落實企業帶薪年休假的地方立法路徑分析*
——以陜西為例

□ 曹 燕

一、問題的提出

帶薪年休假（以下簡稱年休假）是實現縮短工作時間、分享工作機會以及促進就業的行之有效的勞動法律制度。作為勞資雙方的重大關切，保障勞動者年休假權利，落實年休假法律制度是構建中國特色和諧勞動關系的重要任務之一。[1]然而，年休假落實不力一直困擾著中國社會。近年來，有不少學術研究致力于突破年休假的制度困局：他們或從比較法角度，以發達國家年休假立法經驗為我國制度構建提供借鑒；[2][3]或反思我國年休假立法資源之匱乏；[4]或秉承解釋論，研究年休假法律適用問題，提供填補法律漏洞的理論依據。[5]這些成果為尚處于探索階段的我國年休假法律制度研究提供了寶貴經驗，其觀點不乏真知灼見。然而，相關研究忽視了地方立法對于法規體系完善的重要作用。當前，對我國年休假地方立法及其實施狀況進行個案研究的文獻較為少見。我國年休假立法具有典型的授權立法特質。然而，中央一級的行政解釋在涉及年休假的重要法律問題上規范性缺乏操作層面指導，因此，落實年休假很大程度上要靠地方法制建設的經驗積累與制度推進。在地方立法權不斷擴張，對經濟社會發展的重要影響日益凸顯的今天，探索科學合理的地方立法路徑是實現地方立法權的迫切需求。[6][7][8]有鑒于此，本文試圖以落實年休假制度為主題，以陜西省的年休假法制建設為樣本，探索一種建立在勞動立法、司法與行政“最大共識”基礎上的地方立法科學化的路徑：首先，通過年休假立法史回顧與國際趨勢分析，并將其與我國年休假現行立法進行比較研究，為發現我國年休假立法的特色及不足提供借鑒，為進一步研究、評價地方立法的得失提供參照系；其次，以陜西省落實年休假的立法、司法與行政措施為例，通過對陜西與我國其他省市年休假地方法規的梳理分析，發現陜西立法的特色與不足，再通過司法文書大數據研究方法，對近兩年來陜西省年休假勞動爭議案件的分析，發現陜西省法院對于年休假爭議處理的一般司法標準。在全面檢視陜西省落實年休假的立法、司法與行政措施并對其進行學理分析的基礎上，凝練其最大共識，最終提出完善陜西年休假立法的可行路徑。這項研究不僅為陜西省落實年休假提供理論指引與實踐參照，也將為我國其他省市落實年休假立法的科學化提供方法論基礎，為完善我國年休假法律制度體系提供較為客觀的地方經驗素材和路徑選擇的依據。

