中國保險費率監管制度的改革與思考*

任自力

(北京航空航天大學法學院，北京 100191)

保險費率，是應繳納保險費與保險金額的比率，也是保險公司承擔約定保險責任向投保人收取費用的標準以及投保人為轉移風險、取得保險公司對約定保險事故承擔賠付責任支付的主要對價。從國際經驗來看，保險費率監管通常是相關國家或地區對保險業的監管核心內容之一。①保險產品開發中費率的厘定，對于保險消費者合法權利的保護及保險行業的穩定發展具有重要意義。因為，價格機制是市場交易的核心，市場運行需要是靠價格來調節，而保險費率就是保險市場的價格。根據學者歸納，保險費率的形成方式主要有法定費率、公定費率(行業費率)和市場費率三種，[1]P8-9分別體現了不同的費率監管理念。

根據監管強度之不同，可將保險費率監管分為政府監管與自律監管兩大類。前者是指政府主管部門對保險費率進行的監管，后者則是指保險行業協會對保險費率進行的監管。二者相較，政府監管的強制性與權威性通常更高。但在不同的國家或地區，政府監管與自律監管所處的地位又有明顯不同。如在英國，作為一個傳統的自律性監管國家，政府很少對保險產品的費率進行監管，而主要靠市場的自發性或行業性監管。在美國，保險監管主要由各州完成，其各州的費率監管模式存在較大差異，部分州以行業的自律性監管為主，部分州以政府監管為主，另有部分州則介于二者之間。而對于包括中國②在內的很多發展中國家而言，政府監管則占據著主導地位，保險行業的自律性監管主要是作為政府監管的補充與輔助而存在。中國保險市場改革開放以來，圍繞保險費率的監管，走過了一條從寬松、到嚴格、再到逐步寬松的循環與螺旋式演進過程，迄今仍在不斷改革中。鑒于相關保險市場發達國家或地區的保險費率監管制度經過長期演變，已相對較為成熟，有效借鑒這些國家或地區的經驗教訓，對于中國保險費率監管制度的進一步完善而言，無疑具有重要價值。

一、保險費率監管的理論基礎與基本原則

(一)保險費率監管的理論基礎

根據學者歸納[2]，保險費率監管的理論主要有以下幾種：

第一，公共利益理論。此理論認為，市場失靈是必然的，政府作為公共利益的代表，應當對市場壟斷、信息不對稱或過度競爭等市場失靈現象進行干預、規制和矯正。在保險市場上存在兩類主要的市場失靈：一是保險公司的過度價格戰，會導致嚴重的償付能力不足；二是保險公司的價格與信息壟斷或串謀，會導致保險費率過高，給保險公司帶來超額利潤。二者都會損害保險消費者的利益，而對保險費率的監管有助于矯正保險市場中的上述失靈，實現保護公共利益(主要是保險消費者利益)之目的。

第二，利益集團理論。此理論認為，保險費率監管的強弱及變化，取決于保險消費者集團、保險人集團、保險中介集團等諸多利益集團對監管者的影響力對比。當保險消費者集團對監管者的影響占據主導地位時,監管者就會順應消費者的意愿進行保險監管(如對費率的上升進行控制)；反之，如果保險人集團的影響更大時，監管者就為保險產業所控制(如維持較高的費率),監管的目的主要是為保險業服務。

第三，政治家理論。此理論認為，監管者為獲取政治支持和自己將來的政治前途，往往會關注公眾對特定市場結果的不滿情緒，并采用一些政治程序來使公眾表達他們的政策傾向。如美國加利福尼亞州(簡稱“加州”)《103提案》，就是政治選民活動的結果，選民們要求保險費率削減20%并進行凍結，從而使加州由競爭型保險費率轉向嚴格監管型保險費率。此理論著重從消費者及其政治權利表達角度來考慮保險費率監管問題。

第四，委托代理理論。此理論認為，在保險市場上，保險消費者力量分散，處于相對不利地位且搭便車問題嚴重，迫切需要尋找代表其利益的代理人，政府或保險監管機構作為其利益代表，負有代表保險消費者利益對保險費率進行有效監管的職責。

對于上述幾種理論，筆者認為，公共利益理論、利益集團理論、政治家理論及委托代理理論分別從不同視角對保險費率監管的必要性與合理性進行了探討，雖稱謂各異，但本質上均強調要實現保險費率的公平與保險經營的安全。保險費率合理與否，本質上也是一個保護保險消費者利益與維持保險公司穩健經營間的平衡問題，費率過低會損害保險公司的償付能力，費率過高則會損害保險消費者的利益，二者反過來均會影響到保險市場的健康發展。因此，保險費率監管實質上是一個減少保險公司與保險消費者之間利益沖突、實現二者間利益平衡的過程，利益平衡理論亦可作為對保險費率進行監管的理論基礎之一。

(二)保險費率厘定的基本原則與主要方式

不論依據何種監管理論，保險費率的厘定均應堅持權利與義務的對等或對稱，并應遵循如下三個基本原則：

第一， 合理性原則。即保險費率應盡可能合理，不得因保險費率過高而讓保險公司獲得與其承保風險不相稱的超額利潤，不得在費率結構中設置與其所提供服務不相符的高額費用，從而損害投保人、被保險人的合法利益。費率設定應與保險條款相匹配，并應有利于激勵保單持有人主動進行風險控制。

第二， 公平性原則。即費率水平應與被保險人和保險標的的風險特征相匹配，保險費的多寡應與保險的種類、保險期限、保險金額、被保險人的年齡等相對稱，風險性質相同的被保險人應承擔相同的保險費率，風險性質不同的被保險人，則應承擔有差別的保險費率，不得根據風險特征以外的因素進行歧視性的費率安排。

