美國關稅稅率決定機制中行政與立法的權力分配*

鄭 伊

(中山大學法學院，廣東 廣州 510275)

在稅收立法中，稅率的確定一般奉行法定原則。我國《立法法》第八條第六款規定,稅率的確定等稅收基本制度只能制定法律。《中華人民共和國關稅法》已經列入十三屆全國人大常委會立法規劃第一類立法項目(條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案)，立法中存在的一大爭議是，關稅稅率包括普通稅率、最惠國稅率、協定稅率、特惠稅率、關稅配額稅率和暫定稅率，以及正稅之外的附加稅，是否所有這些關稅稅率都屬于稅收基本制度，必須由狹義的法律確定？發端于去年的中美貿易摩擦，讓我們領略到關稅稅率竟為美國總統操縱拿捏，淪為國際經濟競爭的工具，誘發一場國際貿易秩序戰的海嘯。同樣是采納稅率法定主義的美國，關稅稅率究竟是以何種法律程序來決定，在國會與行政機關之間是怎般的分配權力，這是我國關稅立法中必須知曉的知識，也是立法參考的他山之石。本文從探尋關稅稅率的規范性決定機制出發，鎖定授權機制和法定主義的平衡問題，通過梳理美國關稅法律發展歷程，對美國憲法及海關與關稅法典進行文獻分析，歸納授權及監管的原理和規律，以期詳細地展開美國立法與行政在關稅稅率決定權力分配中的圖景，對關稅稅率決定機制進行體系性地研究。

一、二元參與下關稅稅率決定機制的困難與探索

(一)稅收法定原則下的關稅稅率二元決定機制

稅收法定原則是現代稅法的基本原則，作為稅收核心要素的稅率應以狹義的法律以確認。關稅是針對進出關境的貨物和物品征收的特定稅種，國際貿易和經濟全球化的深入推進，使得關稅稅率的設置愈加精細靈活，并呈現出國內立法和國際協定同步發展的特點。與其他稅種相比，關稅的稅率更具多樣性、政策性、對外性。按照征收對象，關稅可分為正稅和附加稅。①正稅為按照稅則法定征收的關稅，此外征收的為附加稅。按貨物國別來源區別對待的原則，進口關稅正稅中設置最惠國稅率、協定稅率、特惠稅率、普通稅率、關稅配額稅率等稅率，且對進口貨物在一定期限內可以實行暫定稅率。②附加稅也稱特別關稅，是指因某種特定目的而對進口貨物和物品征收的關稅。我國的特別關稅包括反傾銷、反補貼、保障措施和報復性關稅。③在附加稅中，一些國家還會設立“臨時關稅”，以保證某些特定情況(戰爭或緊急狀況)下國內產業的發展。世界主要國家關稅稅率設置種類參見表一。[2]根據本文獻資料整理出表一

表一 世界主要國家關稅稅率設置種類

不同的貿易情形適用不同的稅率是關稅和其他稅種的顯著區別，各國的關稅稅率設置均呈現出多元化和精細化的特點。同時，關稅具有對外性——作為對進出關境的貨物物品征收的稅種，關稅稅率并非由一國國內法全權決定，其受到國際貿易關系的深遠影響。很多情況下，關稅稅率是國際談判的結果：WTO框架內的約束稅率是成員國在曠日持久的談判中經過多輪的對抗妥協達成的協議；[1]P248各國與貿易伙伴談判簽署自由貿易協定(Free Trade Agreement)，規定適用更優惠的關稅稅率；④各國針對發展中國家設置了“普遍優惠制”(GeneralPreferenceSystem)，通過談判給予促進發展中國家的貿易伙伴經濟增長的特惠稅率。⑤簡言之，雙邊或多邊的國際協定直接左右著一國的關稅稅率，關稅稅率的決定必須充分考慮與對外談判權力的銜接。

此外，關稅稅率具有政策性：關稅稅率在正稅之外還設置了附加稅，以應對特殊貿易情況。隨著各國經貿關系的全面融合，一國的國內經濟形勢乃至經濟安全與對進出口貿易緊密相連；關稅作為調節對外貿易關系的最直接手段，稅率亦承載著應對貿易變局的任務。以美國為例，為避免國內的貿易、產業、經濟受到國際貿易的不利沖擊，美國法律在上世紀70年代陸續創設了退出條款、反傾銷稅、反補貼稅等若干法律，保障美國在不同貿易環境下利益；⑥同時，法律給予行政機關決定臨時關稅(temporarylegislative)以應對緊急情況的權力。

稅收法定是稅收立法的總原則，稅率作為稅收要素的核心內容，在稅收法定原則下應由立法機關制定的法律確定和調整。但是，完全由狹義的法律來確定關稅稅率并不能滿足客觀現實對立法的需求。首先，進口貨物的種類和來源是千差萬別的、國家間的貿易關系也是復雜多變的，關稅稅率的設置必須多元靈活，其決定機制亦需要與稅率種類的多元性相匹配。另一方面，廣泛適用的協定稅率對行政權力參與制定關稅稅率提出了客觀需求。完全由狹義的法律決定關稅稅率意味著以代議制為基礎的立法機構需要承擔對外談判的職能，先不論實際中的可操作性，這將極大地影響一國在國際貿易事務上的談判能力和應對復雜多變的貿易格局的靈活有效性。國際談判的首要條件是公信力，公信力要求參加談判的人對專業問題有著深入的了解且可直接履行其承諾，確保談判結果的可實施。所以在現代國家政體中，代表國家進行對外談判的權力往往由行政機關享有。⑦第三，特別關稅和臨時關稅必須倚重行政機關的決定和實施。以美國為例，為應對貿易局勢的變化和保障國內產業的發展，以總統為首腦的行政機關擁有對事實情況廣泛的調查和認定的權限，根據其調查結果和法律規定的程序，總統可以發布行政命令調節關稅稅率。在稅收法定的框架內，保留可以由行政機關直接作出政策性調整的關稅稅率種類，是客觀現實要求行政機關參與關稅稅率立法的又一體現。

