經濟上的利益主體，而且也使不同國家機關、不同層級的政權組織之間的利益差異被取消。因此，國家管理類似一個家庭的“家事”管理，服從家長即可，無需法律介入，更不需要法治。上世紀50年代人治管理體制的建立，盡管與當時黨的領導集體的認識水平有關，但之所以能夠施行，根本上依靠的還是這個經濟基礎。

1949年1月，第一屆全國政協會議制定的中央人民政府組織法第15條所規定的政務院職權中，就有政務院享有領導全國各地方人民政府的工作并行使任免或批準任免部分縣市以上的主要行政人員的職權；1954年憲法規定，地方各級人民委員會(政府)都對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民委員會都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。縣級以上人民委員會有權停止下一級人民代表大會的不適當決議的執行，有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當命令和指示和下級人民委員會的不適當決議和命令②。可見，我國最初建立的國家管理體制中，各級人民代表大會與人民政府，都必須服從上級人民代表大會和人民政府。在這一規定下，有關國家機關需要依法辦事、執行法律法規的規定，基本形同虛設，當然，依法管理也就不是個重要問題了。

由此可見，法治發展問題，重點就在地方。這與十八屆四中全會有關全面依法治國決定中提出的法治建設的重點與工作重心都在基層的判斷也是一致的[7]。推動地方層面的依法辦事，重點則在于改造地方治理。按照地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法的規定，我國政治權力結構中的地方，指的是省以及省以下各級國家機關。“地方治理”一詞所指的“地方”，首先是指地方的各級國家機關，從省一級往下，重點在于基層。進一步劃分，實際上有兩條線：一條是村委會、鄉鎮國家機關、縣級國家機關等農村社區；一條是居委會、街道辦事處、區級國家機關等城市社區。村委會與居委會雖然法律上屬于自治組織，但實踐中基本上是國家機關權力的延伸組織，承擔著各種國家、政府職能。城市的居委會負責人，一般都是公務員；其次，地方也包括事業單位和企業以及諸如家庭、業主委員會、各種行業協會、非政府組織等其他社會組織。原因在于，目前我國的這些企事業單位和其他社會組織，一般都在黨和政府的統一領導之下，盡管經過近40年的改革，具有了一定的自主性，但在傳統的一元化的國家管理體制下，依然與國家具有一定的依附關系。例如業主委員會是個業主選舉產生的自治組織，但是，也要服從社區的統一管理。況且，地方治理的改造，直接涉及到這些作為公共事務治理的主體，他們與社會成員構成了直接交往，屬于治理的一線組織。所以，本文所說的地方治理中的地方，也包括了它們。

按照改革的邏輯，從縱向層級來看，社會成員、社會組織、自下而上的各級政府與執政黨依次構成了一個系統的治理結構，即社會成員個人事務由社會成員自行解決；社會成員之間的公共事務，由社會成員合作解決；必要時組建社會組織加以解決；社會無力解決，求助于國家；先由基層國家機關介入，最后由最高國家機關保障。農村的家庭聯產承包責任制、城市經濟體制改革、現代法人治理結構、財政體制改革、政府職能轉變等，都是按照這一邏輯推動的。這樣一個治理結構，需要社會成員、社會組織、各級政府均有能力依法自主決策并采取一定的行動，治理的結構必定是法治化的，建立在各個主體真正能夠作為主體而存在，都擁有一定的主體資格。而按照管理的原理，決策與行動是分離的，決策在上級，下級負責執行。下級國家機關執行上級國家機關的決定，企業執行政府的決定，所以，管理的邏輯下，是反方向的自上而下的控制，實質上構成了統治和約束的結構。盡管中國堅持以馬克思主義為指導，本應將社會置于優先于國家的位置，但實踐中，我們一直是以國家優越于社會、凌駕于社會之上為常態的，計劃經濟就是典型。