第三， 充足性原則。即費率的厘定應保證保險人有足夠的償付能力，其所收取的保險費應足以支付保險金的賠付及合理的營業費用、稅收和公司的預期利潤，費率水平不得危及保險公司財務穩健和償付能力或妨礙市場公平競爭。

從相關保險市場發達國家或地區的實踐來看，圍繞保險費率的厘定，主要存在如下幾種方式:(1)監管機關統一制定費率；(2)嚴格的事先審批；(3)先報批，一定時間內不否決即可自動使用；(4)條件審批制，即如果費率的變化是因為已經發生的損失的增減，則備案即可；如果費率的變化涉及到費率的分類,則需要事先核準；(5)浮動費率，在監管部門批準的浮動范圍內，保險公司可自主增減費率，超出部分需批準；(6)即報即用；(7)先使用，再上報；(8)完全自由的費率。

二、中國保險費率監管制度的演進與市場化改革

(一)中國保險費率嚴格監管制度的逐步確立

中國的保險業務于1979年開始恢復，隨著改革的深入，保險市場發展迅猛，保險費率競爭日益激烈，保險費率監管制度經歷了一個從無到有、從寬松到嚴格的演進過程。

在1979-1985年間，中國只有中國人民保險公司(即中國人保)一家市場主體，保險產品的條款與費率結構簡單、不存在保險費率的競爭與監管問題。國家層面對保險費率的監管始于1985年的《保險企業管理暫行條例》，該條例規定: 國家保險管理機關是中國人民銀行，其職責之一是審定基本保險條款和費率。③據此，中國確立了由央行審定保險費率的制度。此后，隨著保險公司數量的增加及費率競爭的加劇，為限制惡性費率競爭現象，國家對保險費率的監管逐步加強。比如，央行此后出臺的加強費率管制的文件④規定，保險公司必須按核準后的基本保險條款及保險費率執行，同一地區的多家保險公司經營同一險種的，必須采用相同的條款和費率等。這種費率嚴格監管制度進一步體現在1995年《保險法》中，該法第106條規定，“商業保險的主要險種的基本保險條款和保險費率,由金融監督管理部門制訂。保險公司擬訂的其他險種的保險條款和保險費率,應當報金融監督管理部門備案。”針對市場中的保險費率惡性競爭行為，央行隨后又出臺了系列監管措施，⑤依據這些法律或措施，中國逐步確立了對保險市場的嚴格監管制度，其核心則是對費率的嚴格監管。[1]P531998年之后，中國保險市場的監管權逐步轉由中國保監會行使，后者通過部門規章等方式進一步強化了國家對保險費率的監管。如其2000年頒布的《保險公司管理規定》規定，中國保監會制定和修訂主要險種的基本保險條款和保險費率；同年出臺的《財產保險條款費率管理暫行辦法》則規定，未經中國保監會批準，任何保險機構不得變更主要險種的基本條款和費率。

由上述費率規定的監管用語可以看出：從規制主體上，不論是央行的審定、報批，還是中國保監會對費率的制定、修訂，均體現了主管部門對費率的嚴格監管，保險費率一直是監管部門關注的重心。從規范范圍上，從基本保險到主要險種，從財產險到人身險，均在管制范疇內。對于壽險產品，監管部門對定價三要素(預定死亡率、預定利息率、預定費用率)有嚴格限定，對于非壽險產品中的支柱險種——車險的費率由中國保險行業協會定價，保險公司均缺乏自主定價權。[3]

雖然在保險市場發展初期，對保險費率進行嚴格監管有其必要性，如可減少保險公司間的過度價格戰等無序競爭行為，利于保險行業與保險市場的穩定發展。但隨著國內外保險市場的逐步接軌，嚴格的費率監管制度的缺陷也日益暴露出來：政府的費率監管決策通常很難適應市場的快速變化與豐富需求，保險費率的單一化與集中監管，不僅嚴重抑制了保險公司的產品創新和研發積極性、使得保險產品高度同質化，無法形成差異化競爭，誘導保險公司更多地尋求利用其他不正當手段，如提高返傭或回扣、進行虛假陳述或銷售誤導等來搶占業務與市場份額，也不利于提升保險公司的市場競爭能力，不利于保險消費者利益的保護，以及社會資源的有效配置。因此，在國民經濟整體處于市場化不斷加深的大背景下，保險費率監管制度也必然要面臨市場化改革的挑戰。

(二)中國保險費率監管制度的市場化改革

作為保險市場發展的內在要求，中國的保險費率監管制度在2000年后即開始了逐步的市場化轉型。這種轉型在財產險方面，主要體現為商業車險費率⑥監管改革的三次試點；[4]在人身險方面，則體現為從意外險和短期健康險、到普通人身險、再到萬能型和分紅型人身險的費率管制不斷放松的變革。具體體現在：

1.車險費率改革的三次試點。因應保險市場進一步發展的需要，中國保監會先后進行了三次車險費率改革試點：

第一次試點(2001-2006年)。2001年10月，中國保監會在廣東省進行車險費率市場化改革試點，允許各保險機構自主厘定車險費率，報當地監管部門備案后使用。2003年1月1日，車險條款費率管理制度改革工作在全國范圍推開。這次改革主要包括：停止使用統頒條款；保險公司可自行制定、修改和調整車險條款費率，報中國保監會審批后使用；各保險公司分公司經總公司授權，可在經營區域內調整費率，并報當地監管部門審批；經審批后的條款費率須向社會公布后使用。這次試點引入隨車、隨人、隨地因素作為車險費率的厘定依據等，費率厘定方法漸趨與國際接軌，激發了保險公司的車險產品創新熱情。監管部門則通過放開車險費率厘定權，嘗試將監管重點從主導市場定價轉移到保險主體的償付能力上，并實際顯著提升了保險公司的服務與治理水準。但是，由于保險公司車險基礎數據積累不足、銷售渠道單一、經營方式不成熟以及監管配套滯后等制約，此次試點引發了全國范圍的價格戰，導致全行業虧損，最后宣告失敗。