綜合上述分析，關稅稅率具有多元性、對外性、政策性等特點，這些特點對稅收法定原則之下的關稅稅率的決定機制提出了特殊要求，也就是說，行政機關和立法機關共同參與決定關稅稅率的二元機制，是一種客觀必然。從世界主要國家關稅稅率立法的實踐來看，立法機關在一定程度上對行政機關進行授權，由二者共同參與決定一國的關稅稅率，是國際通行的做法。⑧在稅收法定原則與二元關稅稅率決定機制的客觀背景下，如何既充分滿足關稅稅率設置的多樣性、對外性、政策性要求，又保證立法機關對稅率的最終決定權，嚴守稅收法定原則的底線，這是稅率決定機制設置的時候必須要回答的問題。在立法權分配的過程中，要平衡行政參與的必要性和稅收法定的底線性，就一定要精準定位對行政權的授權程度、講究授權的方法、強調對授權之后的“控權”和監管。如何將二元決定機制的立法理念和稅收法定主義下的細節要求在具體立法過程中體現和保障，是關稅稅率決定機制的核心困難，亦是本文重點研究的問題。

(二)關稅稅率決定權在美國的沖突與協調

美國《海關與關稅法典》 (United States Code Title 19 Customs Duties)歷經近一個世紀的發展，一直在對稅收法定原則下關稅稅率二元決定機制如何具體操作進行探索。從最初《1930年關稅法》到目前已形成的龐大法典體系的過程中，呈現出這樣一種發展趨勢：關稅稅率決定權由國會全權掌控轉變為部分授權于總統及其下設行政部門；隨著行政機關話語權的擴大，國會從多個方面限縮授權；被限縮后的行政權又另辟途徑擴張。總體來看，關稅稅率的二元決定機制在授權與限縮的沖突中試圖找到動態的平衡。

1.美國憲法下國會與總統的權力分配

美國憲法第一條第八款規定了國會的權力：設立和征收包括進口關稅在內的稅費；規范和外國相關的商業、制定必要且適當的法律授權行政機關行使國會的權責。⑨總統的權力由美國憲法第二條規定：賦予行政權力以總統，總統是陸軍、海軍和民兵組織的最高指揮官。總統在參議院的建議與同意下，可以與外國簽訂條約。⑩

根據美國憲法，和外國相關的商業事項立法權歸于國會，行使立法權是國會的職責，且通過授權的方式行使符合憲法規范。這一規定首先是稅收法定原則最直接的體現，明確了行政機關對稅率立法權唯一的來源渠道是國會制定的法律。另一方面，立法職能亦是國會的義務，授權立法的具體方式必須符合憲法規范，否則國會即要承擔未能正確履行立法權職能的責任。根據美國最高法院的判例，國會對行政機關的授權立法須滿足“實質性”和“事前性”兩個要求。“實質性”是指針對行政立法的參與方式及程度必須有“具有實質性意義”的授權規定，意味著授權必須明確、清晰、規范、具體，如果因為授權條款欠缺實質性規定而導致的本應授權而未能執行，或范圍過大而影響執行，是國會立法權行使不能的表現；同時，對行政權力參與立法進行授權的法律本身應包括結束授權的機制，保證權力授予和回收的雙向性。第二，授權后國會應保持對行政立法的監督，但不得采取“事后否決”的方式。根據最高法院的判例，國會對授權后的行政立法有監督的職責，但應在立法前、立法過程中加以規范，不得在行政立法按照法律規定的程序結束后，推翻行政立法的結果。判例法形成了明確的規則：國會對符合程序性規范的行政立法進行事后否決無效。

綜上，在美國憲法和法律的框架內，國會擁有關稅稅率的立法權，通過符合法律規范的授權立法是國會行使立法職責的途徑，關稅稅率的二元決定機制符合憲法和法律規范。國會的授權應具體可操作，保持收回授權渠道的暢通，且國會不得采取“事后否決”的方式，二元制關稅稅率決定機制的具體實現方式應在上述背景要求下展開討論。

2.美國關稅立法歷史中二元決定機制的確立及發展

根據美國《海關與關稅法典》及統一關稅稅率表(HarmonizedTariffScheduleoftheUS)，美國現行關稅按適用國別分為兩大類：第一類為所有和美國保持正常貿易關系的國家，第二類只包括古巴和朝鮮。

第一類國家(Column 1)的關稅稅率有一般和特殊兩種情形，前者適用于一般的貿易伙伴(Normaltraderelations)，后者適用于與美國簽署自由貿易協定的國家、適用普遍優惠制(GeneralPreferenceSystem)的發展中國家，以及特殊類別的產品。按照本文前述稅率分類，除以上正稅率外，美國關稅稅率設置中還包括特別關稅和臨時關稅。上述稅率設置中，正稅率項下的協定稅率、普遍優惠稅率，以及特別關稅稅率、臨時關稅稅率由行政機關在授權范圍內直接或間接參與決定，與國會立法決定的普通稅率、最惠國稅率、配額關稅并列，形成了典型的關稅稅率二元決定機制。

20世紀30年代早期之前，美國國會直接對進口產品設定關稅稅率。1930年關稅法實施之后，國會議員敏銳地發現，完全由國會操刀來制定關稅政策存在著現實的困難。為應對這一局面，國會在1934年制定了《互惠貿易協定法案》(Reciprocal Trade Agreement Act)，將進行對外貿易談判，決定優惠減讓稅率的權限正式賦予了總統，就此拉開了總統通過授權立法以參與稅率決定機制的大門。基于國家間貿易談判的協定稅率正式成為關稅稅率設置中的重要內容，也標志著美國關稅稅率的決定機制從單一的“國會模式”轉變為行政與立法的共同參與的二元模式。[3]P23