二、年休假立法的國際趨勢與比較

（一）年休假制度的源流嬗變與國際趨勢

勞動者每年享有一段連續數日的帶薪休假起源于19 世紀的歐洲。[9]由于靠近北極，北歐國家在一年中有相當長的一段時間處于“極夜”狀態，日照時間很短，氣溫極低，不便開展正常工作。因此，形成了在此期間以休假的形式休業停工的習慣，年休假由此開端，不斷在歐洲國家發展并逐漸完善。歐洲國家已經相當普及的年休假制度被國際勞工組織（以下簡稱ILO）在1936年通過的第52 號公約確立為國際勞工標準。[10]但是，直至“一戰”前，年休假的國際勞工標準適用范圍仍十分有限。“一戰”后，這種狀況得到極大改善，其主要原因是年休假制度不斷向私營企業和部門滲透。據ILO測算，至1926年，主要工業國家總勞動人口的40%，約為1900 萬人享有年休假權利。1919年ILO 第一屆總會就提出年休假制度的議題。1932年ILO 第二十屆總會深入研討了當時世界經濟社會發展對年休假制度提出的新挑戰。會議重申了建立年休假制度的必要性：首先，現代工商業制度下，隨著技術革新帶來的工業現代化以及管理的精致化，工作任務日趨繁復，致使勞動者在工作中體力精神日趨緊張，疲勞感日趨增強，勞動強度非以往世代的工作可比。在工間休息與固定休息日之外，再賦予勞動者一段連續不間斷的帶薪假期，對勞動者恢復體力、修養身心以及豐富個人生活具有客觀必要性。同時，利用年休假“涵養”勞動力，有利于提高勞動效率，對雇主而言有利無害，因此，年休假是現代勞資關系中不可或缺的制度。[11]其次，給予勞動者年休假的國家，與那些尚未賦予勞動者該項權利的國家相比，在國際貿易中處于劣勢地位，對普及年休假制度、塑造公正的國際貿易秩序有強烈訴求。再次，給予勞動者年休假對提升勞動效率、減少職業災害所產生的積極效果，得到越來越多國家的關注與認可。最后，年休假對于縮短工作時間、創造就業機會的積極作用逐漸顯現。基于上述認識，ILO 通過第52 號公約以及第47 號建議書使年休假制度成為國際勞工標準。根據戰后經濟社會發展變化以及各國對于修訂第52號公約的要求，基于1964年ILO 專門委員會報告，1969年ILO第53 屆總會將修訂第52 號公約作為主要議題，并于1970年通過第132 號公約，形成年休假法律規制的當代國際標準。[9]第132 號公約賦予勞動者每年不少于3 個工作周的年休假期，雇主應當提前向勞動者支付與正常工作時間相當的工資報酬。年休假期可以被分割為一個以上的短假期，分割后的每段假期不得少于連續的兩周，休年休假的日期安排由勞資協商決定，并適當考慮平衡勞動者工作與休閑的需求和機會。[12]

根據ILO 相關研究顯示：幾乎所有的ILO成員國都通過勞動基準法賦予勞動者帶薪年休假的權利。工業國家勞動者享受的年休假天數從日本的10 天到丹麥的30 天不等，但普遍的年休假天數在24～25 天，只有美國和澳大利亞無強制的年休假天數限制。為數不少的國家要求勞動者的服務年資必須連續不間斷地達到一定期間，并且出勤天數達到一定比率，才能享有年休假。許多國家基于特殊身份或者工作環境而給予勞動者附加年休假，如在洪都拉斯和埃及，那些身處危險或有害健康的工作環境的勞動者有權享受附加年休假。另一些國家給予懷孕或者承擔子女撫育責任的勞動者以附加年休假。挪威為老年勞動者以及斯洛文尼亞為殘疾勞動者提供附加年休假。部分工業國家允許以支付加班工資形式替代年休假，也有部分國家禁止勞動者在年休假期間為其他雇主工作。絕大多數國家要求以正常工作期間的工資標準支付年休假工資。[13]為了提高休假利用率，相當多的工業國家允許將年休假分割使用，但必須保障其中一段假期的連續性，同時，也可以累積使用年休假，多數國家規定了累積使用年休假的最長期限，以防止雇主濫用權利。盡管根據國際勞工標準，工傷與職業病休養期間一般應當計入服務年資，但是，對于非職業病和非工傷的病假期間是否可以與年休假合并使用，部分工業國家從提高休假利用率考慮，允許將病假天數沖抵相同天數的年休假。勞動者具體休假時間大多是由雇主單方決定或者勞資協商決定，但是，也有為數不少的工業國家為了提高休假利用率，轉而采用計劃年休制。[14]與第132 號公約相比，當代主要工業國家的年休假立法最大限度地平衡休假與提升勞動效率之間的矛盾，以達到促進就業的目的。就此規制目標而言，與我國當前包括年休假在內的勞動立法目標一致。我國年休假法律規制應以促進就業和提高勞動生產率為目標，以提高休假利用率為核心，充分展現年休假的勞動報償屬性。

（二）我國年休假立法之現狀與問題

《中華人民共和國勞動法》（1995年1月1日施行，以下簡稱《勞動法》）第45 條明確服務年資滿一年的勞動者可以享受年休假。當前，相關行政解釋和地方法規雖然對年休假有所規范，但制度供給仍明顯不足：一方面，盡管年休假爭議處理應依法律、行政法規處置，但是，當前我國《勞動法》及其相關行政配套措施仍然存在一些法律漏洞，年休假爭議處理常常陷入“無法可依”的境地。另一方面，各地方法規設計差異較大，“同案不同判”的現象在年休假爭議處理中相當普遍，極大地影響了司法公正，成為制約落實年休假制度的癥結所在。梳理我國年休假相關立法，其規制要點與分歧主要集中于以下議題：