第二次試點(2006-2012年)。2006年7月，借交強險制度實施之際，中國保險行業協會開發了與其相銜接的商業車損險和三者險產品，除中國人保、中國平安等大公司自行開發了與行業基本條款費率差別不大的車險產品外，其余中小型公司都選擇了行業基本條款費率。2007年4月，中國保險行業協會修訂和完善了基本條款，險種擴大至8個，簡化和規范了費率調節系數。除天平財險等個別公司外，各公司均使用行業基本條款費率，各公司的車險產品基本均為同質產品。費率市場化改革的重點由第一次試點時各保險公司自主厘定費率轉變為由中國保險行業協會制定示范條款和費率供各公司使用。這種轉變雖然導致了與之前監管部門統一制定費率情形下類似的產品同質化現象，但費率的決定權畢竟由政府監管部門轉移到行業自律組織這一市場主體，費率的市場化程度有所提升，在一定程度上消除了消費者的信息劣勢，將保險公司間的競爭焦點由價格競爭轉變為服務競爭，為進一步的費率市場化奠定了基礎。同期，中國保監會出臺了財險公司電話營銷專用產品開發和管理規定，并在北京、深圳、廈門等地區開展了系列車險費率市場化改革的試點，相關試點也積累有較豐富的經驗。⑦

第三次試點(2013-今)。此次試點包括3項主要內容：[5](1)建立健全車險條款形成機制，包括行業示范條款制度和創新型條款形成機制；(2)建立健全車險費率形成機制，包括建立行業基準純風險保費的形成、調整機制，逐步擴大保險公司的費率厘定自主權；(3)加強和改善車險條款費率監管，主要包括建立對條款費率的動態監管機制和完善償付能力監管制度。2013年9月，中國保監會《關于加強機動車輛商業保險條款費率管理的通知》規定，保險公司擬訂的商業車險條款費率應當報保監會批準，各公司擬訂的商業車險費率應當遵循充足、公平等原則。2015年2月，中國保監會出臺的《關于深化商業車險條款費率管理制度改革的意見》明確提出，要建立健全符合中國國情的商業車險條款費率管理制度，具體應形成以行業示范條款為主體、創新型條款為補充的車險條款體系；逐步擴大保險公司的費率厘定自主權；以償付能力監管為核心，加強和改善商業車險條款費率監管。同年4月1日起，中國部分地區正式啟動了第三次車險費率改革試點。⑧兩年后，改革試點推廣到全國。2018年7月，新成立的中國銀保監會再次發文繼續推進車險費率改革，并要求各財險公司重新報送商業車險費率方案，各公司制定的費率方案應嚴格遵循合理、公平、充足的原則,不得以任何形式開展不正當競爭。

2.人身險費率的遞進式改革。與商業車險的費率管制類似，人身險領域嚴格的費率管制，也阻礙了市場化價格機制的形成，導致人身險產品同質化現象嚴重，且價格偏高、銷售誤導現象普遍，從而嚴重抑制了民眾的正常保險需求，使得人身險行業的發展速度明顯滯后于國民經濟的發展速度。[6]為減少阻力、順利實施，人身險費率監管的改革主要分為如下四步：

第一步，意外險與短期健康險產品費率管制的逐步放開。2000年，中國保監會將短期意外險產品(航空旅客人身意外傷害保險除外)由事前備案制改為事后備案制，規定短期意外險產品費率由總公司確定，并可根據總公司統一制定的辦法進行浮動。2007年，中國保監會廢止航空意外保險(簡稱航意險)的行業指導性條款，將航意險產品的開發權和定價權交給保險公司。2005年，中國保監會出臺《健康保險管理辦法》，對短期個人健康保險產品實行費率浮動管理，而短期團體健康保險產品也可以對產品參數進行調整，但需報批或備案。

第二步，普通壽險產品的預定利率和預定附加費率管制的逐步放開。具體可分為2個階段：第一階段(2007-2013年)。2007年后，中國保監會規定在部分試點地區的部分人身險產品⑨的預定利率可突破原來2.5%的上限限制。⑩2010年，中國保監會下發的《關于普通型定期壽險、普通型終身壽險費率厘定等有關問題的通知》規定，保險公司在厘定傳統定期壽險和終身壽險產品費率時，期交產品各保單年度的附加費用率由保險公司自主設定，但平均附加費用率不得超過1999年精算規定的上限要求。第二階段(2013-2014年)。2013年8月中國保監會發布了《關于普通型人身保險費率政策改革有關事項的通知》，正式啟動了人身保險費率的市場化改革。之所以先改革普通型人身險，主要是因為普通險價格抑制最為明顯、市場份額逐漸萎縮、改革需求最為迫切、容易形成改革共識。改革的主要內容包括放開普通險2.5%的預定利率限制，將定價權交給公司和市場，由保險公司自主確定產品價格；明確法定準備金評估利率標準不得高于3.5%，強化準備金和償付能力監管約束；對養老保險業務實施差別化的準備金評估利率，支持養老保險業務發展；適當降低長期險業務最低資本要求，促進風險保障業務發展；適度允許保險公司自主確定傭金水平，以利于優化費用支付結構，促進風險保障業務發展等。

第三步，萬能險費率管制的放松。經國務院批準，中國保監會于2015年2月啟動了萬能險費率改革。改革主要內容包括：取消萬能險2.5%的最低保證利率限制，將定價權完全交給保險公司自定；增加最低保證利率準備金要求，通過準備金控制前端定價風險；提高最低風險保額與保單賬戶價值的比例，提高客戶的風險保障程度；提高萬能賬戶的透明度，降低萬能保險費用率水平，保護消費者利益等。[7]