1934年《互惠貿易協定法》在確立了二元決定機制的同時也規定了授權的若干基礎性原則和方式。首先，國會對總統參與關稅稅率立法的授權并非“一次授權，永久有效”。授權立法有著明確的有效期，總統的協定稅率決定權的行使必須以法律連續有效的授權作為前提。1934《互惠貿易協定法》對總統首次授權的時間是三年，在此之后的33年，總統對協定稅率立法權經由國會通過的法律進行了期限不等的延長，行政參與稅率決定立法的權限保持著連續的狀態。至1967年，美國共簽署了32個雙邊互惠貿易協定，均由總統在談判中決定具體的協定稅率。除了雙邊貿易協定，總統還代表美國參與了關稅與貿易總協定的談判，于1945年簽署了GATT協定。至此，美國關稅協定稅率的基本框架在行政與立法的二元決定下逐漸確立。

從20世紀60年代到70年代是美國政府權力擴大被廣為詬病的十年，在此背景下，國會對總統決定協定稅率的授權立法轉入低谷。1967年，國會內部對WTO肯尼迪回合的授權談判批評四起，故而在授權屆滿之后，國會并沒有通過新的法律對總統的權力進行續期。加之彼時的美國深陷越南戰爭，布雷頓森林體系又搖搖欲墜，致使其國際經濟遭受很大問題，且整體經濟的對外性全面萎縮，也給行政權力參與國際經濟貿易決策蒙上了陰影。直到1974年，國會總統的授權才重新開啟。這7年的空檔期是國會收緊立法權，限縮行政權力參與關稅稅率立法的一個時期。

20世紀70年代之后，美國國內政壇發出了新的呼聲，一方面提倡擴大自由貿易，另一方面提出了要保護美國免受波動的進口行為和海外不公平貿易的不利影響。伴隨該訴求，重開對總統談判貿易協定的授權呼聲漸高。考慮到總統和外國代表進行談判的實際情形，國會在修訂美國海關和關稅法時將國家元首談判的公信力納入立法考慮，體現在《1974年貿易法》中。如前所述，國家間談判的公信力要求談判代表應擁有能夠使對方國家充分信任的權力范圍，該權力至少應對談判結果的穩定性負責。也就是說，談判者承諾的權利和義務代表國家，一旦談判結束，無論一國的國內法與國際協定的關系如何，都不能使談判雙方重返談判桌對已經達成的談判結果進行修改。根據美國法規定，國際條約須經由國會的立法程序轉化為國內法后方得實施，也就是說，總統雖有對外貿易談判權，但其帶回的談判結果在立法流程上與一般的草案無異。美國立法程序須經國會參眾兩院的討論、修改、投票，在談判結果作為“立法草案”時，一般的立法流程有兩個潛在的問題，一是立法程序拖沓、過程漫長，有時甚至會人為拖延；二是最終投票前會有多輪辯論，與最初的立法草案相比，通過的法案有可能已做出根本性的修改。第二點是為致命，因為如果對業已形成的談判結果進行修改，則需要將雙方代表召回到談判桌，這實際上是對已經達成的共識的一種推翻，將極大地影響談判的公信力，以及有關貿易協定的達成。

如何既保障談判結果的穩定，又保證國會對行政授權的有效掌控，是解決協定稅率中權力分配難題的核心。《1974年貿易法》將條約轉化為國內法的過程作為解決問題的切入點，設計了“快速通道”立法程序(Fast Track)。簡而言之，在快速通道的立法程序下，國會對經由總統談判達成的關稅稅率協定，須在規定的時間內直接投票，要么通過，要么拒絕，不能對具體內容做出修改。這樣既保證了國會對稅率的最終決定權，又阻止國會對具體協定稅率做出修改，兼顧貿易談判結果的穩定性。此后，美國海關與關稅法的幾次增補都對快速通道程序予以保留；而總統對外談判簽署貿易協定、決定協定稅率在“快速通道”程序創設后也似乎有如神助：1979年，WTO東京回合的談判結果、1984與以色列、加拿大的自由貿易協定、1988年北美自由貿易協定、1988年烏拉圭回合談判結果，均途經快速通道程序轉變為美國法律、納入海關與關稅法典，踐行了總統與國會共同決定關稅稅率的二元機制。1995年以后，隨著WTO談判進程的放緩，以及與貿易伙伴簽訂協定的高峰的過去，美國國會呈現出收緊快速通道程序立法授權的趨勢。2002年，在激烈的辯論下，國會最后一次通過法律，允許協定稅率的確定得以適用快速通道程序，但在五年期限屆滿后，并無續期。也就是說，目前美國關稅稅率決定機制雖有國會對行政立法的授權，但對于總統談判的協定稅率的具體結果并無快速通道程序的保障，即協定稅率在經過國會的立法程序時，是可以被修改的，且沒有時間上限制。這也說明了行政機關參與關稅稅率立法與客觀現實是否需要緊密相關：在雙邊和多邊貿易協定簽訂頻繁的時期，國會對總統的授權范圍大、權力集中；當行政權發揮其優勢，滿足了關稅稅率的對外性要求之后，行政機關參與稅率立法的必要性減弱，國會將授權范圍和權力強度縮小。

綜合看，美國海關與關稅立法近一個世紀的發展史首先是對關稅稅率二元決定機制的一種確認，通過授權引入行政機關參與，以滿足關稅稅率多元性、對外性和政策性的客觀需要。同時，立法機關在制度設計上力圖尋求一種權力制約和效能發揮的平衡，避免授權成為濫權的肇始。至此，美國關稅稅率決定機制中正稅率權力分配的圖景顯現：行政機關(總統)在國會的授權下參與和貿易協定有關的稅率決定；在二元制的基本框架下，對行政機關的授權具有時效性，國會把行政機關參與立法的過程層層切割并逐步授權，將參與權和決定權分離，避免“一次性全盤授權”導致的行政權座大，并且授權須有客觀現實的需要作為必要條件。在關稅稅率決定機制中，國會始終保留對授權立法的主動權。

