多約束條件下的精準創業扶貧政策設計

彭華濤 馬曉煜 林 琳

精準扶貧是新時代民生領域的一次重大創新，是有效動員全社會力量扶貧、有效防止返貧的重要實踐和經驗。然而，截至2019年2月，中國仍有399個國家級貧困縣、1660萬人口仍處于貧困狀態。

已有相關研究者認為，貧困地區扶貧對象普遍存在創業觀念缺失，創業意愿不高（Yadav，Goyal，2015），資源所有權、自然資源、文化資源和風險資本（Bruton，Ahlstrom，Si，2015）等資源問題，創業生產力和技術含量低的問題（Usman，Tasmin，2015;Thiem，2015;王嘉毅等，2016）等。目前存在一種情況，許多風險貧困模型邏輯并不是對我國精準扶貧實情的進一步研究。外部環境的動態變化在不同的約束條件下如何優化精準創業政策，政策設計仍需強化精準內涵。本文將堅持精準內涵、圍繞創業扶貧面臨的多約束條件，研究中國情境的扶貧政策設計，以期豐富和發展精準扶貧與創業扶貧的相關理論，為各級扶貧開發辦公室等部門提供創業扶貧工作的理論依據，為精準扶貧對象理性選擇自主創業、深度參與創業扶貧工作、科學規避創業扶貧誤區提供思路和建議。

理論依據

（1）精準扶貧與創業扶貧理論

區別于一概而論的“粗放式”扶貧、途徑相對單一的“輸血式”扶貧，扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退等問題的解決貫穿于當代精準扶貧的全過程。而在具體社會實踐中，這些問題的形成機理往往多種因素交織、解決和發展過程中前進性和曲折性相統一。

具體實踐中，一部分貧困戶因家庭條件先天性底子薄、自身完全或部分喪失勞動能力等客觀約束條件而逐漸喪失脫貧信心。同時，貧困的現狀加重了貧困戶的風險防范心理和保守觀念，使得脫貧意愿往往也只停留在主觀意識層面，無法轉變為一定的脫貧行動。即使是脫貧意愿強烈的貧困戶，脫貧的道路上也時常受多約束限制。貧困不僅僅指資金的缺乏，社會資源、技能資源極度短缺也是致貧原因。貧困地區受歷史地理制約、物質資源限制等，使得自然資源的開發利用率低、社會網絡及社會資源稀缺，可直接利用的脫貧資源不足以形成成熟的脫貧路徑。在無外界力量扶持的自然生態下，貧困戶的代際傳遞難以阻斷，貧困戶的受教育水平普遍不高，貧困地區普遍人才回流少、人才流失嚴重，而在當今知識社會，基礎教育的不完善意味著信息獲取和技能學習等能力的不足，貧困戶的脫貧能力、途徑進一步受約束。

創業扶貧作為能夠刺激資本流通、提供更多崗位和解決貧困問題的重要手段，是對原有單一“輸血式”扶貧的一種優化，資源的鞏固和發展，貧困家庭脫貧的內在動力的刺激，以及脫貧意愿的強化，都導致了貧困家庭能力發展的增強。精準扶貧與創業扶貧在多約束背景和宏觀規劃等多方面上相輔相成，將精準扶貧理念與創業扶貧途徑相結合，有助于精準突破貧困問題的癥結。

（2）社會交換理論

在多約束條件的客觀環境和人的理性意識的作用下，出于解決生存問題的物質需要和追求小康生活的自我實現需要，脫貧成為貧困戶的目標取向。在當代中國，經濟體量、創新創業的迅速發展和貧富差距、城市化等問題的凸顯同時存在，精準扶貧、創業脫貧成為黨和國家治理能力和治理水平現代化的重要切入點和抓手，是扎根人民群眾、具體問題具體分析、經得起歷史和實踐檢驗的重大工程，層次豐富、意義深遠。