在改革不斷深入的實踐中，我國的地方工作面臨著重大挑戰。我國是中央集權的國家，按照組織法的規定，地方各級政府除了完成本身的職權之外，還必須完成上級政府交辦的其他工作，即指令性任務。在上個世紀末以來的現代化過程中，中央一直是積極的發動者，盡管中央決策總是滯后于地方實踐。中央憑借全面滲透到基層社會中的權力體系，運用各種政績考核指標體系，給地方政府施加種種改革壓力，推動開展工作，進而形成了一種政治學界和公共管理學者所說的“壓力型體制”[8]P4。上級行政機關制定各種經濟社會發展目標，將之具體化、數字化，再以指標和任務的形式分派下去，進而再根據完成情況進行考核，作為干部升遷、評價的依據。現實中，政府所處的層級越低，壓力也就越大。鄉鎮和街道辦所承受壓力往往最大，就是這個原因。這種體制下，基層必須平衡本身的職能與上級交辦的任務，實際上窮于應付各種名目繁多的升級達標評比活動，疏于作為本職工作的地方事務，越位或缺位現象在所難免。俗語中所說，“老大難老大難，老大一來就不難”，一方面反映出領導重視的重要性，另一方面，顯然也是對地方依法正常履職行為的干預。畢竟，按照法律規定，每年的兩會(事實上在之前的黨代會上就已經確定)通過的政府工作報告以及其它報告，對來年的各項工作做出部署，包括經費預算，但由于這一領導體制，地方的工作部署和財政預算不得不經常改變。如此一來，或者弄虛作假、或者運動式開展工作，影響了處理本地事務，導致地方工作的隨意性。由于權力過于集中，國家財政體制配置顯得不盡合理，基層財力不足，財權與事權不匹配。實際工作中，事權逐漸下移，財權逐步上收。民間順口溜中：“國家財政喜氣洋洋、省里財政蒸蒸日上、市級財政基本持平、縣區財政拆東墻補西墻、鄉鎮財政哭爹喊娘，就是這種情況的反映”[9]P128。壓力型體制與事權下沉互為因果。財權的中央集中化與事權的地方化之間的矛盾，是縣鄉財政危機的體制性根源。鄉級政府權小、責大、能弱。結果是縣鄉公務員、教師工資拖欠，向農民亂伸手、亂收費、亂罰款，公共服務、公共產品供給不足。針對國家與社會不分、黨政不分，國家曾經一度著手大力改革。1978年以來，大量社團也曾出現階段性的爆炸式增長，但社會組織自身也存在一些問題，1989年10月《社會團體登記管理條例》頒布后，試圖對社團組織加強規范與管理，這種增長情況也就不復存在。

基層政權無力，社會組織弱小，地方治理陷入困局。隨著經濟不斷發展，社會矛盾化解能力跟不上。社會發展滯后于經濟發展就成為我國的一大問題，這也是當前各種矛盾不斷加劇的重要根源。社會發展主要依賴于社會組織的獨立性以及社會與國家之間權力的合理分配。社會發展的衡量指標主要在于社會成員所享有的權利的廣泛度及其實現狀態，包括自由、平等、財產安全等。經濟高速增長與社會成員自由空間的擴大存在密切關聯，但是缺乏法律保障和規制的自由，就可能演變為市場主體與權貴的合作，導致不平等競爭，最后在損害了經濟增長本身的同時制造了一系列社會矛盾、政治矛盾。十八大提出要在2020年全面實現小康社會，其中“全面”一詞，包含了積極推進社會發展的重要政策取向，也可以視為對單純追求經濟增長的發展模式的糾正。問題在于，社會發展融合于經濟發展之中，經濟不發展，社會發展的基本條件就不成熟；社會不發展，經濟發展同樣不可持續。因此，解放社會、發展經濟的需要與權力結構的重大改革，就成為一個統一的行動過程。其中，權力結構的改革處于核心位置(體制改革就是權力關系改革)，改造了權力，社會成員才能享有廣泛權利，社會才能得到解放；社會具有活力，經濟才能發展。合理的制度安排和權利配置，才能保障社會發展。所以，社會建設的目的應該是促進社會發展。這一過程中，地方治理結構的形成與現代化就具有關鍵作用，而法治無疑則是這一改造的關鍵。

同時，由于中央集權的體制因素，地方在中國長期處于非常弱勢的地位。改革開放以來，地方的地位已經發生了微妙的變化，這與改革開放的整體背景相關，地方被賦予了更多的職能，也承擔了更多的責任。同時，由于僵化的政治體制和基本意識形態教義依然沒有改變，中央與地方的關系又處于比較低的不穩定的制度化狀態，反反復復，隨著領導人的變化，領導人的看法與注意力的變化而不斷變化。這種不斷變化的央地關系，導致地方行為預期的混亂，進而產生更廣泛深遠的負面影響。可見，建立穩定的央地關系，同樣必須依賴法治發展。就地方層面而言，加速推進職權分配的制度化、法律化，提高其制度化水平，依然非常迫切。可見，由“管理”向“治理”的轉變，是十八大以來中央加大法治建設力度、加快推進法治發展進程的重要原因。

三、法治發展滯后的嚴重影響

法治發展滯后，對地方工作由“管理”向“治理”的轉變，對地方治理格局的形成，形成嚴重制約。管理與治理之間的關系，一定意義上，受制于我們對人治與法治關系的判斷和理解。法治與人治不同，法治是人的自我管理、自我約束，是人的自我負責，這與治理的體制需求是相互呼應的；人治則產生于人對人的幫助、關心、愛護，與賢人政治有關，強調領導人的德行。人之所以可以對人進行統治，很大原因在于，人類曾經普遍存在一種對強人、超人、哲人的心理依賴期，進而導致各種強權政治出現。類似于此，加強管理其實就是加強人對人的控制能力。從人治到法治，目的是在相信人的理性的基礎上，調動起人的積極性和主動性。人只有作為獨立的理性的個人而存在，才能根本推動治理體系與治理能力的現代化。