第四步，分紅險費率管制的放松。分紅險費率形成機制仍然是堅持“放開前端、管住后端”，即將前端產品定價權交還保險公司，產品預定利率由保險公司根據市場供求關系自主確定；后端的準備金評估利率由監管部門根據“一攬子資產”的收益率和長期國債到期收益率等因素綜合確定，通過后端影響和調控前端合理定價，管住風險。

保險費率改革的實質，是將保險產品的定價權交還給保險公司和保險市場，逐步減少政府監管對保險市場運行和保險公司經營中的不必要行政管制，充分發揮市場在配置保險資源中的決定性作用。經過上述財產保險與人身保險兩方面的改革，中國的保險費率監管體制雖然初步實現了由政府嚴格監管向適度市場化轉型的過度，但因現有財產保險與人身保險的費率監管實行的仍均為報備審批制，監管部門以個案指導與控制備案審批進度等方式在實質上控制著保險公司的產品費率，故整體上看，中國保險費率的監管仍屬于嚴格監管模式，保險公司的自主定價權以及創新能力激發均有待進一步改革和探索。

三、其他國家或地區的保險費率監管改革實踐

20世紀七十年代之后，隨著金融自由化浪潮在世界范圍內的擴張，保險業也被裹挾其中。很多保險市場發達或新興的國家或地區，其保險監管中的管制因素都有放松的趨勢，放松領域之一即為對保險條款和費率管制的放松。[1]P52作為管制放松的結果之一，到20世紀末，大部分保險市場發達的國家或地區均完成了保險費率的市場化改革。相關國家或地區在保險費率市場化改革中遇到的問題和挑戰與中國保險費率改革中面臨的問題有許多類似之處，借鑒相關改革經驗與教訓，對于中國保險費率市場化改革目標的實現無疑具有重要參考價值。

(一)美國保險費率監管制度的演進歷程

美國保險費率的監管經歷了三個階段：第一階段，寬松管制時期。20世紀之前，受英國開放、自由的保險監管方式影響，美國對保險費率的監管十分寬松，各州主要承擔部分保險產品的監管，保險費率基本上處于市場化和自由化競爭狀態。[8]P24第二階段，管制逐步加強階段。20世紀以后，為解決保險費率惡性競爭所導致的保險公司頻繁破產及消費者利益受損問題，監管機構開始逐步加強對保險費率的管制。如，1909年，堪薩斯州通過了美國第一部授權保險監督官審核保險費率的法律，它要求保險監督官審核費率是否“過度、不足、或者對個體存在不公平的價格歧視”。1914年，美國最高法院在“安聯公司訴利維斯案”的判決中明確了對保險業務進行監管的理由，最高法院認為，保險是一種影響公眾利益的業務，因保險合同的復雜性導致普通消費者處于相對弱勢的市場地位。此判決為保險費率監管的合法性提供了有力支持。1921年，美國保險監督官協會通過了《1921標準利潤準則》(即NAIC 1921 Profit Formula 或 1921 Standard Profit Formula)，首次嘗試定義“充足但不過度的費率”，即5%的定價利潤邊際假設(不含投資收益)。這一標準的確立，為監管機構判斷何為“充足但不過度”的定價提供了客觀標準。[9]截止1944年，美國除了3個州外，其余48個州和特區都通過了對保險費率進行監管的法律，其中有33個州建立了費率監管機制。1945年，麥克倫-弗格森法案通過，明確了美國保險業務由各州分別監管，美國保險監督官協會制定全行業示范法規。美國保險監督官協會示范法規要求各州建立費率的事前審批制度，截至1955年，大多數州已經開始執行這些法規。第三階段，20世紀六十年代后，美國保險費率的監管重新呈現市場化或“去監管化”趨勢。1980年，美國保險監督官協會通過了首個競爭性費率機制的示范條例，隨后有25個州在1984年之前實施了不同形式的競爭性費率制度。首先實行費率管制放開的業務領域是商業險。[10]2002年3月，美國保險監督官協會批準了一部示范法律，提出對大型商業風險業務費率的監管要最小化，各州對該類業務的費率監管要降低到“邊用邊報制”級別以下，即保險公司可以在報備30天之后啟用新費率。隨著監管的放松，保險費率逐漸降低成為常態。

目前，美國各州存在7種保險費率具體監管方式，由緊到松依次為：事前審批制、修正事前審批制、浮動區間限制、事前報備制、邊用邊報制、州定費率制、無需報備。這7種方式可粗略地分為“事前審批制”和“自由競爭制”兩大類，但即使在同一個州，不同保險產品也可能適用不同的監管方式，各州可以根據市場條件的變化變更特定產品的費率監管制度。[10]這其中尤以加州的監管最具特色。在20世紀前期強化費率監管的潮流中，加州未執行美國保險監督官協會的示范法規，而是實行“不報備”的費率完全競爭制度。進入20世紀八十年代，當“去監管化”成為西方金融監管的新趨勢時，加州卻加強了對保險費率的管制。1988年加州公民投票以微弱優勢通過了《103提案》，要求本州車險以1987年11月的費率為基準強制降價20%；同時改變長期以來的自由競爭費率機制為事前核準制。《103提案》還要求強制給予交通違法記錄在1次以下的駕駛員額外20%的保費折扣，要求車險費率的計價基礎從被保險人所在區域變為駕駛記錄。雖然保險公司對提案提出了異議，但1989年5月加州最高法院的判決支持了《103提案》的大部分內容，只是對償付能力不足的保險公司應得到“降價補貼”的標準提出了疑義。此后又經歷了數年的司法爭議，1994年8月最高法院終于認可了州保險監督官實施費率降價政策的權威，認定保險監督官有權制定車險費率的降價標準。加州保險監督官的降價標準是：每家保險公司不能獲得超過20世紀八十年代行業平均水平的利潤率(即10%)。《103提案》是美國首個通過公民投票干預保險費率的案例，隨后有44個州嘗試過類似行動，而順利通過立法的目前只有內華達、新澤西、南卡羅萊那、賓夕法尼亞4個州。[10]