以授權立法的基本原則，和分步切割的授權方式為前提，在回應行政參與必要性和稅收法定底線性的平衡問題時，美國關稅稅率決定機制的權力分配在具體操作上進一步呈現出兩個明確的特點：一是實體性與程序性分工明確，行政立法負責專業性、實體性的具體稅率確定，國會制定詳細具體的程序性法律，來規范行政機關實體問題決定權的方法與程序；二是行政機關參與立法是在國會的總體支配權之下，國會保留對稅率的最終決定權。下文將對此兩方面展開詳細介紹。

二、平衡的取得：實體性與程序性立法分工

如上文所述，稅收及對外貿易的立法權屬于國會，符合法律規定的授權立法是其履行立法職責的方式之一；總統有與外國談判簽署協定的權力，當總統認為現行的關稅或其他進口限制(無論是美國還是外國的)，不正當地限制了美國的國際貿易時，總統可以簽署協定修改關稅稅率。國會的授權是總統的對外談判權連接關稅稅率決定權的橋梁，制度設計要重點回答的是應該采用何種具體的授權方式以保障稅收法定原則和二元決定機制的平衡。此外，和正稅并列，美國設置特別關稅和臨時關稅，以總統為代表的行政機關握有調查并決定是否啟用特別關稅、臨時關稅，并決定適用稅率的大權(參見表二)。靈活的政策性是設置正稅以外的關稅稅率的出發點，如何防范此類情況下行政權力的不當擴大甚至是僭越，亦是構建“制度的籠子”應重點關注的問題。

規范性授權立法的核心是權力可控。整體上，美國法律規定了授權的時效性、采取分部切割的授權方式、明確授權須有客觀的現實作為必要條件；在操作中，美國法律則采取了“實體性和程序性”立法權劃分方式作為規范授權立法的具體進路。具體來說，行政機關對協定稅率、特別關稅、臨時關稅稅率的實體性內容具有決定權，但是，規范行政機關做出實體性立法的流程由國會規定。國會對二元機制下行政權力決定稅率的流程和途徑做出了非常具體的指示，法律從正向規定、排除規定、詞語定義都提供了詳細的規范和指引，并明確了行政機關內部分工。也就是說，實質性的行政立法必須按照國會既定的程序來實現。在程序性與實體性立法權的劃分中，程序性規范的法律地位是國會通過的狹義法律，是實體性行政立法的上位法。所以，國會對行政機關的授權法從另一面解讀，亦是對行政權力的限制法——行政機關應當并且只可以按照指定的方式行使稅率決定權。

表二 總統對附加關稅立法權及授權來源

(一)政策目標：規范性與支撐性的雙重作用

概覽美國海關與關稅法，由法律文本直接規定政策目標的立法特點貫穿了近一百年。1930年，美國頒布第一部法律規范海關、關稅以及國際貿易，第三章“促進對外貿易”中的第一條(19 USC 1351)，規定了總統有締結貿易協定，以降低關稅稅率、消除貿易壁壘的權限。其中明確指出，“促進美國對外貿易，擴大本國產品在海外的市場”是對總統授權的立法目的。在法律文本中明確政策目標，是授權須有現實必要性的體現。之后的海關與關稅法典改革中，授權行政機關參與稅率制定的“立法目的”一再被細化，現行法律包括9項“總體目標”(Overall trade negotiating objectives)和17項“主要目標”(Principle trade negotiating objectives)，以及“促進特定事項優先發展”(Promotion of certain priorities)的規定。總體目標包括：獲取更加開放、公平、互惠的市場；減少或消除導致市場機會減少，不利于美國的貿易障礙；加強包括爭端解決機制在內的國際貿易規則和程序；促進經濟增長，提高生活水準，促進美國的就業及夯實全球經濟；確保和貿易與環境有關的政策是各方認可支持的，尋求保護環境的國際途徑，同時優化全球資源的優化配置；促進對勞動者權利的尊重，理解貿易與勞動者權利的關系；貿易協定要使雙方國家受益，確保不以對本國國內的環境及勞動者的減損為代價而鼓勵貿易發展；確保貿易協定為小企業提供均等的進入國際市場的機會、使其獲得合理的貿易利益，擴大小企業的出口機會，減少貿易壁壘對小企業的損失；促進國際社會對禁用童工的共識。

美國海關與關稅法典將政策目標置于正式授權的條文之前，且在行政權參與關稅稅率立法的每個階段反復強調對政策目標的滿足。[3]P122-125從這樣的立法體例可見美國海關與關稅法中的“政策目標”并非一個框架性的概念，而是對整體授權立法的重要指引和約束，規定行政立法權的行使即使滿足了一般性的要求，亦必須服務于特定的目的；另一方面，政策目標亦是判斷行政立法是否符合規范的重要指標，是實體性行政立法的結果獲得立法機關強尊重的重要依據。簡而言之，政策目標對于關稅稅率二元決定機制下的行政機關具有規范性和支撐性的雙重作用。

(二)嚴格、具體、詳細的程序性法律：稅收法定主義的恪守與原點

盡管關稅稅率的特殊性說明二元制的關稅稅率決定機制具有必然性，但稅收法定原則始終是整套關稅立法體系不可觸碰的底線，是授權機制應恪守的原則和稅率決定機制的原點。美國法律運用嚴格的程序性法律來規范行政機關做出實體性關稅立法的流程，下文以總統援引適用“201”條款調整特別關稅稅率和“快速通道”程序下總統決定協定稅率為例，介紹行政機關內部(美國國際貿易委員會和總統)關稅稅率立法的決策流程，以分析國會如何把控授權立法的程度、保障二元決定機制在稅收法定原則下良性運轉。