在這個過程中，人是關鍵因素。在制度實踐中，人一方面受到制度與規則的規訓，是被動接受者，另外一方面，他們同樣也會創造性地運用規則和制度，以充分發揮自己的潛能。只有將制度作為一個客觀的現象，而不是一種既定的不可更改的規則，才能發現制度在生活實踐中所展現的真實面目。實踐中，人是社會的主體，理解了人及其行動，才會理解社會。在不同的國家，人在法律與制度中的地位不同，相應的，人們對待規則的態度也不同。從管理到治理的轉變，根本上就是一場圍繞人的人格和地位的革命。治理完全不同于管理，地方治理不同于地方管理，管理是國家管理社會，是通過上級對于下級、中央對地方的控制與支配，實現國家控制社會的目標。管理主體是單一的，權力責任也是高度集中的。而治理則是自下而上的，是自治的，是社會的自我控制，根本上，在國家與社會的關系中，國家是被動的。治理主體是多元的，權力責任也是分散的。計劃經濟體制下，上級管理下級，下級服從上級，全社會服從中央政府統一安排與調度；市場經濟體制下，隨著國家對微觀經濟活動管制的放松，市場作為資源配置的基礎，中央作為上級支配、控制地方下級的指令性管理模式面臨根本變化，過渡到多元治理的需要不斷上升。所以，法治國家必須賦予社會主體更廣泛的權利和自由，為治理體制的形成和現代化提供有效支持。

遺憾的是，由于法治屬于政治的一個重要組成部分，在這一領域的改革相對比較慎重，因此，法治發展相對經濟發展而言同樣是滯后的，而這一狀況，必然又反過來深刻制約經濟社會的進一步發展，制約地方治理格局的形成。

從理論上看，我國城市市場化程度相對于農村是比較高的，市民的民主法治意識應該相對成熟。從治理的角度，多年來的國家權力下放，相當一部分權力放到了基層，社會也通過基層提出對國家的訴求，進而，國家權力通過基層與社會力量形成互動、博弈、競爭、協作關系，表現為國家與社會不斷調試關系的過程。比較而言，法治化的水平應該高于農村社區。但實際情況依然不樂觀。因此，對城市基層治理與法治發展的關系進行考察，可以從一個側面反映出我國目前地方治理中法治滯后的影響。

城市基層治理的法治化，集中體現在城市居民參與公共事務的法律資格和能力上，具體反映在城市公共事務被納入“共有”、“共治”的范圍、城市居民是否具有參與社區公共事務的主體資格、城市居民通過特定法律機制提起訴求的可能性等事項上。目前看，在改革所引發的社會轉型過程中，法律并沒有發揮相應的新秩序的建構作用。

從改革的進程看，城市基層治理的法律需求應該是十分旺盛的。我國原有的城市管理體制基本上是國家通過各種各樣的單位實現對社會以及社會成員、社會活動的控制，國家的政治要求(國家行為本質上都是政治性質的)是通過單位下達給城市居民。改革開放以來，單位職工的“單位人”身份開始發生轉變，例如高等學校、大型企事業單位均開始社會化改革，例如后勤工作社會化、人事管理社會化、醫療養老的社會保障等。國家與單位對社會成員的雙重控制和社會成員通過單位對國家形成的雙重依附關系發生改變[10]p24-37。過去，作為單位人的社會成員既沒有獨立經濟地位，也沒有自己的獨立政治地位，喪失了個體屬性，基本上被國家同構。單位不僅承擔了社會成員生活照顧責任，而且分擔了國家安全保障與裁決糾紛等政治任務。改革開放以后，出現了獨立于國家的利益主體，即使是原來的國有企事業單位，也不同程度具有了獨立于國家的利益訴求，而且開始通過市場的方式尋求滿足自己需求的渠道，它們逐漸開始社會化。作為單位人的社會成員的單位屬性大大弱化，權利意識也日益顯現，開始與單位、國家討價還價。國家對單位和社會成員的控制能力嚴重下降。城市基層社會政治結構中的秩序整合方式面臨嚴峻挑戰。單位人變身社會人，不再依附于單位和國家，而是嘗試與新的社會組織、企業發生合作關系，成為了企事業單位的合同制員工，家庭居住地的社區人，行業協會的成員，各種商品與服務的消費者，等等。而這種新型的關系，完全不同于過去的政治化、國家化的單位內部關系，不是建立在政治依附與忠誠的基礎上，而是建立在獨立的利益主體之間的利益關系上，需要依靠完備的法律體系加以保障。地方國家機關也必須學會處理這種新型社會關系，提升執政能力。很遺憾，因為法治的滯后，對這些利益主體的權利保護目前依然大大落后于實踐需要，企業的經營自主權、擇業自主權、國有土地的有償使用等，都是先實踐后立法；對權利的保護經常不充分、不到位，流動人口的權利保護，例如子女的受教育權、本人的健康權、獲得社會保障的權利，特別是私有財產權的保護，經常發生問題。社區的公共事務，很少由交由社區居民自主決策的，即使有，也帶有政策性的實驗性質。通過司法維護權利，司法權威不足，相當多的事項不屬于法院管轄范圍，即使官司打贏了，有些案件也無法正常得到執行。沒有地方黨政部門的大力支持，法院也很難開展工作；群眾到法院辦事，都是求人為自己做主，司法領域的行賄受賄現象，一定程度恰好證成了這種情況。房地產開發商對業主長期具有穩定的優勢，業主委員會在大多數社區都無法獨立自主開展活動。當單位不再具有化解矛盾的能力時，由于國家沒有放松對社會組織的壟斷性管控，導致社會組織無力參與糾紛處理，案件被迫大量涌入法院，法院不堪重負，法官成為審判流水線上的體力勞動者。大多數地方仍然繼續沿用過去的社會管理體制，在面臨嚴重的社會穩定事件時，習慣性地用戶籍制度和單位控制社會成員，試圖通過延續和重構國家行政權力的方式，恢復社會穩定。上述種種，導致城市基層治理亂象重重。