(二)英國保險費率的自由化監管體系

作為現代保險業的起源地和保險業最發達的國家之一，英國長期以來一直秉承契約自由理念，政府很少干預保險費率及條款，保險公司可根據自身發展與市場供求情況自主確定保險費率。監管機構主要監管保險公司的行為和經營成果，其關注重心主要是保險公司的償付能力，而很少對其具體保險經營環節進行干預或限制。監管機構主要是通過要求保險公司定期提交有關信息、并通過分析保險公司提交的業務報表和報告來對其償付能力進行評價。保險公司只要償付能力合格，其費率和條款可不受任何監管和控制。人們普遍認為，對于復雜多變的保險業而言，通過規定最低保險費率以保證保險公司的償付能力是沒有意義的，而市場競爭可以為保險消費者提供免繳超額保費的最好保障。[8]P62

英國開放自由的市場經濟、發達的保險經紀人制度、詳盡的財務報告制度，以及包括償付能力額度監管、精算師制度監管和現場監管在內的償付能力監管體系，是英國費率市場化監管模式賴以建立和存續的基礎。作為歐盟歷史上的重要成員國，英國目前在保險監管方面遵循的是歐盟償付能力II監管標準與要求，后者的目標是在歐盟內部建立一套協調一致的、以風險度量為基礎的償付能力監管體制，包括三個核心支柱：一是數量性要求標準，要求保險公司需滿足法定的償付能力額度與最低風險資本額度，二是質量性要求標準，強調保險公司自身的治理結構和風險管理體系建設；三是信息披露要求，要求保險公司向公眾和監管機構披露償付能力與財務狀況報告。[1]P28-30如果保險公司未能遵循這些償付能力監管指標或者被投訴，監管機構可對之施加相應的、可能對之產生巨大負面影響的監管措施。

(三) 德國的保險費率自由化改革

德國作為現代汽車的發源地，其保險業的發展與汽車產業的發展密切相關。作為一個汽車王國，德國在車險市場改革中的動向也一直是其他國家關注的重點之一。與中國類似，德國的車險業務也是其非壽險業務的核心，但車險保費占其非壽險業務的比重(約40%)遠低于中國。德國保險市場的費率監管改革較早、市場化程度也較高。早在1994年，德國即已全面廢止了保險產品的事前審批制度，開啟了保險費率的自由化改革進程。在改革之前，所有的保險產品的條款與費率均需監管機關批準后方可銷售，改革之后，保險產品實行備案制，無須審批即可上市銷售。在車險費率監管方面，1994年之前，德國的保險公司雖然可自主確定車險產品的條款費率，但仍需監管部門的批準，并需提供詳細的論證材料，獲批后才能執行。當車險產品條款與費率發生變動時，同樣需要履行申請與批準程序。1994年之后，車險條款與費率制定權被完全下放給保險公司，車險費率的的市場化程度逐步提高。隨后數年中，保險公司之間的費率競爭日益激烈，并導致了車險行業的全行業虧損。該等虧損現象引發了保險行業自身對車險費率合理性的反思與監管部門的重視。2000年之后，各保險公司紛紛以上調費率、細分市場等方式來增強自身盈利能力，車險業務遂逐步走向成熟。德國在車險費率監管方面經驗豐富，其擁有全球領先的車險定價模式和世界上最完善和復雜的定價因子，其車險擁有6000萬個不同費率單位，幾乎每個客戶都擁有一個自己獨一無二的車險費率，其車險定價基本參數包括車輛保養情況、駕駛人職業、行駛區域、車型、歷史賠付記錄、年行駛里程、停車場所有權。保險公司并可根據自身情況采用相關的附加因素來厘定費率，如駕駛人年齡、性別、駕齡、信用記錄、結婚年限等。這種多元化的費率因子成為德國車險產品定價的重要支撐，監管部門與行業協會出臺的行業指導性條款和費率則是市場定價的重要參考。[1]P36

值得一提的是，作為歐盟的核心成員國，德國保險費率的自由化改革進程與歐盟統一市場的保險費率監管改革基本上是同步的。在歐盟內部，目前保險費率的監管規則具有高度統一性，各國大多借鑒英國經驗，并根據歐盟相關保險指令的要求，對保險費率及條款不再作過多干預，而是將監管重點放在了對保險公司償付能力及其市場行為的監管方面。

(四)日本的保險費率市場化改革

日本的保險費率監管經歷了松-緊-松三個階段。1947年以前，日本對保險費率持放任態度，但自由競爭的費率監管制度引發了保險公司間的惡性競爭。為規范市場，日本于1947年開始對保險條款與費率實施嚴格監管，規定所有保險公司原則上必須采用保險業協會制定的統一條款和統一費率。自此，日本建立了政府主導的保險費率嚴格監管制度，開始了長達50余年的費率保護期。