1.“201條款”下的特別關稅稅率決定權

美國的行政機關是以總統為最高代表的一套龐大的機構體系，總統有宣告具體行政立法結果的權力，但關稅稅率的立法并非由總統一人做出，而是由總統、國務院、商務部、財政部、美國貿易代表處、美國國際貿易委員會等按照法律規定的職權和分工各司其職共同做出。“201”條款是美國《1974年貿易法》為保護美國國內工業免受進口產品數量激增造成的不利影響而創設的特別關稅條款。如果行政調查結果顯示，進口至美國的某種物品因進口數量增加而對美國本國生產類似或具有直接競爭關系的物品的產業造成了實質性的損害或緊迫性的威脅，則總統應當在其權力范圍內做出調整，該調整應促進國內企業適應進口產品數量增大帶來的競爭。

總統有宣告執行特別關稅的權力，國會通過《海關與關稅法典》對總統啟動特別關稅、調控關稅稅率進行授權，但總統調整特別關稅的流程應嚴格按照法律的規定去做。根據程序法，總統宣布實施特別關稅必須經過充分的事實調查，充分客觀的證據是行使行政立法權的基礎。為了給立法決策提供盡可能專業全面的參考，依照法典，行政機關內部設立了美國國際貿易委員會(InternationalTradeCommittee，簡稱ITC)，對與貿易有關的事實進行調查、在專業問題上為總統和國會提供意見咨詢。ITC的主要職能是針對貿易和關稅問題，進行廣泛調研，收集可靠信息，提供專業報告，為總統和國會在立法上做出有效協助。

根據美國海關與關稅法典2252條，任何團體，包括貿易組織、公司、或作為行業代表的工人團體，均可向ITC遞交請求，申請行政機關采取行動以對進口產品的競爭性行為作出積極調整。ITC收到請求后，須向美國貿易代表處(the Office of the United States Trade Representative)呈送副本，并積極地展開調查。ITC調查的目的是對事實問題做出判斷，確定一種物品進口至美國后，其數量增加是否是造成本國生產類似或與該產品構成直接競爭產品受到嚴重損害的實質性原因。調查結束后ITC應完成調查報告，如果由進口數量激增導致的本國產業受損事實存在，ITC在報告中還須給出應對該損害的行動建議，包括提高關稅、設置配額、設置數量限制等。之后ITC須將調查報告提交于總統，報告需要對請求調查的內容作出明確回應，并詳述理由，且ITC要將報告公之于眾。總統在收到確認進口激增對美國產業造成損害的報告后，應在職責范圍內積極采取行動，包括加征關稅、設置配額、向國會提出修改關稅正稅率的建議等等。法律還規定，總統啟動特別關稅，做出調整稅率的行政立法后，必須向國會報告，詳細陳述總統對“201條”調查做出回應的具體內容及理由，如果總統對關稅稅率的調整與ITC的建議有所不同，總統還需向國會詳細報告做出不同選擇的具體原因。

上述法律規定表明，行政機關的立法權指向的是涉及關稅稅率的“實體性法律”，即具體稅率的決定權屬于總統。在“201條”特別關稅的語境下，行政機關負責做出他國對美貿易行為是否傷害到美國利益、傷害行為的程度、具體的應對措施等實質性決定。但正如上文所介紹，行政機關行使立法權的方式由國會通過的法律詳加規定，總統及其他行政機關必須按照國會設計好的立法流程完成實質性稅率的確定。當行政權力明確按照授權法規定，行使關稅稅率的立法權后，其立法結果即為有效，具體行政立法的實質性內容不會受到國會的干涉。另一方面，法律對行政機關參與立法的授權亦是一種職責的賦予，就特別關稅來說，當出現《1974年貿易法》規定的情形，特別關稅被觸發后，行政權力不單是“可以”，并且是“應當”做出應對行為。行政權在國會制定的法律的規范下行使立法職權，該法律保證總統和其下屬的行政機關在稅率確定過程的每個階段與國會保持有效溝通，確保國會對關稅稅率立法的總體操控。

李桂明還主動交代了幾個埋“瓶裝”的細節，說藥瓶是他媽以前吃藥用過的。“我就做了這么點傻事，該咋判咋判吧！”

2.嚴格程序性規范下的“快速通道”立法程序

“201條”是國會授權行政機關決定特別關稅稅率的代表條款，總統有權力決定，在美國產業受到由進口數量增加而形成競爭的“特別情況”下關稅的稅率。除了特別關稅，由總統直接決定的還有協定稅率，協定稅率的授權立法同樣體現了授權必伴隨著詳細具體的程序性法律，作為規范和指引的立法技術。上文介紹的為保障總統對外談判公信力而創設的快速通道立法程序，亦將嚴格、具體、詳細的程序性法律規范體現得淋漓盡致。

總統對協定稅率的決定權是行政機關的實體問題立法權的具體體現，但是談判中的協定稅率要成為關稅法的組成部分，則必須經過快速通道立法程序的轉換。從總統開始談判到協定稅率最終成為國內法，國會訂立的程序法對該過程的每個階段都做出了明確、具體、嚴格的行為指引。程序法的具體內容如下：如果總統計劃代表美國進行貿易協定的談判，應至少提前90天向國會遞交書面通知，陳述進行談判的意向，說明該談判和法律規定的具體政策目標(specific objectives)的關聯性，并且告知總統擬達成的談判結果對現有法律體系的影響。總統在完成向國會遞交的書面通知的前后(before or after)要履行法律規定的咨詢義務，向眾議院籌款委員會(Committee on ways and means of the house of representatives)和參議院的財政委員會(Committee on Finance of the Senate)進行咨詢；同時，根據海關與關稅法典3807條規定，國會監督小組(Congressional Oversight Group)成立，總統需在開啟談判前和監督小組碰面，且作為行政機關分支的美國貿易代表處(USTP)須就談判問題及時地、深入地咨詢國會監督小組及參眾兩院對該談判涉及到的法律有管轄權限的委員會，美國國際貿易委員會(ITC)開展涉及到總統談判內容的全面調研。在總統向國會呈遞談判意向的30天內，ITC要向總統、國會、貿易代表處提供調研結果的詳細報告。一言以蔽之，在對外談判開始前，行政機關要進行全面的調查研究，并向國會充分及時地通報咨詢。