1.服務年資的連續計算問題

取得年休假所需為期一年的服務年資，在勞動關系變更、中斷以及勞動合同更新時應如何處理，法律并未明確規定。中央行政解釋傾向于將勞動者在同一用人單位和不同用人單位的工作年限，以及視同工作年限連續計算。關于出勤率的問題，行政解釋將超過一定期間的病假、有薪事假以及超過年休假天數的寒暑假從服務年資內剔除，但工傷、職業病的醫療期不在此限。[15][16]河北省更是明確要求重新上崗的勞動者出勤率應達到80%以上，才能享有年休假。[17]

2.關于年休假安排問題

首先，關于年休假日期安排決定權分配，中央行政解釋和多數地方法規均賦予用人單位單方決定年休假具體日期的權利。四川省允許企業與非全日制職工協商決定休假日期。[18]其次，關于年休假分割使用問題，中央行政解釋賦予用人單位單方決定分段使用年休假的權利，并未對其作任何限制。[16]河北省則要求分段使用年休假必須征得職工同意。第三，關于累積使用年休假即跨年度休假的問題，中央行政解釋和地方法規要求在特定情況下，勞資協商一致才能累積使用年休假。 第四，關于未使用年休假的處理問題，行政解釋傾向于以支付工資替代休假。河北省則進一步強調只有勞動者無過錯被解雇時，才允許以支付工資替代休假。 第五，關于年休假與其他假期協調利用問題，中央行政解釋并無規定，但河北省允許將少于年休假天數的帶薪事假、帶薪進修時間沖抵相同天數的年休假。第六，關于計劃年休假，中央行政解釋并無規定，河北省推行計劃年休制度，勞動者在用人單位制訂的年休假計劃內申請休假日期并得到用人單位批準后，可以休假。

3.關于年休假加班工資計算基數

行政解釋傾向于以正常工作時間剔除加班工資的日平均工資為基數，但并未明確平均工資的范圍。在山西，應休未休年休假者的工資應以剔除正常工作時間加班工資后的貨幣工資收入為基數計付。河北省是以剔除各類補貼以及加班工資后的收入為基數計付。

綜上所述，以勞動基準法保障年休假權利是國際通行做法。年休假的國際立法呈現出以下趨勢：首先，每年給予勞動者不少于兩周的年休假是當今世界年休假期的一般標準。其次，提高休假利用率是年休假法律規制的重要關切。無論是允許年休假與其他假期合并使用，還是允許將年休假期分段或者累積使用以及使得勞動者在休假安排上獲得“話語權”， 抑或是施行計劃年休制度，都是提高休假利用率的有效舉措。最后，當今世界的年休假立法呈現出明顯的勞動報償屬性。許多國家對服務年資連續性以及出勤率的強制性規定體現出年休假制度激勵勞動者忠誠勤勉的立法意圖。

與國際趨勢相比，我國年休假立法體現出以下特點與不足：首先，年休假天數遠遠少于世界通行標準。根據行政解釋，我國勞動者享受年休假的期限以工齡為基礎累積計算，最低為5 天，最高為15 天，而享受15 天的年休假，勞動者要連續工作滿20年。由于累積服務年資過長，導致我國在職勞動者享受的年休假期遠遠低于國際標準。其次，與國際上普遍以勞動基準法規范年休假不同，我國年休假法律規制主要依靠行政解釋，不僅立法層級較低，而且規范不健全，法律漏洞較多，法律適用困難。最后，盡管地方法規、規章對行政解釋有所拓展，但是，各個地方規定不一，缺乏普遍適用性。

綜上，我國年休假制度與國際趨勢相比，不僅假期較短而且取得不易，因此，落實這彌足珍貴的年休假自然是勞動者的重大關切。然而，我國法律、行政法規對此規范不力，各地為落實年休假，不得不充分利用地方立法權，通過地方法規來實現對本地勞動者年休假權益的充分保障。要實現這個目標，地方立法應該立足本地，放眼全國，以國際化的視角，從立法、司法、行政措施等各個層面全面梳理分析，并對比其他省市的經驗，通過學理解構，總結凝煉制度共識，為完善本地立法提供科學、客觀之理據。