體制改革與社會轉型，必然導致一個管理者缺位的問題，畢竟過去行使管理職能的機構，已經不再具有管理權限。法治滯后，則放大了管理缺位的后果，例如殘障、失獨、失業、貧困、喪失生活能力等困難群體，盡管政府采取了一定的救濟與幫扶措施，但是需要指出的是，這種方式并沒有賦予這些困難群體獲得政府幫助的法律權利，只有限地解決了他們活下去的問題，而沒有解決他們有尊嚴地生活。這與當年各個單位的領導解決本單位職工困難的責任狀態，是完全不同的。在過去的單位里，職工可以理直氣壯地要求領導解決自己的家屬工作、子女上學、結婚住房、甚至房屋漏水問題。單位領導則要對本單位的困難人群給于特殊關照。這并不是說，過去的體制優越于現在，而是說，改革之后這些問題本來應該依靠法治加以解決，但是，由于法治滯后，人們的尊嚴感下降，公民歸屬感并未形成，矛盾更容易激化。管理者缺位，自我管理、自行救濟又沒有法律依據，矛盾疊加。

總之，法治發展的滯后，與地方治理體制尚未形成的現狀是一致的，導致經濟發展巨大成就沒有及時轉化為社會發展的資源，引爆了諸多矛盾，反過來又制約了社會政治經濟文化的進一步發展。

四、地方國家機構的權力與權威

法治發展必須解決地方國家機構的權力與權威問題，國家機關的職權分工必須明確、清晰且法定。權力邊界不清的國家，無論如何也不是法治國家，這是法治最基本的要求。當然，從治理的角度看，這也是國家治理現代化的基本要求。

在地方治理體制中，地方國家機構處于重要位置。1949年以后，在一個相當長的時期里，國家試圖全面掌控社會，中國的社會生活從表面上看已經全面政治化、國家化，標志之一，就是計劃經濟體制的形成，無論是百姓個人，還是企業，所有的社會主體的需求都依附于國家，其行為也取決于國家的指令。甚至包括人們的著裝。對無所不包、無所不能的國家能力的追求，必然導致國民負擔同時轉化為國家負擔，國家背上了無法承受之重負。全國實施統一計劃，也就必然將權力集中于中央，為此就要削弱地方國家機關的權力，使后者成為中央決策的單純的忠誠的執行者。地方官員無權的同時，也就無需為本地方群眾生產生活狀態負責。上個世紀70年代末，中央推動的經濟體制改革，最主要的手段，就是權力下放，將過去牢牢控制在中央層面的各項權力，有選擇地歸還給社會。農村聯產承包責任制，就是將種地的權力還給農民；商品流通體制改革，就是使國家管控下的產品變成可以在社會成員間自由流動的商品，也是將國家的權力還給社會；企業落實經營自主權，還是將國家對企業的控制權力歸還給社會。在推動這一系列改革的過程中，中央迫切需要地方積極參與，充分發揮自己的主動性積極性，結合本地實際，大膽嘗試。進而導致放權給地方國家機關，同時使地方承受改革的壓力，分擔改革的責任。十八屆三中全會全面深化改革的決定中，簡政放權、轉變政府職能依然是一個主題，權力清單、負面清單，依然延續著當年改革的邏輯。而各項改革任務能否順利完成，固然取決于中央的決心和智慧，但最終還是要體現在各級、尤其地方國家機關的權力的克制與收縮方面。這個領域中，地方國家機關或許更具有開放性，畢竟，一個有活力的社會，可以有效地增加地方的財政收入。