在貿易談判結束，總統正式簽署協議前，行政機關要向國會參眾兩院的財政委員會、對談判涉及到的內容有管轄權的國會分支部門，以及協定談判的國會監督小組進行第二輪咨詢。咨詢的內容包括：擬簽訂的貿易協定的性質、協定是否以及在何種程度上能夠達成法律規定的政策目標、執行協定對現有法律體系的影響。履行完畢咨詢義務，總統在正式簽字前，應至少提前90天向ITC提供協定的細節，要求委員會準備對協定的評估報告。ITC的報告應全面評估該貿易協定對美國經濟、行業、部門、進出口、就業率、國際競爭地位、國內消費者福利等各項國民經濟指標的影響，完成后遞交給總統和國會。應當提出的是，在“快速通道”程序進行過程中的任何時候，國會有對行政立法結果進行否決的權力。

按照美國海關與關稅法的具體規定，總統履行完畢上述義務，如果國會未對協定內容提出反對，則總統可對貿易協定的談判結果代表美國正式簽字。協定簽署后，總統應向國會遞交文件正本。根據海關與關稅法2191條規定，國會立法程序啟動。總統將貿易談判結果呈送至國會下設的專門委員會，委員會須在45日內提交至國會投票，45日屆滿后如委員會未按照程序推進，則談判結果可直接呈送至國會參眾兩院。國會須在收到委員會遞交的報告(或45日屆滿后)的15日內開展最終投票，兩院不得對草案進行修改或擱置，直接決定通過還是否決該行政立法結果。快速通道程序與普通立法程序的不同表現為“快速”和“直接”兩方面。美國立法的一般程序是議員先將立法草案呈送于國會中和該立法相關的專門委員會，在專門委員會閱讀、審議后，再提交到參眾兩院進行討論、修改、投票。概括來說，立法草案須經過三輪(專門委員會、眾議院、參議院)實質性修改才能進入投票階段。專門委員會將立法草案呈于參眾兩院前被稱為“標記高亮”階段(“markup”)，意味著立法進程加快，委員會重點關注可能被修改的內容，之后即呈送至參眾議院進行正式地修改、投票。海關與關稅法典針對快速通道程序明確選用了“非標記”(non-markup)的立法語言，即在整個的立法流程中，關稅稅率的實質性內容并非由立法機關逐步塑造打磨而得，而是由行政機關直接作出，國會針對已成型的立法成果直接進行投票。[4]P95

從快速通道立法程序的創設原理來說，它并不是普通立法的例外情況，也并非一種簡易的立法程序。美國國會用“平行”(parallel)一詞來定性這一過程，也說明了關稅稅率在整個立法程序中具有二元制的特殊性。協定稅率在快速通道程序下轉變為國內法，必須嚴格履行前述具體的程序性規范，也就是說，二元參與制下稅收法定原則由作為上位法的程序性規范來保障。同時，國會對總統談判的稅率立法結果并非只是簡單的確認或否決，總統是代表美國對外談判的實施者，但法律的程序性規定實際上已經將國會的意見有意為之地提前注入了行政立法的實質性結果。在談判前，眾議院籌款委員會和參議院財政委員會(兩者均為國會內部負責財稅事宜的專業性機構)頻繁集中地與總統會面，使得國會的意見深入談判的實質性內容。雖然在快速通道程序省去了立法提案往返于參眾兩院的修改過程，但法律依舊為國會保留了名為“非正式會議”(non-conference)機制，以保障參眾兩院意見不一致時留有解決方案。[1]P34區別于國會內部解決參眾兩院對草案的不同意見，快速通道程序下如果參眾兩院對行政立法成果意見相左時，總統也會參與討論和解決。快速通道立法程序所呈現出的協定稅率結果，實際上是總統、參議院、眾議院共同的結晶。

在二元制的基本模式所面臨的授權與平衡的問題面前，美國法律采取了實體性和程序性立法分工的具體模式來應對行政參與的必要性和稅收法定原則的兩難。所有對行政權進行關稅稅率立法的程序性規范指引位階都為法律，且十分具體詳細。這些程序性規范確保在實質意見形成過程中，國會對行政立法從最初的意向到最終的內容都有充分的參與權與知情權，是防止行政權力肆意的有力保障。程序性的規范還強制行政機關在立法時積極履行咨詢義務，保證國會暢通無阻地向總統傳遞意見，使得國會廣泛參與和滲透行政立法過程，將立法機關的影響嵌入實體性的行政立法結果。程序性與實體性的法律分工一方面保障稅收法定原則不被侵蝕，另一方面亦反過來保障了行政立法結果在快速通道程序下順利通過。

事實證明，該實質性與程序性的立法分工機制，在美國關稅稅率決定權力分配問題上起到了良好的效果，行政立法的專業性得以發揮，一向警惕行政濫權的國會，亦對程序性法律控制授權的設置表現出滿意。以1979年WTO東京回合的談判為例，總統將包括關稅稅率在內的實體性立法帶回，經由快速通道程序進行國內法的轉化施行時，美國國會參眾兩院的投票結果是90：4與395：7，如此高票數的通過充分說明了國會對行政立法結果的認可，亦佐證了程序性的上位法，完全可以達到國會對行政的影響和控制的效果，從而實質上保障稅收法定的根本原則。另外，快速通道程序是由《1974貿易法》創設，小試牛刀后即被賦予8年的時限，這也說明了程序性與實體性立法分工來應對關稅稅率權力分配難題的成功之處。