20世紀末，隨著國際保險市場管制放松趨勢與國內民眾對保險產品多樣化需求的不斷增強，尤其是1996年底“日美保險協議”達成后，日本政府正式拉開了保險費率市場化改革的序幕。[11]“日美保險協議”要求日本逐步放寬險種和費率方案，通過使用基準費率和自由費率來簡化保險險種，向保險公司提出投保申請時允許使用境外數據，對某些特殊險種采用“通報”制度。作為費率改革的措施之一，保險公司可自主制訂保險條款和費率，而無須再執行保險業協會制定的統一費率，后者僅具參考價值。作為費率改革的結果，保險市場的活力得到顯著激發，個性化產品和服務快速涌現，保險產品的保障功能與范圍不斷擴大，保險消費者獲益顯著，但同時也引發了保險費率的下降和保險公司收益的大幅下滑、以及銷售誤導等負面后果。之后，日本針對保險費率市場化又進行了系列配套改革，包括：(1)調整監管重點與監管方式，由原來對保險公司的經營行為進行嚴格控制的微觀監管轉向基于償付能力調整的宏觀監管，將監管重點從長期以來注重的對保險條款和費率轉移到償付能力上，并逐步強化償付能力監管；(2)完善信息報送與披露制度，自2007年起，要求保險公司將自己的義務內容與財務狀況等定期向公眾進行信息披露，以接受公眾的監督；(3)改革費率之外的產品制度。2008年啟動了基于“簡單易懂商品”理念的車險產品改革，要求保險公司明確銷售對象，壓縮同質產品數量，同時修改條款表達、用詞等，使之簡明易懂。經過一系列改革，在日本，除了對涉及公共利益的保險產品的開發和價格制定仍有規范外，其他普通保險產品的費率均實現了由市場供需與保險公司自主決定。[1]P30

(五)中國臺灣地區的保險費率市場化改革

2002年以前，中國臺灣地區對保險費率主要由主管機關(即財政部)擬定。鑒于保險市場自由化趨勢以及為加入WTO之后的市場做準備，2002年4月臺灣啟動了分九年三階段實施的“車險費率自由化”時間表。[12]第一階段(2002年4月-2005年4月)放開附加費用率。商業險、強制險的純風險保費由行業統一計算，保險公司可自主制訂附加費率。第二階段(2005年4月-2008年4月)有限放開純風險費率。強制險仍采取純風險保費由行業統一計算。對于商業險，保險公司如能提供精算統計資料，可自行制訂純風險費率。第三階段(2008年4月后)完全放開費率。車險費率完全由保險公司自行厘定，實行備查制。費率自由化后，臺灣車險市場的變化主要有：一是車險費率水平整體下降；二是附加費用率的下降導致原有代理銷售渠道受影響，保險公司逐步采用網絡、直銷等多種方式銷售；三是保險公司費用管控不斷加強，固定費用成本下降；四是市場競爭更加激烈，財險公司主體數量減少(撤資或合并)；五是車險市場更加細分，產品更加多元。但車險費率放開后，低價惡性競爭問題依然存在，保險公司間的競爭仍沒有完全上升到創新產品、細分市場、優化服務等較高競爭層次，以降費或高傭金等違規方式進行產品銷售的行為仍層出不窮。為解決這些問題，臺灣地區的監管部門仍在不斷強化對保險市場的監管，包括加強對中介手續費的管控、打擊套費退傭等違規行為。[13]

同期，2003年臺灣地區“財政部”允許保險公司新售壽險保單可自行決定計算保險費率的生命表，但計提責任準備金的生命表應以行業的生命表為基礎。同時，為推動紅利市場化，對于不分紅的人壽保險產品，保險公司可自行確定附加費用率和退保費用率。對于分紅保單，分紅比例可由保險公司自行決定，但不得低于可分配紅利盈余的70%，并不能損及該公司長期的清償能力。這些改革舉措都推動了臺灣地區人身保險商品費率的逐步市場化。

四、其他國家或地區經驗對中國保險費率監管制度改革的啟示

從上述國家或地區保險費率監管改革的經驗看，保險費率監管的成功與否與相關國家或地區保險市場所處的發展階段、發展環境、監管目標、監管方式及監管配套措施等密切相關。具體來說，對中國的保險費率監管改革有以下幾點啟示：

(一)保險費率監管模式應與保險市場的主要矛盾相適應

中國現階段保險市場的主要矛盾是部分保險產品高度同質化、費率不合理與民眾日益豐富與多元化的保險需求難以滿足之間的矛盾，保險費率監管模式的改革應當時刻圍繞這一主要矛盾進行。從全球范圍看，除了具有強烈自律傳統的英國堅持自由費率模式之外，美、德、日等國及中國臺灣等保險市場發達的國家或地區的保險費率監管均存在一個從寬松-嚴格-寬松的循環演進過程。具體而言，在保險市場發展初期，政府對保險費率的監管通常都較為寬松；隨著自由費率下保險公司間無序競爭的加劇和違規行為的增多，政府大多會逐步加強對保險費率的監管；在保險市場發展相對成熟之后，對費率的嚴格管制又會阻礙價格機制作用的發揮、抑制保險產品的創新，并影響民眾多元化保險產品需求的實現，作為結果，保險費率的監管又會轉向寬松或市場化。簡言之，即在保險市場發展的不同階段，費率監管也呈現出階段性，并不存在一個具有普適應的或最優的費率監管模式。如有研究表明，部分實施嚴格監管地區的市場表現反而優于費率完全自由化的地區。對于中國而言，保險制度本身就是個舶來物，中國雖不具備英國自由費率監管模式實施的內外部條件，但保險市場本身已有一定的發展，中國目前對保險費率過于嚴格的監管狀態與保險市場發展的內在需求之間存在明顯沖突：保險公司作為市場主體無法根據市場具體情況獨立靈活地進行經營決策與產品定價，不同保險公司的產品與服務高度同質化，產品價格相似，很難保證民眾實際面臨的風險與保險費之間形成合理的對價關系，造成不同風險、不同產品、不同人群、不同地區、不同時間段之間的相互補貼，甚至形成承保風險層面“劣幣驅逐良幣”的負向循環，保險消費者對保險產品、服務、價格的選擇權也受到實質上的巨大制約，很難真正實現消費者利益的保護。在這種情況下，市場資源不可能實現有效配置，保險市場各方主體間的利益關系必然出現嚴重扭曲，保險市場發展本身也必然受阻。因此，筆者認為，進一步放寬對保險費率的管制，讓保險公司擁有更大的產品自主定價權、鼓勵保險公司積極進行產品創新，理順市場各方主體間的利益關系，應是解決現階段保險市場中主要矛盾、實現各種資源有效配置的最適當選擇。