發達地區的資金、技術、人力需求、創業前景、社會網絡，與貧困地區的創業意愿、良好的自然稟賦、大量勞動力等多種物質和非物質約束條件，雙向吸引、精準匹配、整合開發，有助于社會在交換過程中創造價值、協調發展，符合各類人群對美好生活的需要。創業扶貧作為其中一種重要的實現形式，在實踐中將自我脫貧努力、貧困戶聚力互助和社會他助資源互補結合、充分涌流，發揮了創業效應，實現了一部分貧困人口的脫貧。

（3）要素稟賦理論

由于貧困地區的脫貧問題受多約束條件綜合影響，所以克服和解決約束條件是精準扶貧攻堅的重要內容。無論是農民趨利避害的自發選擇還是區域產業開發的整體導向，因地制宜要求貫穿于精準創業扶貧的過程。派駐村干部、“五個一批”的機制設計等都在尋找貧困地區的資源優勢，降低脫貧成本。

面對動態性和復雜性兼具的外部環境和地區間激烈的市場競爭，一味迎合市場對于脆弱的貧困地區創業產業而言，不確定性風險極高，很難培育可持續的支柱產業。而找準和發揚貧困地區發展中的比較優勢，為精準創業扶貧提供了較為有利的基礎。將貧困地區的天然優勢轉化為地區所需的物質條件，將資源、能力等“多約束”轉變為已掌握技能、可利用資源等“多動力”。

政策設計

（1）精準創業扶貧的“普惠政策+特惠政策”設計

全面覆蓋建檔立卡貧困戶與貧困村是精準創業扶貧的普惠政策的重要特征之一，首先要求精準識貧，使真正的貧困人口能夠獲得扶貧開發的各種優惠政策及幫扶政策。意愿、感知及社會規范是創業者進行職業選擇的決定性因素（Li?án，Chen，2009），外部環境是影響價值體系的重要因素，由個體對創業活動進行有意識或無意識的可行性分析，從而影響其創業意愿，因此良好的區域創業氛圍有助于精準扶貧對象創業意愿及資源的破解。

以普惠性扶貧政策為精準扶貧對象提供幫扶，激發其創業意愿，以特惠性政策為有創業意愿的貧困戶提供創業資源，能夠充分發揮精準創業扶貧模式效用。在中國情境下，精準扶貧對象作為特殊群體，其創業過程受資源約束較強。以創業資金為例，精準扶貧對象的創業資金主要來源于家庭儲蓄或親朋好友資助，傳統的扶貧貸款普遍存在貸款門檻高、貸款缺乏針對性、貸款效用偏低等問題，因此需要在傳統普惠性政策的基礎上，針對精準創業扶貧對象設置特惠性扶貧政策，構建能夠滿足精準扶貧對象創業需求的扶貧資源使用制度。對于精準創業扶貧的特惠性政策，可以從以下幾個方面設置：

其一，完善精準創業扶貧模式的創業資金保障制度。從財政經費中設立面向有創業意愿、注冊個體工商戶并經營超過一定時限的建檔立卡扶貧對象的精準創業扶貧基金，及精準創業扶貧風險補貼。引導精準創業扶貧對象設立互助基金，將政府扶貧資金、社會組織及成功脫貧創業者捐贈都納入基金，每個精準創業扶貧對象可以在互助基金中領取定額創業資助，并承諾在創業成功脫貧后，向互助基金返還高于所領的創業基金。對于通過創業成功脫貧的精準創業扶貧對象，給予一定的創業補貼。對于向金融機構獲取資金的方式，創業扶貧對象往往很難有抵押品和擔保條件，需要政府引導金融機構設計更加多樣化的金融產品，例如小額扶貧信貸，使精準創業扶貧對象能夠拿到切實可用且低成本的創業資金。

