京津冀協同發展五年：凝聚高質量發展的強大合力

本刊記者 張菀航

京津冀協同發展，即將走過共融共贏的第五年。

2014年2月26日，習近平總書記主持召開京津冀協同發展座談會，指出“京津冀協同發展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰略層面”。

國家戰略，時代宏圖。五年間，協同發展在京畿大地激昂起筆，漸入佳境。

11月5日，國家統計局發布最新數據顯示，2018年京津冀區域發展指數為160.13，比上年提高6.14個點。2014年以來，京津冀區域發展指數出現較大幅度提高，2018年比2013年年均提高8.49個點，快于2010—2013年期間年均提高水平2.59個點。

國家統計局表示，這反映出在協同發展戰略帶動下，京津冀區域迎來前所未有的歷史機遇，政策帶動、創新驅動、投資拉動等各方面力量為區域發展帶來實在“紅利”。

磨合探路：協同效應凸顯

這份新出爐的成績單從五個維度解讀了京津冀一體化進程的亮眼表現，通過構建基于創新、協調、綠色、開放、共享的評價指標體系，以對區域發展情況進行監測。

從測算結果看，共享發展指數最高且上升趨勢最為明顯，創新發展指數和綠色發展指數呈穩步提升趨勢，三個分指數分別為248.27、158.27和146.84。報告認為，這是推動京津冀區域發展指數上升的主要力量。

對此，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究室主任、研究員劉云中在接受《中國發展觀察》采訪時表示，加強污染防控，促進綠色發展是京津冀協同發展最為重要的方面，近年來推進的有關舉措和發展成效突出。一是建立京津冀三地聯防聯控機制。2014年以來，京津冀三地每年召開聯席會議，協商京津冀環境執法聯動重點工作和重大活動的環境保障，開展聯動執法，共同排查、處置跨區域、流域的環境污染問題和環境違法案件，逐步統一三地預警分級標準。二是逐步完善生態補償措施。例如，北京和河北就水源涵養、沙源治理和生態保護簽訂橫向生態保護補償協議，對上游地區、植樹造林地區實行生態補償。三是通過調整產業結構和生產方式，大幅降低了生產活動中產生的污染物和廢棄物。

“與此同時，京津冀通過加大對基本公共服務的投入力度，顯著改善著部分落后地區的發展條件。教育更加公平有質量，三地高考錄取率差距有所縮小。區域交通一體化快速推進，‘軌道上的京津冀’初顯規模，高速公路、機場和港口已實現一體化整合或緊密協作。”中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室副主任葉振宇，細數著支撐三地共享成果背后的磨合探路與政策魄力。

值得關注的，還有京津冀多層次全方位的扶貧協作格局日漸成型優化。劉云中指出，近年來，北京與天津積極發揮科技、產業及資金優勢，通過產業扶貧、技術扶貧等方式，在河北貧困區縣大力開展對口幫扶。2018年，北京市與河北省簽署全面深化扶貧協作三年行動框架協議，計劃撥付資金26.21億元用于對河北省張家口、承德、保定三市23個縣區的脫貧攻堅。據報道，2018年北京市向承德市撥付幫扶資金達3.26億元，共落實104個幫扶項目，輻射帶動當地7萬貧困人口實現穩定增收。

此外，京津冀區域創新發展指數的積極變化，同樣顯而易見。2018年這一指數為158.27，較上年提高4.71個點。與2013年相比，平均每年提高8.25個點，快于2010—2013年期間年均提高水平2.57個點。

越來越多的創業創新要素在這里加速聚合裂變，釋放強勁動能。國務院發展研究中心創新發展研究部研究室副主任、副研究員龍海波在接受《中國發展觀察》采訪時表示，近年來京津冀創新協同發展成效主要體現在三方面，一是創新投入區域差距明顯縮小。2018年京津冀區域研發經費投入強度（R&D經費支出相當于地區生產總值的比例）為3.36%，比2013年提高0.37個百分點。三地的研發經費投入強度之比由2013年的5.86:2.93:1變為2018年的4.45:1.89:1。

二是區域內科技成果轉化明顯增強。北京科技創新成果就近到天津、河北實現孵化和轉化，向津冀輸出技術合同成交額達到470億元，年均增長超過30%，中關村企業在津冀設立分支機構累計達7300多家，“一區多園”的科技創新鏈加速了創新要素自由流動。

三是區域創新改革試驗深入推進。京津冀區域創新改革試驗主要聚焦創新聯盟和示范園區，從激發創新平臺活力開展政策試點。特別是雄安新區的設立，標志著京津冀協同發展步入一個全新的歷史階段，以北京中關村、天津濱海、河北雄安為核心的京津冀協同創新發展新格局逐步形成。此外，良好的“雙創”氛圍和深化科技創新體制改革的政策利好也進一步激發了區域創新活力。

劉云中指出，以創新走廊為重要形式的京津冀協同創新體系正逐步形成，例如京西南創新走廊、環首都創新走廊等。一批在北京的科技型企業于津冀落戶，設立分公司或生產基地，逐步形成基礎研發和產業轉化相結合的局面。

聚力攻堅：深層困境待解

2019年1月16日至18日，習近平總書記考察京津冀，并在主持召開的京津冀協同發展座談會上強調，京津冀協同發展是一個系統工程，不可能一蹴而就，要做好長期作戰的思想準備。過去的5年，京津冀協同發展總體上處于謀思路、打基礎、尋突破的階段，當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作。

實際上，從國家統計局發布的此輪數據中可以看到，2014年以來區域開放發展指數上升幅度較大，2016年達172.24，而自2017年開始有所回落，2018年該指數為125.17。有分析認為，除受此前基數較高影響外，還應歸因于在全球經濟增速放緩背景下，相對乏力的外需拉動。由此，如何進一步調動內需潛力優勢，成為當前區域經濟發展更為關鍵的現實課題。