(二)政府對保險費率應維持適度的監管力量

保險市場是現代各國金融市場的重要組成部分，其風險監管與控制一直是各國金融監管機構關注的重點。這一點集中表現在不論是在自由費率模式抑或是嚴格監管模式下，均存在政府對保險費率的適度監管力量。如在英國，政府雖然不直接干預保險市場費率的形成，保險公司可自主定價，但政府通過嚴格的償付能力制度、信息披露等制度、產品負面清單制度、公司高管人員問責制度等對保險公司的費率設定設置有嚴格的事后約束機制。一旦保險公司費率設定結果違反了償付能力指標或有損消費者利益，政府即會對之施加相應的處罰措施。在美國，相關放開費率直接管制的州，通常都存在較嚴格的費率事后管理制度，包括：保險定價須遵循適當性、充分性及公平公正原則，保險公司須向監管機構證明定價假設的合理性，監管部門要及時對備案的費率進行評估、確保費率的合理性。在德國，監管機構若發現保險公司適用的條款費率違反了監管規定或者與報備的不一致，有權要求其停售及對其進行處罰，并可要求保險公司定期對相關產品進行評估。[1]P37在日本與中國臺灣地區的保險費率市場化改革中，也均引發有惡性價格競爭風險與償付能力風險，監管部門在將保險產品定價權交給保險公司的同時，也通常制定有相應的配套監管制度。另外，從歷史的眼光來看，20世紀七十年代后歐美國家興起的“金融管制放松”浪潮不過是新自由主義經濟理論替代凱恩斯政府干預經濟理論的政治反映，其雖然具有鮮明的積極意義，但其最終果尚未完全顯現，我們也不能指望其可以解決當前世界經濟社會發展中的所有問題，因為市場機制實現資源最優配置的假設條件是完全競爭的市場與完全對稱的信息，這種理想化狀態在現實世界中是不可能存在的，市場自由與政府干預之間的矛盾將長期存在，市場失靈現象將長期存在，政府對市場的干預也將長期存在。同理，對于中國而言，雖然保險費率的市場化改革已經進行了近20年，但保險費率管制的放松并不意味著政府可以放棄監管，政府監管力量仍需要適度存在，政府仍需要積極探索各種新的更加科學有效的監管措施，以便有效因應或規制新的市場條件下出現的各種新問題，進而實現保險消費者利益保護與保險市場健康發展的目標。

(三) 應盡快建立或完善保險費率監管的配套制度

保險費率市場化改革要取得成功，必須建立有完善的監管配套制度。結合中國保險市場發展的實踐，筆者認為，應盡快建立或完善如下三方面的制度：

首先，應及時建立一個獨立的費率厘定機構。目前，中國雖然已完成了主要險種費率的初步市場化，但保險公司擁有的僅是有限浮動空間內的費率自主權，很多產品的費率仍處于嚴格管制之中，保險產品的同質化現象非常嚴重。如在車險領域，國內幾乎所有經營車險業務的保險公司使用的都是中國保險行業協會制定的統一條款和費率，在意外險領域，費率厘定過程與標準缺乏透明度和獨立性，事故賠付率嚴重低于國際水準，保險消費者仍須繼續承受超額保費支出。在基準費率(費率改革的核心)的形成機制方面，形成主體與機制分散，中國精算師協會、中國保險行業協會、各主要保險公司都承擔或參與了相關基準費率的研究和厘定工作，缺乏總體設計思路和明確的監管指導意見，費率厘定結果也缺乏應有的獨立性。另外，對于定價能力較弱、保單較少的小型保險公司，或籌建中的新公司而言，由于它們不具備獨立定價能力或自身數據積累量不足，則存在被加速擠出市場的風險。從保險市場發達的國家或地區來看，其均存在獨立、權威的費率厘定機構，這些機構采集或擁有的數據量通常占據相關國家或地區保險行業數據量的90%以上，能夠向監管機構、保險公司及社會公眾及時提供費率信息等相關服務。[1]P194-199中國有必要借鑒這些經驗，盡快設立一家立場中立、組織形式相對獨立且具有較強公信力的機構，并由其向保險公司提供產品定價、數據分析、風險研究等方面的服務，以確保在費率信息供給方面、所有保險公司可以公平競爭。

其次，應不斷完善保險信息披露制度。包括保險公司的產品信息、保費漲跌信息、賠付率及償付能力信息等。強化信息披露是相關保險市場發達的國家或地區費率市場化的主要舉措之一。保險費率是保險市場的價格機制和信息傳導機制，有自發平抑供求波動的作用，市場交易主體間的信息不對稱會導致價格機制失靈，阻礙費率市場化改革目標的實現。而保險市場中信息公開性和透明度的提升，不僅可以有效降低保險公司的經營風險和交易成本，也有助于消費者選擇適合自己的保險產品，降低由于信息不對稱所致的經濟損失。[14]以美國為例，全美保險監督官協會(NAIC)規定，保險公司的精算師必須每年向監管部門提交關于公司的保險產品和費率的精算報告，監管部門則負責對公司的信息披露情況進行及時的監督管理，以防止市場費率的混亂、抑制惡性價格競爭的沖動。對于中國，這些經驗具有重要的借鑒價值。