目前，我國中央與地方權力關系依然不明確，是一個法治發展中的突出問題。按照各級人民政府組織法的規定，除了有關法定職權(這一部分往往不清晰，例如有關管理本地區經濟社會發展事務，完全不清楚具體所指，結果就是什么都可以管)，各級人民政府必須完成上級交辦的任務。由于下級官員由上級提名和任命，上級交辦的任務往往是剛性的。這就導致上下級之間權限不清，事權、難辦的事情，極有可能下放到基層。有時即使地方積極希望有所作為，也因為需要等待中央開閘，而不敢有所作為。例如十八屆三中全會確立的300多項改革任務，要求2020年之前完成，但哪些應該由中央承擔，哪些應該由地方承擔，決定中的表述并不清楚。有專家指出：2013年上海市出臺了國企改革的指導意見，到2014年底，全國有20多個省市自治區出臺了國企改革指導意見，但是國企改革依然沒有行動。因為國務院又成立了國企改革領導小組。有人形象地比喻：沖鋒號吹響了，但還是要中央來排兵布陣[11]P61-64。

這種情況不僅政府存在，而且立法機關、司法機關也面臨同樣的問題。地方人大按照憲法、立法法與組織法的規定，擁有一定的地方立法權，2014年以后，所有的設區的市都享有了地方立法權。但實際上，這種權力并沒有建立在中央與地方之間有關權力劃分的法律基礎上，實際上也沒有這樣的法律。實踐中，地方立法機關通常也就是根據不抵觸原則制定地方性法規，即不與中央立法相抵觸，也就是中央立法權行使后的剩余權力才歸地方。可見地方的立法權內容依然取決于中央的態度，而不是更具穩定性的法律；比較之下，司法權就更亂了。最高人民法院可以“依法”決定哪個案件由自己處理③。由此可見，中央與地方之間權力關系極不穩定，其中的變化，完全由中央控制。另外，除了中央與地方之間權力界限不清楚，部門之間也存在類似問題。很多事項不清楚哪個機構負責。原因當然還是在中央與地方的關系上。例如廣場舞，究竟哪個部門管就不清楚。行政權力來源于中央，并不是本地立法機關。中央給多少權，地方才有多少權力，部門也是如此。

在國家機關的各項權力之中，財權是最具有代表性的。有人甚至認為：政府收入的內部分配關系，決定著各級政府之間的權力關系[12]P12-14。毛澤東在論十大關系中，第5個關系就是中央與地方的關系。盡管1949年以后，權力一直高度集中于中央，但如何與地方分權，以調動和發揮地方的積極性，始終是一個問題。政府收入分配關系的變化，與中央對這一問題的看法的變化有關。這個變化可大致分為3個階段：第一，上世紀80年代之前，總體上處于統收統支階段；第二，上世紀80年代初至90年代初，實行財政包干制，即地方政府完成指定或約定的上繳任務后，其余可以自行支配；第三，1994年國務院主導了分稅制財政管理體制改革。目前依然實行這個制度。這一變化過程反映出，中央和地方之間，實際上已經從中央高度集權，轉變為地方適當分權，也就是適當分擔責任。1994年的分稅制改革，針對的主要是財政包干制實行后，部分地方財政雄厚，中央統一平衡全國財政的能力下降問題，一舉扭轉了原來中央政府在財政收入分配上的較被動局面。據有關學者介紹：當時的預定改革目標是“兩個提高”，即提高財政收入 在國民生產總值中的比重，提高中央財政收入占財政總收入的比重。其著眼點是增強中央政府的宏觀調控能力，明確中央和地方的財力分配關系，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，然后分設中央和地方稅務局，分別收取。至于國稅局與地稅局的分設，當年還有一個情況，就是地方為了吸引投資，經常將應該上繳給國家的稅收，作為招商引資條件，優惠給企業。這也說明，財政分配體制的改革，與中央將強對地方的控制能力有關。不僅如此，根據國務院的要求，各省也要參照中央與地方的財政分配關系，制定對所屬市、縣的財政管理體制。當然，這樣一來就形成了一個上級從下級集中稅收收入的制度路徑，遏制住了改革開放初期地方權力快速擴張的趨勢。但是，也帶來一個今天被詬病的制約發展的重大問題，即事權不斷下移，而財權不斷上收，中央與地方之間、省市與區縣之間財權和事權嚴重不匹配，地方、特別是基層財政普遍困難。所以，有學者認為，分稅制財政管理體制改革中“分稅制”之名表面上似可理解為一種制度化的財政分權，實際上，是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬于半拉子工程。它強調了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入即財力的對稱，并沒有界定中央和地方的事權劃分。這樣一來，形成了一種責任轉嫁機制，導致上一級次政府很容易把很多事權和支出責任推給下一級政府。后來的發展也表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務事權與支出責任轉嫁給了縣鄉級政府。中央政府集中財權理論上有一個平衡各地經濟發展不均衡的問題，實際上，轉移支付變成了控制地方政府、強化中央權力的手段[12]P14。