三、年休假地方立法的樣本分析：陜西省的經驗和問題

（一）陜西省落實年休假的制度探索

《中共陜西省委陜西省人民政府關于構建和諧勞動關系的實施意見》（陜發〔2016〕5 號，2016年6月30日發布）將落實年休假制度作為陜西省構建和諧勞動關系的重要任務。2012年陜西省人民政府為落實企業職工帶薪年休假出臺的行政規范性文件與中央行政解釋以及其他地方法規相比具有以下特色：

①在企業推行計劃年休假制度。要求用人單位從年初開始安排勞動者輪流休假，并應在年底前將勞動者下一年度全年休假計劃報人力資源社會保障部門備案。②建立了較為完善的行政管理制度。首先，要求雇主建立全年休假執行情況報告和備案制度，行政主管部門應根據雇主的報備情況，對全省年休假落實情況進行評估并向政府報告。其次，將年休假協議作為勞動合同、集體合同的必備條款。再次，將落實年休假作為單位年度考核的重要指標。最后，建立落實年休假的年度檢查制度，加強對年休假制度執行的行政監察。③明確規定年休假加班工資基數為剔除加班工資后的全部工資性收入。

（二）陜西省年休假爭議處理的司法探索

為了分析梳理陜西省法院審理年休假爭議所適用的一般司法標準，筆者采取司法文書大數據分析方法，以區域性全樣本示例型案例抽樣方法，以100 份判決書為上限，從中國裁判文書網案例數據庫收集近兩年來陜西省法院審理涉及年休假勞動爭議案件的終審裁判文書，經過判例研讀，以爭議焦點問題分類梳理裁判意見，發現該省相關司法標準如下：

1.關于服務年資連續計算的法律適用標準

法院裁判與行政解釋立場一致，在同一或者不同用人單位工作期間應當連續計算，以持續性給付勞務為認定服務年資的判斷標準。然而，特殊情形下服務年資如何認定，所涉抽樣案例提供了下列特殊情形的服務年資繼續性認定標準：

（1）關于軍轉工人的軍齡是否應計入服務年資，法院持肯定意見。以李某VS.寶雞市公共交通有限責任公司（以下簡稱交通公司）勞動糾紛上訴案為例。李某1978年10月至1984年10月曾參軍，2004年10月入職交通公司至2013年發生爭議時從未享受年休假，李某要求支付年休假加班工資。關于其服務年資的計算，法院認為，依《退役士兵安置條例》第44 條的規定，李某參軍期間的軍齡應當計入服務年資。

（2）關于在關聯企業或者分支機構輪崗、派出工作的服務年資可否連續計算問題，法院持肯定意見。以張某VS.《西安日報》紅馬甲發行配送網絡有限公司（以下簡稱配送公司）、西安報業報刊發行有限責任公司（以下簡稱發行公司）勞動爭議糾紛上訴案為例。原告于2006年3月23日入職發行公司，雙方于2008年1月27日簽訂書面勞動合同，合同期限為2008年1月1日 至2012年12月31日，2010年10月至2012年12月原告由發行公司調職到配送公司，發生爭議時要求公司支付年休假加班工資。關于如何認定張某的服務年資，法院認為：張某于2008年1月與發行公司在法律上確立了勞動關系，2010年10月，張某調職到配送公司工作，雖工作單位發生了變化，工資由配送公司發放，但因發行公司與配送公司是《西安日報》社下屬兩家關聯企業，張某在配送公司的工作，受發行公司的指派，與其勞動關系并未解除，因此，應當連續計算服務年資。