其二，根據致貧原因提供差異化幫扶措施。對于疾病致貧的建檔立卡貧困戶，為其提供基本醫療保險及補充醫療保險，減輕精準扶貧對象因重病產生的經濟負擔，降低扶貧對象因病致貧的風險。對于缺乏辦公場所，政府在一定程度上減免扶貧對象在指定區域辦公的使用費，或給予小額貸款貼息；分層次管理建檔立卡的精準扶貧對象，對貧困程度較高的，優先發放免息貸款。

其三，以激勵性政策激發社會力量參與扶貧。對于為其他精準扶貧對象提供一定時間的就業崗位或創業機會的企業，根據提供的崗位數量給予補貼。對于幫助其他扶貧對象成功脫貧，且在一定時間內不返貧的，根據脫貧成效給予獎勵。

（2）精準創業扶貧的“專項政策+綜合政策”設計

對于精準創業扶貧政策，結合各區域在實施過程中出現的問題，系統梳理已有的政策體系并加以完善，解決扶貧政策碎片化及交叉問題，可以為一線扶貧工作者提供最直接的指導方案。心理扶貧、基礎設施扶貧和技能扶貧等專項政策是精準創業貧困戶突破意愿、資源、能力多約束的重要政策依托，而包括社會扶貧、專項政策和產業扶貧在內的“三位一體”的綜合扶貧格局也對提高區域脫貧質量有重要作用。

其一，精準創業扶貧的專項政策設計。心理扶貧的目的在于提高精準創業扶貧對象的創業脫貧意愿與參與度，營造具有地域特色的精準創業扶貧文化。通過宣傳片、廣播、宣講等多種形式對國家和區域精準創業扶貧政策、項目進行宣導，有利于營造良好的創業氛圍。通過對成功脫貧的相關事跡進行多方位宣傳，定期對精準創業脫貧代表進行評選，可以充分發揮精準創業扶貧模范效應。

就研究結果來看，收益相對穩定、技術易于掌握、熟悉度相對高的農林牧漁業、餐飲業、個體零售業等行業受到超過六成的精準創業扶貧對象青睞，因此為精準創業扶貧對象提供綜合的創業培訓是必要的，幫助其突破創業能力約束。技能扶貧政策設計主要包含以下幾個方面：根據不同的行業技術需求，提供相應的技能培訓及交流機會，引導精準創業扶貧對象從項目培育、生產等各個環節深化產學研合作，提升扶貧對象專業技能。根據企業的不同發展階段，給予具有針對性及階段性的企業發展及管理培訓，提高精準創業扶貧對象的綜合創業能力。建立精準創業扶貧對象與政府的長效溝通機制，對創業扶貧對象進行精準管理，以便隨時了解到精準創業扶貧對象的創業情況，給予具有針對性的創業輔導與幫扶。

公路、電力、電話等基礎設施建設對緩解農村貧困所起的作用是間接的，引導交通、水利等政策向貧困區域傾斜，改善精準創業扶貧對象硬性創業環境，設立扶貧對象創業基地并提供必要的基礎設施配套，能夠加速精準創業扶貧對象對資源的獲取，改善精準創業扶貧績效。

在國家發展戰略和地區扶貧支持的雙重機遇下，政府加強對致富帶頭人的培養和項目搭建、企業積極為其提供觀摩機會和項目訂單。如此，在對農村創業人才的優先培養政策傾斜過程中，意愿堅定、能力培養、資源拓展都得以實現。此外，項目扶貧不能單一依靠政府籌劃，龍頭企業的參與和付出也很重要，能夠加速社會資源的交換和流動。

其二，精準創業扶貧的綜合政策設計。明確精準創業扶貧方向，強化精準創業扶貧力量要求在專項扶貧政策基礎之上，將精準創業扶貧模式與產業扶貧、社會扶貧等多種扶貧方式結合實行，達到創業扶貧的“精準”內涵。