這與改革開放所需要的強化地方治理的趨勢顯然存在沖突。強化地方治理，來自于社會動員的需要，即國家需要一個更有活力的社會，更具有自主性的企業群體，簡政放權就是因應這種需要而產生的；活躍的社會需要一個更具有傾聽能力的政府。改革開放40年間，有的地方政府與社會之間開始發展一種更為密切的合作關系，開始傾聽公眾意見，這種傾聽最開始就發生在企業界人士身上，官員們開始比較友善地對待企業家，對待來自社會各階層的意見。應該都是這一背景下的產物。所以，如何處理好中央與地方的關系，包括財政收入與支出責任分配、事權與財權的分配關系，就成為全面深化改革的一項重要任務，體現在中央有關全面深化改革的決定中。

之所以強調地方國家機關的權力與權威，是由地方的角色所決定的。地方國家機關面對的是來自于上級與下級及社會的兩個方面的雙向要求。上級依然在體制上對下級有絕對控制力，包括人事管理、重大事項以及財政支出與轉移，從這個意義上說，下級具有完成好上級交辦任務的充分理由；同時，上級也必須設法調動下級和社會的積極性，滿足下級促進地方經濟社會發展的需要，指導地方改進投資環境，保證地方有能力維護社會穩定。

中央對地方、上級對下級適度分權的意愿，來自于社會活躍度的提升。改革開放以來，社會變得更為復雜，訴求越來越多，需要一個擁有足夠權力和權威的地方政權在一線去面對。經濟增長、公共服務、社會穩定、甚至國家安全等，都需要地方國家機關去分擔責任。沒有地方國家機關的主動積極參與，查處腐敗行為都會困難重重。中央對地方的控制與依賴是同時存在的。由此，地方國家機關的壓力越來越大。原來農業問題傾聽農民意見就成，企業改革傾聽企業家和工人意見，現在的情況是，現代技術、金融、資本進入了社會生產的各個領域，變成一個具有明顯地方性特征的全民性問題(全民聚焦某一地方的某一事件)，特別是網絡技術的發展，表達意見的方式也發生了根本變化，帶來了巨大壓力。地方國家機關需要在更大范圍傾聽，需要吸納更多的不同意見，需要決策的進一步民主化，需要更為通暢的具有化解矛盾的能力的糾紛解決體制機制。這些又都變成國家治理現代化的具體任務，例如司法改革，進而形成了一個中國特殊的地方治理格局的構建問題。

需要說明的是，在這一過程中，地方并不完全是被動的，甚至更具有積極性。地方對社會需求的遷就，還有一個重要動因，即地方國家機關自身作為一個利益主體，可以從活躍的社會發展中獲得好處，可支配的財政收入可以增加，同時，40年的經濟發展，幾乎都是從政府松綁開始的，所以，地方國家機關的善意，對經濟社會發展是至關重要的。進而導致一種盡管并不合法，但卻有一定合理性的現象，即官員以自己對社會需求的善意換取相關利益。在國家嚴格管制的背景下，許多規定未必合理，按規定辦事可能什么事也辦不成；在民主制度不健全的情況下，官員不可能眼睛向下。所以，需要辦事的人員，選擇用經濟或其它利益去交換官員的善意，也并非不可理解。多年來，作為一項交易，在默許官員獲得好處的前提下(不僅經濟利益，還有官員的地位、榮耀等)，社會活躍度有了大幅提升。伴隨這一過程，各級地方官員和社會組織、社會成員自主意識都會有所增強。這種現象當然不應被鼓勵，但在必須調動社會的積極性時，法治滯后，這種情況也就被默許了，甚至在企業家、社會公眾中，對此也是多有包容。