2.關于非正規就業勞動者年休假權益保障的法律適用標準

關于不定時工時制勞動者是否享有年休假，法院傾向于：如果勞資合意給予不定時工作制勞動者與標準工時制勞動者同等的年休假權利，應從其約定。以陜西太古可口可樂飲料有限公司（以下簡稱太古公司）VS.蘇某勞動糾紛上訴案為例。上訴人太古公司經勞動行政部門批準對蘇某施行不定時工作制，蘇某從2005年入職，至2012年先后4 次續訂勞動合同，共計工作9年，根據公司內部勞動規則，蘇某享受的年休假天數高于其應享有的法定年休假天數，但其從未休年休假，發生爭議時要求公司補償年休假加班工資。法院認為：太古公司的內部勞動規則明確規定不定時工作制勞動者享有高于法定天數的年休假天數，并且法律并沒有對勞資合意約定高于法定天數的年休假排除適用的規定，因此，從事不定時工作的蘇某應享有約定的年休假待遇。

對于非全日制勞動者，法院裁判意見傾向于不承認其享有年休權。以西安亮麗電力集團有限責任公司送變電工程分公司（以下簡稱送變電公司）VS.王某勞動糾紛上訴案為例，2004—2013年，王某在送變電公司從事保潔工作，從未享受年休假，在被送變電公司解雇后向法院訴請年休假加班工資補償，送變電公司辯稱：王某從事非全日制工作，因此不能享有年休假。法院認定王某與送變電公司之間是標準勞動關系，不是非全日制勞動關系，因此，王某應享有年休假。詳推其裁判意旨，如果王某從事非全日制工作，其不應享有年休假權利。

對于綜合計算工時制勞動者的年休假，法院裁判意見一致認為，如果從事綜合計算工時制勞動者不能舉證證明其享有標準工時制勞動者同工同酬的權利，那么，不能與標準工時制勞動者享有同等的年休假權益。以常某VS.延長油田股份有限公司下寺灣采油廠（以下簡稱采油廠）勞動糾紛上訴案為例。常某在采油廠從事綜合計算工時制工作長達15年，從未享受年休假，發生爭議后，訴請法院要求采油廠依照同工同酬之法理，按照標準工時制勞動者的工資標準支付年休假加班工資。但是，法院認為，用人單位遵循按勞分配的原則，根據勞動者的工作崗位、勞動量以及勞動業績等因素向原告支付工資報酬并不違反同工同酬的原則，并且常某不能提供證據證明其作為綜合計算工時制工人與標準工時制工人付出同等勞動量，不應按照標準工時的工資標準計付其年休假加班工資。

關于臨時工，法院裁判意見傾向于臨時工不享受年休假。以藍田縣藍關鎮新城小學（以下簡稱新城小學）VS.王某勞動糾紛上訴案為例，2000年2月至2013年11月，王某在被告處先后從事雜工、保衛、臨時工等臨時性工作，法院認為，因王某從事的是臨時工作，并非全天24 小時處于工作狀態，不屬于標準工時勞動者，不應享有年休假。

3.關于年休假加班工資訴訟時效問題

關于如何界定300%的年休假加班工資的法律屬性以及應適用何種訴訟時效有兩種不同的解釋：以梁某VS.陜西省商務廳機關后勤服務中心，中智西安技術合作有限公司（以下簡稱中智公司）勞動糾紛上訴案為例。梁某1999年1月1日至2014年12月在中智公司工作未享受年休假而要求支付300%的年休假加班工資。法院認為，從《企業職工帶薪年休假實施辦法》第10 條可見，300%的年休假工資報酬中包含了100%的正常工作期間的工資收入。這100%的部分才是勞動法上符合工資本質特征的工資報酬，可以適用兩年的訴訟時效，其余200%則不應屬于勞動報酬，實質是對用人單位未依法安排勞動者休年休假的懲罰性賠償，不屬于勞動報酬范圍，應適用一年的時效期間。另一類裁判理據以劉某VS.西安市長安區交管汽車運輸服務有限責任公司（以下簡稱運輸公司）勞動糾紛上訴案為例。2009—2016年，劉某在公司工作期間未休年休假，發生爭議時要求公司補償年休假加班工資。法院認為，年休假加班工資屬于福利待遇而非勞動報酬，因此應適用一年的時效期間。