在產業選擇上，積極引導精準創業扶貧對象選擇適合當地資源稟賦及個人知識背景的行業，對接市場需求，發展多種創業門類，逐漸形成主導產業并且適當形成多增長極；鼓勵和引導農村創業人口選擇與當地龍頭企業相配套的產業，形成比較優勢產業集群。

充分發揮社會力量，構建社會扶貧信息工作平臺，在精準創業扶貧對象自愿的前提下，向社會公開精準創業扶貧對象的基本情況、創業項目、創業需求，倡導社會力量，在平臺中與精準創業扶貧對象自愿結對。建立龍頭企業幫扶制度，鼓勵行業龍頭企業與精準創業扶貧對象進行區域共建，以技術、項目、資金等多種方式，帶動精準扶貧對象就業創業，并形成利益關聯機制。

（3）精準創業扶貧的“集中村+分散村”政策設計

其一，精準創業扶貧的集中村政策設計。農村集中、連片貧困是區域性的、廣泛存在的問題，由于地理環境特殊、歷史背景復雜等多元交叉性致貧原因，地區的貧困絕對數量和發生率通常較高，扶貧工作基礎薄弱難度大，因此政府對集中貧困村的致貧原因進行系統性、精準化的分析十分必要。集中村政策設計是深度挖掘區域集體致貧的誘發機制，并采用綜合性的、可持續性的扶貧策略，提高區域內生發展動力。針對集中貧困區域，主要有以下措施：

鼓勵精準創業扶貧對象充分利用本地區的自然資源優勢，使扶貧工作與現代農業相結合，形成區域性扶貧支柱產業集群引導扶貧對象在創業過程中選擇與周邊地區相補充的產業，避免惡性競爭，形成“集產銷”為一體的體系優勢，并不斷開發適應市場的新產品，提高科技競爭力，保持企業活力。集中連片貧困區域多出現在少數民族地區、邊疆地區及革命老區，民族特色、自然風光和革命傳統都保留了較為原始的風貌，其資源優勢與區位優勢的瞄準和發揚對于推進特色產業與教育、文化、健康等熱點共性領域的深度融合，大力發展觀光農業與文化產業提供關鍵助力。鼓勵龍頭企業領辦農村合作社，組織、引導、服務、示范作用充分調動集中連片貧困區域內的精準扶貧對象脫貧積極性，主動加入農村合作社，改善生產及生活水平。對于自然條件惡劣的區域，在充分尊重個體意愿的基礎上，對其進行整體的移民搬遷，選擇適宜的地區異地安置，堅持實施人口有序轉移，實現異地創業就業脫貧。

其二，精準創業扶貧的分散村政策設計。除集中、連片的貧困區域外，個體和分散區域的貧困問題同樣存在，基于貧困的資本理論認為個體在身體、貨幣、社會以及物質資本等方面的匱乏加之貧困的代際傳遞難以阻斷，進而陷入惡性循環。相比于連片特困區域，個體陷入貧困則是有差別的、偶然的和特殊的，且沒有統一的致貧原因和固定的脫貧模式，因此對于分散村的幫扶需更加靈活的扶貧政策，可以從對象脫貧需求出發，建立包括貧困人口家庭、從業背景、致貧原因等方面的信息系統。一方面，從多個方面準確識別貧困人口，結合地區差異進行多方位、深層次分析，區別幫扶，針對不同的貧困區域、貧困村、貧困戶以及創業扶貧對象，給予差異化幫扶，避免精準扶貧對象被遺漏；另一方面，可以對其創業脫貧效果進行動態跟蹤，提供具有針對性的幫扶措施，避免脫貧后返貧。分散式貧困村多由市直部門幫扶，普遍存在幫扶力量薄弱，幫扶力度有限的問題，因此在扶持分散式精準扶貧對象時，應充分動用社會資源，促成社會組織、已成功的創業者和創業貧困戶的結對幫扶，改善過于分散扶貧對象的精準脫貧成效。