如果不能依法合理配置地方國家機關的職權，在規范其職權的同時提升其制度化水平，那么，對經濟社會的發展，也會產生嚴重后果。改革開放40年，中國取得了巨大的經濟社會發展成就，經濟學家張五常先生認為，這是中國構建起的縣域競爭制度造就的[13]P166-170。但要注意到，這個地方騰挪施展的空間目前為止主要是由中央政策性的安排創造的，不是制度性的，地方一定意義上是戴著鐐銬跳舞。當中央指導思想不變、十一屆三中全會以來的以經濟建設為中心的路線方針政策不變的情況下，在中央和上級對下級的考核條件的約束下，許多地方對社會以及社會需求是比較善意包容的、遷就的、克制的，勉強可以應付。而當這一考核體系發生變化時，下級所受到的來自更下級和社會的壓力減少、減輕，制度性的惰性就可能反彈，地方就會進一步加強對下級和社會的約束和管控，而不是善意的包容后者的創新，后者的活力開始減弱。目前，中央對懶政、庸政的整治，一定意義上就是對這種官場惰性的反映。如果要進一步推進改革，就要進一步調動社會與地方的積極性，就必須理性地深入研究地方治理問題，在中央與地方、國家與社會之間依法建構一個合理的權力分配關系。

有人認為，未來中國最大風險可能的爆發點不是金融危機，不是地方債務危機、不是房地產泡沫、而是央地關系[14]P61-64。這或許不是危言聳聽。

五、國家與社會關系的重建

國家治理現代化，根本任務就是重建國家與社會的關系。中央與地方權力關系的法治化，根本目的也在于此。地方治理需要首先解決中央與地方的權力關系問題，即依法劃好權力邊界。該地方管的事情，權力一定下放給地方，由地方依法獨立行使權力并為自己的行為后果負責。這些都要靠規則和制度來解決。中央依靠對規則與制度的合法性審查權，間接控制地方性事務的辦理，保障國家的統一。我們過去的體制是，地方工作的成效，完全由上級來認定，違法違紀行為，由上級來追究。這個管控權力的體制與依法治國的要求是不一致的。地方國家機關的行為，應該納入到法律評價與衡量的體系中。所以，建立地方治理新格局，就要依法確立國家與社會的權力邊界，進而確定地方國家機關的權力與責任范圍。

我國改革中遇到的問題，具有相當大的獨特性。與西方國家不同，后者是在社會非常成熟的背景下，由社會剝離出部分權力給國家。我國情況恰恰相反，國家手中高度集中了各種權力，社會則極其弱小。國家如果不能、不愿意主動讓渡出手中的權力，社會偏弱的局面是很難改變的。從我國實際出發，在一個強大的中央政府客觀上已經存在，并且中央已經有意識地積極推進權力下放的過程中，通過強有力地界定(同時也是限定)地方國家機關的權力，煥發地方國家機關的工作積極性和熱情，最大限度地釋放出社會的活力，這是國家治理現代化的應有之義。

劃分國家權力的邊界，其實就是釋放社會活力，賦予社會主體權力。“社會”一詞與“國家”一詞密切相關，互為關照。沒有國家，無所謂社會；沒有社會，也無所謂國家。在實踐中，國家與社會都是人的共同體，又存在于同一個時空范圍內，某些社會成員同時具有國家公職人員的身份。因此，兩個共同體的覆蓋范圍有一定的交叉和重疊，以至于在漢語言中，國家與社會缺乏清晰的界分。例如十八大以來中央提出法治國家、法治政府、法治社會一體建設，這里的法治國家與十五大中央提出的“依法治國，建設社會主義法治國家”中的法治國家，含義就明顯不同。由此可見，十八大以來，中央已經有意識地在國家與社會之間進行區隔。在知識話語體系中，國家與社會的區分，則是一種重要的理論分析工具。其作為一個分析范式、理論框架，則來自于西方，經馬克思主義的傳播，進入我國思想界。國家與社會的區分，經常被用來解讀國家的產生過程。即人們把在國家之前的人類生活概括為“自然秩序”、自然狀態下的秩序，先于國家法律的，被稱為自然法。當然，有關自然狀態的描述，大多數情況下都是出于學者們的假定。無論是將自然狀態假定為霍布斯式的強大國家或者洛克式的有限政府，最終的結論都是人們通過社會契約，形成了政府。這樣，政府或者國家的權力注定要受制于社會。在理論上也就相應確立了社會先于國家、國家的合法性來自于社會的基本架構。