4.關于年休假日期安排舉證責任分配的法律適用標準

該問題有兩種不同的裁判意見，第一類裁判意見要求雇主舉證證明其已經安排年休假，否則將承擔不利后果。以中國石油天然氣股份有限公司陜西商洛銷售分公司（以下簡稱石油公司）VS.寇某勞動糾紛上訴案為例。寇某2003—2012年在石油公司做炊事員，其間未休年休假，發生爭議時要求石油公司支付年休假加班工資。法院認為，石油公司未提供已安排寇某休年休假的證據，因此應當支付加班工資。另一類裁判意見則是要求勞動者舉證證明雇主未安排其休假。以李某VS.蒲城縣氣象局（以下簡稱氣象局）勞動糾紛上訴案為例，李某在氣象局工作期間未休年休假，要求氣象局支付年休假加班工資。法院認為，李某未能提供其休年休假的申請未被批準或者氣象局因工作需要未安排其休年休假，并征得其同意的相關證據，拒絕支持其訴求。

（三）對陜西省落實年休假法制探索的反思

1.陜西落實年休假的制度檢討

縱觀年休假立法的國際趨勢與本土現實，提高休假利用率，彰顯年休假的勞動報償屬性是當今年休假立法的潮流所向。相比較而言，陜西省并沒有出臺地方法規專門規范年休假，現有制度存在如下問題：首先，服務年資的規范上沒有對中央行政解釋予以拓展，沒有像其他省市立法那樣，要求一定比率的出勤率才能享有年休假，不利于發揮激勵勞動者忠誠勤勉的制度功能。其次，陜西省要求企業推行計劃年休假制度，但是與河北省立法相比，其制度操作性不強，勞資雙方在落實該制度時權利分配不明，常常無所適從。最后，與其他省市為提高年休假利用率作出的制度創新相比，本地相對落后，極大地妨礙了本地年休假利用率的提升。

2.陜西省落實年休假的司法標準檢討

（1）關于非正規就業勞動者的年休假權益保障問題，盡管陜西判例主流意見認為，一般情況下不應給予非正規勞動者年休假，但是，也有法官認為，如果非正規就業勞動者與用人單位協商一致給予勞動者年休假權益，類推適用《企業職工帶薪年休假實施辦法》，應從其約定，該判決不是以禁止歧視的強制性法理為依據，轉而采取以勞資合意實現非正規勞動者的平等休假權的解釋立場，拓展了勞資協商，將年休假權利從正規勞動者拓展到非正規勞動者的新路徑。

（2）就年休假加班工資屬性及其訴訟時效問題，兩種裁判意見主張看似無重大差異，但若從加班工資屬性的學理解釋來看，其差異立見。年休假具有勞動報償性，其目的不是為勞動者提供生活保障，而是激勵勞動者勤勉盡責、提高勞動生產率。因此，年休假加班工資一般應將具有社會保障性收入、福利性收入以及非經常性給付的工資剔除。[10]本地制度將年休假工資限制在“勞動的對價給付”是合理的，據此判斷，陜西判例中認為300%的年休假加班工資是福利待遇而非工資的判斷與立法意圖相悖，而那種將300%的年休假加班工資區分為工資和懲罰性賠償并分別適用不同時效的裁判意見則更加符合立法原意。

（3）關于年休假安排舉證責任分配問題。行政解釋強調雇主有權決定年休假的具體日期安排，同時，提高休假利用率的目的是盡可能使勞動者在最需要獲得休假的時間得以休假。因此，對于是否安排休假的舉證責任，由雇主承擔更為符合立法原意。

四、地方落實年休假制度的立法展望

反思陜西省落實年休假的法制實踐，未能充分發揮年休假制度的勞動報償功能以及提高休假利用率。因此，加快建立健全包括計劃年休假、年休假累積使用以及假期協調利用等制度，同時對服務年資的出勤率作出明確規定，是陜西省未來完善相關立法之關鍵。具體制度設計及其理據如下：