(三)關稅稅率最終決定權屬于國會

關稅稅率的多樣性、對外性、政策性等特點使得行政機關參與稅率決定具有客觀必然性，但是稅收要素法定是現代國家進行稅收立法顛撲不破的原則。如前所述，雖然關稅稅率決定的基本格局為二元決定機制，但國會綜合運用授權時間的有限性、方式的層層切割，以及程序性的上位法規范來制約行政權力的立法過程等方式，來準確地定位對行政機關的授權程度，達到對行政立法權力的有效監控。同時，國會保留所有針對關稅稅率立法的最終決定權，這一點是稅收法定原則的終極保障。即使在對行政機關的關稅稅率立法權進行授權之后，國會依舊可以在任何一個階段叫停行政機關的關稅稅率立法進程。法律保留了國會提出“反對決議”(resolution)的權力，如果行政立法不符合法律既定的政策目標，或行政機關沒有嚴格按照程序性的法律規范，履行積極咨詢、及時溝通、詳細報告等法律義務，則國會可以收回對行政立法權的授權。還需提出的是，即使行政機關沒有遵守程序性法律規定，在授權之外進行了立法(即發生上述情況)，其行政立法的結果——實質性的關稅稅率并不當然地無效。該立法成果性質轉變為一般的立法草案，須途徑傳統的國會的立法程序決定是否通過施行。這項規定亦是對總統談判公信力的一種挽救，即使行政越權，但不必然導致對外談判的結果無效。國會保留追認行政立法結果可以適用的權利，也平衡行政立法的科學性和稅收法定原則。

行政立法的授權性來源決定了國會在關稅稅率決定過程中的全程的參與，稅收法定的根本原則要求關稅稅率的唯一決定權必須由國會保留，這是美國關稅稅率權力分配的基石。另一方面，憲法和法律授權下的行政機關關稅稅率立法亦是責任，總統決定協定關稅、特別關稅稅率是以其代表的行政機關應履行的義務。總統和議會分工履行法律規定的職責，目的是建立決定機制科學靈活、權力分配合理可控的關稅稅率立法體系。

三、平衡被打破？行政權力在“例外情形”下悄然擴張

經濟全球化是當今世界的基本經濟格局和不可逆轉的發展趨勢。但是，2018年以來，美國反對全球化，推行單邊主義等聲音甚囂塵上，美國總統特朗普接二連三地對進口至美國的商品加征關稅，與世界其他經濟體的摩擦不斷升級，尤其為中美經貿格局蒙上一層陰影。為何在一向宣揚民主和法治的美國，總統可以如此“任性”地一聲令下隨意調控關稅稅率？

美國總統對關稅稅率的直接調控權，來源于行政機關為應對“緊急情況”而被授予的廣泛且立即的權力。此種情況下總統決定的稅率屬于暫定稅率(temporarylegislation)，體現在美國統一稅則第99章中。當國家遭遇“緊急情況”時，美國法律對總統權力的賦予沒有附加任何限制條件。根據1917年頒布的《與敵對國家貿易法》，總統可以“在戰爭期間”對任一外國加征沒有限制的關稅；1962年《貿易擴大法》規定“為確保國家安全”，總統有權調整進口關稅，且法律沒有附加任何限制；1977年的《緊急情況下國際經濟權力法》允許總統在“國家緊急狀況”下加征無限制的關稅。除上述明確賦予無限制的加征關稅的法案外，總統還可援引1974年《貿易法》中“進口對國家安全造成了不利影響”這一條款(19 USC 2132)，在美國出現嚴重的國際貿易逆差時，或為了防止美元貶值的情況下，運用特別貿易措施，宣告期限不超過150天，上限為15%的加稅、增加配額要求等來限制進口行為。

2018年6月，美國總統特朗普宣布對進口至美國的鋼產品加征25%關稅，鋁產品加征10%的關稅。這一加稅援引的是1962年《貿易擴大法案》中的第232節(19 USC1862)對總統的授權。總統啟動目的為“確保國家安全”的臨時關稅稅率時，流程非常簡單，只需命令商務部針對進口至美國的、可能對國家安全造成影響的產品進行調查，而總統根據調查結果有獨立做出判斷和采取應對性措施的權力。針對鋼鋁產品，商務部調查結果表明外國的進口致使美國國內約十四萬個就業崗位受到了不利影響。在聽取了商務部的意見后，總統認為“該進口對國家安全產生了實質性的影響”，繼而做出加征關稅的決定。

保護國家經濟安全、發揮行政權的靈活性從而對特殊情況作出及時應對，是美國單獨設立“緊急情況”下的暫定稅率的初衷。但是，該機制有日益淪為行政權力膨脹的保護傘之嫌。當緊急變為日常，例外成為原則，行政立法權究竟是服務于國家經濟安全，還是總統權力的座大，應該被打上問號。更加值得警惕的是，上述幾部法律對“緊急情況”的定義十分寬泛且模糊，只要是對美國國內的經濟形勢、產業發展、就業情況、勞工權利等造成了不利影響，總統即可主張適用緊急情況下的暫定稅率以加征關稅。如此一來，暫定稅率便有可能成為總統繞開嚴格程序性規范法，單獨決定關稅稅率的工具。且雖然是“暫定稅率”，但總統對關稅稅率的臨時決定權反而具有“永久性”的特征，因為國家狀態是否“緊急”亦由總統進行判斷。