社會先于國家、國家的合法性來源于社會，這個問題上，爭議并不大。人們的有關分歧主要在于，國家高于社會或者社會高于國家。社會一詞，具有多重含義，不過一般地說，基本上是把社會定義為國家之外的非政治領域，或者說是民間生活與生產領域。在國家與社會的關系上，黑格爾闡述了家庭、市民社會和政治國家三個范疇之間的關系，認為國家是以普遍利益為目的的，是人類歷史發展的最高階段，是最高倫理理念的實現。市民社會則是家庭與政治國家的過渡階段，市民社會成員是自私的，市民社會必然以追求私利為基礎，所以，沖突是市民社會的普遍狀態，作為倫理實體的國家才能解決市民社會的沖突[15]P197-198。所以，在黑格爾那里，國家被披上了一層神秘、神圣的外衣。不過，他的理論存在一個明顯的漏洞，即當公務人員同時作為市民社會成員的時候，利用公職身份謀求私利或許無法完全避免，如此一來，國家的神圣性必定會籠罩上一層陰影；而德國著名思想家韋伯則非常悲觀，他用理性化來解讀、預測人的行為及其動機，認為現代社會的基本特征就是理性化，每個人都是理性的，工于心計的，包括由公職人員組成的國家官僚機器本身，都是理性化的結果，所以，必然帶來倫理價值的缺失，缺乏價值統攝的社會注定會失序。國家是一個壟斷了合法的暴力使用權的組織，其成員的理性化給社會帶來的不是光明。國家解決不了這個過度理性化的問題，甚至國家本身就是過度理性化的結果[16]p61。馬克思繼承了黑格爾的分析范式，但是結論是相反的，即認為國家來源于社會本身的分裂，私有制和階級的分化是國家產生的根源，國家是統治階級的統治工具，尤其是資本主義階段。所以，他也注意到國家與社會的矛盾，但是，他不認為國家能夠解決社會矛盾，國家也不能成為解決其與社會之間矛盾的關鍵因素，社會才是根本。所以，馬克思后來才從對國家關系的法權批判，轉向政治經濟學批判[17]p7-11。由此可見，馬克思主義不僅主張社會先于國家，而且認為社會高于國家、決定國家，比國家更具有倫理優勢。馬克思說：“法典是人民自由的圣經”[18]p176，列寧說：“憲法是一張寫著人民權利的紙”[19]p50，以及我國憲法有關一切權力屬于人民的規定，都是這一思想的邏輯結果。

1949年以后，中國社會的基本情況是，國家高度控制了私人和社會生活的每一個方面。個人和團體都沒有決策的自由，甚至沒有國家之外真正屬于民間的獨立團體。個體的原子化和社會的無組織性使社會不具有表達自己利益訴求和參與公共事務決策與管理的能力。改革開放以來，這種情況有了明顯改變，社會活力初現。一方面，這種變化直接來自于黨和國家對自身職能的重新認識，進而通過向社會的放權，廣泛動員社會參與到經濟社會發展的變革之中；另一方面，也是由于社會自身發展的需要。社會的經濟組織、文化組織、生活單位在改革的過程中產生了強烈的進一步改革的訴求，要求在更廣泛的領域內，與其他社會主體、國家機構協商合作，共同應對各種復雜問題。伴隨著改革開放的深化，國家職能的轉變，社會建設將進入到一個快速發展的時期。

正是在上述意義上，我國面臨著一個國家與社會關系的重建問題，即在國家與社會之間重新劃分權力，把國家的事務交給國家，把社會的事務歸還給社會。在這一過程中，法治起著關鍵作用。需要運用法律方式限定國家權力，主要體現在地方各級國家機關的職能分配上，使其權力運行在陽光之下，也需要運用法律明確規定社會權力的類型與內容，為社會權力的實現提供強有力的法律保障。盡管這一改革的具體路向存在高度的不確定性，但大的方向應該沒有任何疑問，社會將成為國家治理體系中的重要力量，發揮基礎性作用。而社會的作用能否有效發揮，則直接取決于地方國家機關的權力法治化的水平。鑒于此，這種發軔于基層社會的權力訴求，就會轉變為法律意義上的主體權利，進而形成全社會的自下而上的責任體制，顯示為法治發展與地方治理的同步推進。

六、簡短的結語

中國的改革開放是中國法治發展的最重要的動力，不能離開改革開放來看法治發展。國家治理體系與治理能力的現代化，同樣是在改革開放的過程中被作為重大問題提出。因此，考察兩者之間的內在聯系，動態地把握它們之間的互動過程，就是必要的。

地方治理現代化是國家治理現代化的基礎。國家治理的核心是促進國家與社會的有效合作，必須充分發揮地方與社會成員、社會組織、各個企事業單位的主動性、積極性，使其能夠就公共事務展開有效溝通、博弈、協作。這一切，都需要建立在后者所享有的法定權利受到充分尊重和保護的基礎上，地方國家機關則需要直接面對這一需求。因此，地方治理是國家治理的基礎工程和前沿地帶。

注釋：

① 江澤民在中國共產黨十五次全國代表大會上的報告中指出，“依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。”中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”

② 參見《中華人民共和國憲法(1954)》第六十條。

③ 參見《中華人民共和國民事訴訟法》第二十條，《中華人民共和國刑事訴訟法》第二十三條和《中華人民共和國行政訴訟法》第二十四條。