（一）關于出勤率的認定問題

對于如何認定“出勤”的含義及計算其期間，學理通說認為：出勤率計算對年休假的權利確定具有現實的法律拘束力。出勤具有現實的勞動給付意味，因此，遲到、缺勤的期間應從出勤日期內剔除。但是，基于非可歸咎于勞動者的原因造成的缺勤期間，如工傷、職業病療養期間，停業期間以及產假期間都應計入出勤期間。從年休假宗旨出發，不應將年休假作為鼓勵加班的工具，因此不應將加班期間尤其在法定休息日加班時間計入出勤期間。由于可歸咎于雇主的因素或者因不可抗力的原因造成的臨時歇業期間應當計入出勤期間，該期間勞動者的義務應被視為“事實免除”。[9]據此，從勞動報償的制度屬性出發，認定“出勤”應以剔除那些可歸咎于勞動者的原因而發生的缺勤期間后，實際給付勞務的期間為準，并將其作為計算服務年資的必備條件。

（二）關于累積使用年休假的問題

關于可否累積使用年休假，學界觀點不一：“否定說”認為，累積使用年休假違背了年休假的立法宗旨，吾妻認為，各年度的年休假是為了保證勞動者在一年內有一定天數的休假，是出于保護勞動力的目的，累積使用年休假實際減少了該年度的休假天數。年休假是勞動者休息權之一，應在各年度發生各年度預定的休息，累積使用年休假將事實上消滅勞動者當年的年休假請求權，導致年休權本身之消滅，構成對勞動者休息權利的實際侵害。“肯定說”認為，為了提高休假利用率，允許累積使用年休假是對勞動者年休假的保障。從長期效果來看，將年休假在不同年度分配有利于勞動者提高休假利用率，同時，也為勞動者自主選擇休假日期留有余地，有利于勞動者行使年休假權利。

“否定說”將年休假與勞動力再生產直接掛鉤，限制了休假利用率，況且，年休假請求權本身包括了對次年年休假的請求權，如果不允許累積使用年休假，是對勞動者年休假請求權的侵害[13]。從制度設計看，國際通行做法是在允許累積使用年休假的同時，對累積使用年休假的最長期間作出限制，防止雇主過度累積年休假，導致勞動者休假落空。我國中央行政解釋雖然要求累積使用年休假必須征得勞動者同意，但是對累積使用假期期限沒有作出明確限制，在勞資力量不對等的雇傭關系下，極易導致權力濫用而致休假落空。因此，陜西省立法落實年休假時，可以考慮明確規定年休假累積使用的最長期間或者累積使用的次數，實現提高休假利用率的同時，保障勞動者的休假權不因雇主濫用權力而落空。

（三）關于完善計劃年休假制度

計劃年休假是通過勞資集體協商，以集體協議確定全體勞動者在年度內的年休假時間，通過一齊休假、班次交替、員工交替休假等休假方式，全面計劃好各單位勞動者的年休假期間，勞動者可以在計劃年休假期間選擇具體休假日期。[19]

由于我國《勞動法》及其相關行政配套法規以及陜西省行政規范性文件均未提出體系化的計劃年休假制度設計，因此，在完善該項制度時可以根據本地的實際需要，參考該項制度較為發達的國外立法，進行相關地方立法設計。

計劃年休假立法宗旨在于提高假期利用率，協調勞動者之間的休假時間，兼顧不同勞動者之間的休假時間和工作繁閑，提高每個勞動者休假的可能性。關于計劃年休假的一般程序，以日本《勞動基準法》為例，一般要求雇主與本單位過半數勞動者或者其過半數勞動者代表協商一致達成本單位年休假日期安排的書面協議。通常情況下，集體協議覆蓋的勞動者應當在該協議指定的休假日期范圍內休假。總之，年休假計劃對全體勞動者有拘束力。計劃年休假是否應排除勞動者指定休假日期的權利，學理通說認為不應排除。因為年休假計劃是勞資集體協商的結果，也是其行使請求權的結果。勞動者依自己的意愿指定休假日期是其固有的請求權的一部分，因此，在制訂年休計劃時，不應排除勞動者指定休假日期的權利。[20]

計劃年休假的法律效力體現為：首先，貫徹“假期一齊賦予”的原則，通常要求年休計劃應平等賦予全體勞動者年休假權利。其次，為了協調休假與生產經營，通常年休計劃會讓勞動者輪流休假并就輪流班次進行明確規定。最后，應針對每個員工休假日作出企業年休假日程表。為了便于年休假計劃做成，通常要求雇主在年初作出年休計劃。在制訂計劃時，雇主應當聽取勞動者對休假日期安排的意見。[9]