再次，應建立第三方專業機構代行部分審查職責之機制，鼓勵保險公司積極進行保險條款創新。從國內保險市場監管的現實來看，一方面，監管部門囿于人員、時間等因素，并不具備對全國上百家保險公司每年上報的數以萬計的保險產品條款及費率進行逐一審核的能力；另一方面，監管部門又擔心保險公司缺乏自律能力，擔心其保險產品費率與條款的創新引發社會風險。因此，為減少工作負擔、避免監管風險，監管部門在實踐中并不希望保險公司進行過多的創新嘗試，從而導致目前國內保險條款與費率的高度同質化現象。適時限縮監管部門的過度“父愛主義”監管傾向，將其部分審查職責委托給第三方適格獨立機構來承擔，有望將監管之手從目前繁重的條款與費率審核事務中解脫出來。同時，應積極推進保險公司在擬定保險條款(此處是指費率之外的條款內容，如產品與服務標準等)方面的自主權，以彌補費率監管之可能不足。以國內的商業車險條款為例，近幾年，由中國保險行業協會推出的商業車險示范條款已經基本實現了對全國幾乎所有保險公司車險產品的壟斷性適用，除了極個別的小型保險公司獲得特許外，平安財險、人保財險、太保財險、國壽財險等其他所有的保險公司都采用了該行業示范條款。該條款雖然名為示范條款，但因中國保險行業協會的非真正獨立地位與該條款制定過程中監管部門意志的突出體現決定了其實質上對所有的保險公司都具有約束力。根據市場調研情況來看，如果有任何一家保險公司向監管部門報送備案的車險條款未使用該行業示范文本，則必須面對來自監管部門的漫長備案周期及責任追究制度，該等成本是任何一家保險公司都無法承受的。這使得國內市場上能見到的車險保單條款在剔除保險人名稱等基本信息外，其他內容基本相同，消費者的選擇權嚴重受限。這一局面與我國保險費率監管的市場化改革方向無疑是背道而馳的，因此亟需改變。而充分落實保險公司的條款擬定自主權，真正允許保險公司根據市場需要積極進行產品創新和條款研發，并在保險條款備案或審核環節切實放松現有的諸多直間接限制，則是改變的必由之路。

注釋：

① 從國際慣例來看，保險監管主要包括費率監管、準備金監管和償付能力監管，三者相輔相成，為保險行業提供完善的保障機制。

② 除非另有說明，本文中的“中國”特指中國大陸地區，不含中國臺灣地區。

③ 根據這一規定，基本保險條款和保險費率由保險公司自己制定，但要報經中國人民銀行審批之后才可執行。

④ 如中國人民銀行于1991年4月發布《關于對保險業務和機構進一步清理整頓和加強管理的通知》，明確要求未經報批的條款和費率掀起補辦報批手續，基本保險費率實行彈性費率，具體浮動幅度由央行審批。1993年，中國人民銀行下發了《關于下發全國性保險喬克及費率(國內保險部分)的通知》，規定，企業財產保險、機動車輛保險、國內船舶保險、拖拉機保險等13個全國性險種均需按核準條款及費率執行等。

⑤ 如中國人民銀行1997年發布的《關于調整保險公司保費預定利率的緊急通知》，規定費率的變動幅度為4%-6.5%；1999年，中國人民銀行因應亞洲金融危機后存款利率下調的市場情況，又發布了《關于調整壽險保單預定利率的緊急通知》，規定首先預定利率不得超過年復利2.5%。

⑥ 長期以來，商業車險一直是我國財產險市場的支柱險種，也是對社會公眾影響面最廣的險種，其保費收入長期占據我國財產險市場份額的70%以上。比如，2017年，我國財產保險公司共實現原保費收入10541.38億元，其中車險原保費收入7521.07億元，占為71.35%。參見“2017年保險業財務數據分析第四期(共四期)-財產保險市場”，2018-05-25?，https://www.sohu.com/a/232867283_481633

⑦ 比如，北京車險市場于2010年1月開始實施《北京地區機動車商業保險費率浮動方案》，簡化浮動系數，運用車險信息平臺提取歷史理賠數據計算保費折扣率，使車險價格依據車輛風險程度而調整。2010年10月，深圳市制定新的車險費率浮動方案，在全國首次使用“交通違法記錄系數”，將費率水平與7種嚴重交通違法行為記錄掛鉤。2011年4月，廈門市也開始啟動機動車商業車險費率改革試點工作，簡化費率浮動系數，并首次引入上門投保系數。這些車險費率市場化嘗試在經驗數據積累、費率厘定科學化、信息平臺建設等方面為車險費率的進一步改革積累了寶貴的經驗。

⑧ 根據監管部門的表態，此次改革的目標有二：在前端，推動建立市場化的條款費率形成機制，建立以“純風險損失率”為核心的產品費率定價基礎和以“保險產品條款開發指引”為核心的產品條款開發標準；在后端，建立動態的產品調整、驗證和管控機制，對保險條款費率進行后端評估驗證和動態調整，及時剔除不合格產品，推進保險條款的標準化、通俗化進程，鼓勵保險產品創新，同時研究探索產品備案制，提高產品監管效率。參見 中國保監會財產監管部主任劉峰在2015年全國財產保險監管工作會議上的講話。

⑨ 具體是在河北、江蘇、河南、天津等地區試點的新簡易人身兩全保險、補充養老保險、農村小額壽險等產品。

⑩ 1999年6月，鑒于1年期存款利率降至2.25%，中國保監會將人身險產品預定利率的上限調整為2.5%，此限制一直持續到2013年8月份保監發〔2013〕62號文的出臺。