美國海關與關稅法在發展的過程中，逐漸賦予總統應對某些特殊情況的權限，允許其在涉及到國家安全的情況下決定臨時稅率，但是，本意是維護國家利益、發揮行政立法靈活性的規定，卻日漸顯現出對行政權力授權過大的問題。國會立法的目的是保護國家經濟安全，但在施行過程中，行政權力的邊界肆意擴大，甚至帶來僭越國會立法權的風險。雖然法律規定國會可以對暫定稅率做出否決，但是單純事后機制的有效性和困難程度在實踐中并不樂觀。準確把握授權程度，有效對授權后稅率決定權的監管，運用程序性法律規范實體立法權的行使等業已形成的美國關稅稅率決定權力分配的平衡可能被打破。平衡行政權力參與立法的客觀必然和稅收法定原則不被侵犯的征途沒有終點。

結論

本文研究美國關稅稅率決定機制中行政與立法的權力分配問題。研究方法主要運用文獻分析法，對美國海關與關稅法典進行內部體系與外部體系化分析，結合相關的司法判例進行梳理。關稅稅率奉行法定主義，一般由國家立法機關來確定。但關稅稅率具有多樣性、對外性和政策性的特征，與其他國內稅的稅率顯著不同。關稅稅率并非由一國國內法全權決定，其受到國際貿易關系的深遠影響。很多情況下，關稅稅率是國際談判的結果。觀察美國關稅法律發展史，關稅稅率由原始的國會決定，過渡到關稅稅率的二元決定機制，通過國會的授權，賦予總統與行政一定關稅稅率的確定權力，以實現不同的政策目標。國會授權的總原則是以時效性、分部切割、客觀現實需要為基準。政策目標和法律的規范保護目的，使得關稅稅率的法定主義出現松動，總統與行政對關稅稅率的確定有相當法定權力空間。但行政權力總是自我狂野擴張，稅收法定主義時常面臨侵蝕之虞。美國海關與關稅立法的經驗是，通過嚴格的政策目標，以及嚴格、具體、詳細的程序性規范作為控權的韁繩，堅守關稅稅率的最終決定權屬于國會。為保證關稅談判代表權力與執行力的統一，美國立法不失時機地鑲嵌一定的靈活性，如在嚴格程序性規范下規定“快速通道”立法程序。但歷史反復出現的狀況是，美國總統與行政以保護國家經濟安全為由，經常拓展權力，幾近僭越。美國關稅稅率決定機制中行政與立法的權力分配問題，是一個法治模式的樣本，其中復雜的演變，也提供給我們諸多啟示，其有益部分對于我國關稅立法是參照，掌握細節也是我國與美國貿易交往的必備知識。美國關稅稅率決定機制中行政與立法的權力分配，仍然在進化之中，對我國的國際貿易應變，對世界貿易秩序的調整，都有不確定性影響，因而本課題的研究還不能停歇。

注釋：

① 關稅正稅包括進口稅、出口稅、過境稅。進口稅是海關對進口貨物和物品征收的關稅，如無特別說明，本文討論的是針對進口稅的稅率決定機制。

② 參見《中華人民共和國進出口關稅條例》第二章第九條。暫定稅率又稱實施稅率，是對某些進口的重要原材料和關鍵物品實施的更為優惠的關稅稅率，一般服務于特定政策目標，且有實施的期限。根據我國《進出口關稅條例》暫定稅率具有適用的優先性。參見條例第十一條。

③ 參見《中華人民共和國進出口關稅條例》第十三、第十四條。我國行政法規規定，任何國家或者地區對其進口的原產于中華人民共和國的貨物征收歧視性關稅或者給予其他歧視性待遇的，我國海關對原產于該國家或地區的進口貨物，可以征收特別關稅。

④ 以美國為例，目前美國與澳大利亞、巴林、智利、以色列等20個國家簽訂了自由貿易協定，免除了絕大部分進口商品的關稅。參見https://www.cbp.gov/trade/priority-issues/trade-agreements/free-trade-agreements。

⑤ 美國針對發展中國家于1974年制定了普遍優惠制制度，給予129個貿易伙伴國約4800種進口商品以免稅待遇。目前的普惠制待遇由2018年新通過的《Consolidated Appropriations Act》以延續，時限至2020年12月31日。參見https://www.cbp.gov/trade/priority-issues/trade-agreements/special-trade-legislation/generalized-system-preferences。

⑥ 以美國反傾銷立法為例，現行美國反傾銷法由1979年頒布貿易協定法案確立，以單獨一章的形式加入1930年關稅法中，該章中和反傾銷相關的法條為731-739條，751-752條，771-783條。

⑦ 以美國為例，美國憲法規定總統作為國家元首，具有外交談判權；具體談判結果的實施亦由行政機關負責。

⑧ 例如，加拿大法律規定，優惠稅率和特別關稅的稅率變動由財政部長提出動議，由行政法規即總督的命令做出修改；澳大利亞議會制定普通稅率、最惠國稅率、協定稅率，行政立法決定特惠稅率；印度憲法將關稅立法權賦予聯邦政府，政府有廣泛的稅率決定權。

⑨ 原文如下：“The Congress shall have power to lay and collect taxes, duties, imposts and excises, to pay the debts and provide for the common defense and general welfare of the United States; but all duties, imposts and excises shall be uniform throughout the United States;

To borrow money on the credit of the United States;

To regulate commerce with foreign nations, and among the several states, and with the Indian tribes;”

⑩ 原文如下：“The executive power shall be vested in a President of the United States of America. He shall hold his office during the term of four years”；“ He shall have power, by and with the advice and consent of the Senate, to make treaties, provided two thirds of the Senators present concur; and he shall nominate, and by and with the advice and consent of the Senate, shall appoint ambassadors, other public ministers and consuls, judges of the Supreme Court, and all other officers of the United States, whose appointments are not herein otherwise provided for, and which shall be established by law”.