（四）關于年休假與其他假期的協調利用問題

作為法定休假，年休假不得與其他法定假期合并使用，否則，將造成法定假期的削減。但是，作為長期繼續性休假，年休假與非法定休假能否協調利用，關系到休假成本衡量的問題。世界許多國家從提高休假利用率并降低休假成本考慮，允許將年休假與非法定休假，例如私傷病假、事假、家庭照顧假以及帶薪學習期間合并使用，陜西省也應積極效仿。

（五）關于年休假司法標準的運用

一些行之有效、理據充分的地方司法標準對地方立法具有極大的參考價值，尤其在填補法律漏洞方面尤為重要。就前述陜西判例而言，可以作為立法參考的司法標準及其制度完善路徑如下：

（1）為了提高休假利用率，便于勞動者取得休假，陜西判例所依據的服務年資繼續性認定標準可以更進一步推廣到其他形式的靈活用工、勞動合同更新等情形下的服務年資計算，也即無論何種形式的勞動關系變更均應連續計算服務年資。如此，最大限度地激發勞動者就業積極性以實現年休假對于促進就業、提高勞動效率的規制目標。

（2）關于特殊人群年休假權益保障，陜西判例使得勞資合意給予從事特殊工時工作的勞動者年休假權利成為可能，為拓展年休假適用范圍提供了一種合法路徑和依據。據此，我國法律、行政法規以及其他地方法規均未關注到的特殊人群，諸如殘疾人、未成年工、學徒、負擔家庭照顧責任的勞動者、老年人等透過勞資協商獲得附加年休假，這將是陜西省年休假司法保障最具創新價值的亮點。

（3）年休假加班工資的計算應堅持以“正常工作時間經常性給付的勞動報酬”為標準計算加班工資的基數范圍，凸顯加班工資的勞動報償屬性，正是基于勞動報償的制度屬性，在確定300%的加班工資屬性及其訴訟時效時，可以將其中100%的部分認定為工資報酬，而其余200%的部分認定為懲罰性賠償，分別適用不同的訴訟時效，以最大限度地平衡勞資利益。

五、結論

實現地方立法科學化不能囿于本地實踐，而應將其放在國際國內的廣闊視角下全面審視，在深入分析相關立法的全球趨勢與本土現狀的前提下，凝煉其共識，分析其差距，如此，才能準確定位地方立法的現實方位與未來方向。據此，前文通過梳理帶薪年休假國際發展的理論與實踐，發現當代主要工業國家的年休假立法最大限度地平衡休假中的勞資利益，以達至促進就業的目的。這也契合了我國促進就業的勞工政策理念，決定了我國年休假法律規制應以促進就業和提高勞動生產率為目標，以提高休假利用率為核心，充分展現年休假的勞動報償屬性。然而，我國法律、行政法規對此規范不力，各地為落實年休假，不得不充分利用地方立法權，從國際國內立法趨勢與先進經驗著眼，反思陜西省法制實踐可見：提高休假利用率是該省落實年休假立法的“短板”，因此，加快建立健全包括計劃年休假、年休假累積使用以及假期協調利用等制度，同時對服務年資的出勤率作出明確規定是陜西省未來完善相關立法的關鍵：首先，為體現年休假制度的勞動報償屬性，應嚴格年休假取得資格，在服務年資內增加出勤率的要求。其次，為提高休假利用率，可以考慮借鑒國際經驗，完善計劃年休制度，明確規定年休假累積使用的最長期間或者累積使用的次數，允許將年休假與非法定休假，如私傷病假、事假、家庭照顧假以及帶薪學習期間合并使用。最后，陜西省相關勞動爭議法律適用的如下標準可以成為完善立法的選擇路徑：①無論何種形式的勞動關系變更均應連續計算服務年資。②非正規就業勞動者有權通過勞資協商獲得與正規就業勞動者同等的年休假權益。③對年休假加班工資計算，可將其中100%的部分認定為工資報酬，而其余200%的部分認定為懲罰性賠償，分別適用不同的訴訟時效，以最大限度地平衡勞資利益。