此外，不難看出，在五項指數中，協調發展指數仍有較大的提升空間。2018年該指數為122.08，比上年提高3.65個點。與2013年相比，平均每年提高1.6個點。

劉云中分析認為，“鑒于省級行政單元之間在經濟發展水平、公共服務、勞動力成本、土地出讓價格等方面的差異，跨省之間的區域合作歷來就是區域合作的難點”。

葉振宇同樣指出，協調指數較低反映出了京津冀三地在經濟發展水平以及公共服務水平上依舊存在較為顯著的差距，由此導致人才、資金等要素難以實現相對充分的流動。另一方面，三地營商環境差異較大，部分地方政府服務意識薄弱，不利于企業跨地投資，同樣影響著產業轉移協作步伐。

“從更深層次看，三地在要素流動、產業轉移協作、優質公共服務擴散輻射、科技創新協同等方面存在諸多體制機制障礙。”葉振宇認為。

而彌合差距的進程，正是需要京津冀轉變“一畝三分地”的思維定式，不斷破除行政管理、功能布局、資源配置等方面的壁壘，推進規劃、產業、生態、人才等領域的高效對接，區域一體化效應亟待更深層次的挖掘釋放。

未來可期：致力高質量發展

筆觸堅定且充滿力量，改革縱深的每一處濃墨重彩，將不斷勾勒與豐富著京津冀協同發展的未來圖景。

從頂層設計到戰略落地，京津冀三地的同心同向同行，被寄予更多改革期待。

按照《京津冀協同發展規劃綱要》對三地的細化定位，京津冀各有發展側重與擔當。劉云中指出，北京要堅守全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心的定位，大力疏解非首都功能，加強基礎研究、重大關鍵技術創新，提升其在全球基礎研究和創新方面的影響力和話語權；天津則需要加強先進制造的研發與產業基礎，突出天津在國際航運等方面的優勢，加強航運服務業的發展，在國際航運的規則制定等方面發揮重要作用；河北需要加強交通、能源和環保等方面的設施建設，提升商貿物流和主要制造業的競爭力，促進產業轉型升級，同時通過強化精準扶貧，促進城鄉融合發展，做好京津冀的生態環境支撐。

“瓣瓣不同，卻瓣瓣同心。”京津冀這朵“同心花”，仍將聚力綻放盎然生機。

高質量發展，將賦予這片生機最為深刻的時代內涵。圍繞這一關鍵詞，葉振宇認為下一階段的推進重點將集中在以下幾個方面：

第一，完善大氣污染防治方式。京津冀三地要積極探索大氣污染損害的補償機制，研究論證向大氣污染排放主體征收排污費的實施方案，適時啟動改革試點，建立大氣污染的市場化調控機制。三地要以實施鄉村振興發展為契機，適時將京津冀大氣污染防治的重點轉向農村，采取政府補助引導、集體經營性資產出資和農戶個人分擔相結合的方式，針對不同類型村莊推進農戶散煤取暖分類治理。

第二，啟動實施新一輪北京非首都功能疏解。新一輪的重點應放在中央單位輔助性服務機構、企業總部、優質教育醫療機構等領域，同時也要防止違規經營、違法建設等現象反彈，鞏固好上一輪疏解整治促提升的成果。在具體政策方面，中央有關部門應會同北京市政府盡快編制完成新一輪北京市非首都功能疏解的目錄清單，明確責任單位和實施路徑，有序疏解二環以內中央和國家機關非緊密性輔助服務機構，推動部分中央企業集團總部特別是下屬企業總部轉移到京外其他地區。

第三，提升北京城市副中心產業發展條件。北京城市副中心應大力承接城六區優質公共服務資源遷入，吸引相關企業入駐。有關部門應加強研究制定土地、稅收、人才等相關配套支持政策，吸引行業交易平臺、金融服務機構、國家級文化機構等搬遷進駐。同時也要打造國際一流的營商環境，建設首都創新創業創造的特區。京津冀三地應積極爭取中央支持，探索行政區劃調整試點，推動通州區與廊坊“北三縣”，以及天津薊州區、寶坻區的融合發展，建設京津冀協同發展的示范區。

第四，探索政府主導、社會資本參與、市場化運作的雄安新區城市投融資模式。雄安新區要致力打造“金融特區”，借助中央賦予的先行先試機會加強金融改革。建議河北省充分發揮中國雄安集團有限公司的投資平臺作用，根據城市總體規劃對各類產業用地進行集中收儲，探索產業用地共有產權開發模式，吸引社會資本參與組建從事園區開發、產業融資等服務的專業投資公司。

第五，建立“互聯網+”公共服務共享平臺。鑒于體制機制短期內難以實現實質性突破，京津冀三地對優質公共服務領域合作的需求比較迫切，為此建議三地率先推進在醫療服務、基礎教育、就業培訓等領域的“互聯網+”平臺建設，將區域優質服務資源和各縣（市、區）有關機構整合到“互聯網+”平臺，使得更多的居民有機會享受到優質公共服務。

同時，龍海波建議，“在現有創新發展格局基礎上，還應進一步明確三地創新合作分工，加大創新要素資源共享，推進創新鏈與產業鏈深度對接融合，營造有利于協同發展的創新生態體系。要在構建國際一流科技創新平臺、科技教育基礎設施、創新服務體系上下功夫，著力破除制約協同發展的行政壁壘和體制機制障礙，發揮雄安新區創新載體的開放聚合引領作用，打造京津冀高質量協同創新新引擎”。