（4）精準創業扶貧的“區域+村+戶”“個人+組織”政策設計

其一，精準創業扶貧的“區域+村+戶”政策設計。統一規劃貧困區域精準創業扶貧工作，構建扶貧的區域合作機制，搭建“區域+村+戶”扶貧這政策設計框架。根據貧困區域情況選擇合適的經營項目，將創業扶貧與精準扶貧相結合，充分考慮區域產業特點、市場需求及環境承受能力，發展區域特色產業。根據每個村的特點，建立“農業特色產業基地+農民專業合作社+龍頭企業平臺+扶貧農戶”、“政府+精準創業扶貧企業+精準扶貧對象”等創新型精準創業扶貧模式，改變農業生產單打獨斗的狀態，帶動精準創業扶貧對象由分散經營過渡成長為專業化經營、由“小生產”的舊有模式向“大市場”的趨勢靠近。貧困村的創業扶貧模式推進可以從以下兩個方面進行：一是合作社帶動型，通過成立農民專業合作社，引導精準扶貧對象進行資源互補，形成供銷一體的生產格局及規模經濟效益，實現傳統農業向高效現代化農業的轉變；二是家庭農場支持型，現代農業規模大、集約化程度和商品化程度高，家庭農場作為新型經營主體，有助于提高貧困群眾組織效能。同一連片貧困地區在自然環境、產業結構、歷史淵源上具有相似性，通過土地、資金、勞動力等多種方式入社，更容易達到覆蓋貧困人口和鼓勵參與創業的效果，通過宣傳合作社的公共資產及發展優勢、收益及前景吸引農民參與合作。

其二，精準創業扶貧的“個人+組織”政策設計。構建"“人+組織”的精準創業幫扶及考核體系。政府相關部門要為精準創業扶貧對象提供指導和監督咨詢服務。組織駐村幫扶工作隊、強化駐村幫扶責任，針對實際情況為其制定創業扶貧方案及幫扶措施都體現了精準創業扶貧工作注重落實的內涵。通過精準扶貧政策、創業政策、產業項目的扎實推進，保證資源的有效傳遞。在監督考核方面，政府人員、高校專家和當地農戶共同組成管理機構，進行規范的中期和階段考核;事業單位、機關單位派出相關工作人員，成立扶貧小組到村到戶開展工作，在明確幫扶時限與責任的同時，將脫貧成效與組織績效綜合考核，更有助于確保各項目標任務的完成。

研究啟示

精準創業扶貧解決的不僅是傳授能力、開拓資源，還在于為貧困戶樹立志向、堅定意愿、重振精神。精準創業扶貧實施過程中要堅持黨的領導、堅持具體問題具體分析、堅持整體和部分的辯證統一關系等馬克思主義和中國特色社會主義的基本觀點。在創業扶貧中，加強黨的基層建設，根據資源稟賦因地制宜地發展產業，著力打造可持續的主導產業，增強政策的精準性、區域扶貧政策的協調性和部門政策的一致性有利于發揮更好的脫貧成效。

精準創業扶貧要求在農村貧困人口瞄準基礎上增加是否有創業意愿的調查，選擇適合精準扶貧對象長期可持續發展的行業及模式，提高其通過創業進行脫貧致富的意愿及自信心，引導精準扶貧對象增強能力、開拓資源從而積極投身創業活動。融入中國情境要素的精準創業扶貧政策設計，必須有應對貧困的綜合準備，包括創業意愿、資源、能力的多約束條件，發展和創新西方創業和扶貧開發理論。

區別于單項扶貧政策，政策的組合實施使得扶貧的效能被進一步激發。同時，從創業個體較盲目的選擇轉向在政府和社會的幫扶下利用資源稟賦的搭載開發以滿足市場需求的綜合工程，精準創業扶貧是一次綜合性的創業造血，要堅持解決意愿、資源、能力的多約束和建立自助、互助、他助等扶貧機制“三位一體”的組合機制。（參考文獻略）