規范、活力與治理：事業單位崗位管理的反思和優化*

□ 熊通成

一、問題的提出

在建立高度集中的計劃經濟體制的過程中，我國逐步建立起一套以身份為核心的政事企合一的大一統勞動人事管理體制[1]。這種事業單位人事制度對促進我國經濟、教育、科技、衛生和文化等事業的發展，曾發揮過積極的作用。在這個管理體制中, 事業單位和機關、國有企業一樣，領導干部由黨的組織部門管理, 一般干部由政府人事部門管理，工人則由政府勞動部門管理[1]，政治待遇和工資福利待遇都有著顯著的區別。這種以“干部身份”和“工人身份”為主要對象的人事和勞動管理體制，使得事業單位身份管理的思想根深蒂固，導致事業單位用人機制不靈活、效率不高等問題[2]嚴重存在，致使事業單位人事管理制度缺乏活力[3]，成為影響事業單位發展的重要因素之一。1980年8月,鄧小平發表了關于《黨和國家領導制度的一項重要改革》的講話,并指出要勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度，大力培養、發現和破格使用優秀人才，堅決同一切壓制和摧殘人才的現象作斗爭[4]。于是，破除身份管理，形成人員能進能出、職務能上能下、待遇能升能降,優秀人才能夠脫穎而出,公開、平等、競爭、擇優的充滿生機與活力的用人機制成為事業單位人事制度改革的首要任務。

2002年，《國務院辦公廳轉發人事部〈關于在事業單位試行人員聘用制度的意見〉的通知》（國辦發〔2002〕35 號）明確提出要在事業單位試行人員聘用制度，轉換事業單位用人機制，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變。2006年，《事業單位崗位設置管理試行辦法》（國人部發〔2006〕70 號）和《事業單位崗位設置管理試行辦法實施意見》（國人部發〔2006〕87 號）兩個文件對事業單位崗位設置問題進行了詳細規定。2006年后，人事部還陸續聯合各行業主管部門發布了教育、科研、文化、衛生、體育、農業、廣播、新聞、交通、民政等事業單位崗位設置管理的指導意見。同時，幾乎所有的省份都出臺了崗位設置文件的實施細則，使得崗位管理在全國各地事業單位得到了普遍的推行。

然而，隨著事業單位崗位管理的逐步深入推進，許多深層次矛盾逐步暴露出來，事業單位工作人員發展的需要和崗位結構比例控制之間的矛盾日趨突出[5]，已經成為被事業單位廣為詬病的問題之一。簡單地回應訴求并不斷調高崗位結構比例，又必然引起事業單位崗位的畸形分布，不能與事業單位實際業務開展相協調。因此，有必要深入反思事業單位崗位管理存在的深層次問題，并著眼于規范事業單位管理、提升事業單位活力，對事業單位崗位管理進行系統優化。

二、事業單位崗位管理的理論分析

在對我國事業單位崗位管理存在的現實問題分析之前，我們有必要首先從理論上對事業單位崗位管理進行分析。

崗位管理是圍繞崗位進行管理的一系列行為和過程，是為了實現“因崗擇人，因崗激勵”的目標而從崗位側出發開展的管理活動。崗位管理的思想最早源于“科學管理之父”泰勒，他是傳統崗位管理理論即時間和動作研究思想的核心代表[6]。隨著理論和實踐的發展，崗位管理已經形成一系列理論和方法。

在概念范疇上，崗位管理有廣義和狹義兩個層次。廣義來理解，崗位管理即是指以崗位為核心內容的一整套人事管理過程。它包括崗位設置、崗位聘用、崗位考核、崗位工資、崗位獎懲、崗位培訓、崗位調整等一系列管理活動[7]。這種理解實際上是把崗位管理當成了“基于崗位的管理”，幾乎包括了人力資源管理的全過程，只是這些活動在從崗位側出發而開展的。而如果從狹義來理解，崗位管理即對崗位本身的管理，是對崗位本身的基本建設，包括部門職責、崗位設置、崗位數量核定、工作分析、崗位等級設置等內容[8]。因此，無論是廣義理解，還是狹義理解，崗位管理的管理邏輯和方法都不同于“身份管理”。在崗位管理的體系中，任職者需要的是服從于組織的需要，是否勝任于崗位是任職者能否在組織中得到發展的根本。

事業單位崗位管理，將事業單位和崗位管理兩個關鍵詞放在一起，而在這個過程中，被賦予了新的內涵。事業單位崗位管理，就是要從事業單位所提供的公共服務出發，將權力責任落實到具體的崗位，同時從崗位側出發去開展事業單位的各種人事管理活動。進一步來分析，對事業單位進行崗位管理，就是要使事業單位“因事設崗”而不是“因人設崗”，“以崗擇人”而不是“人為造崗”，使事業單位“因能力用人”而不是“因個人行政等級用人”，使事業單位“按崗位責任和個人能力貢獻支付報酬”而不是“因個人身份支付薪酬”[9]。因而，從理論上講，完整的事業單位崗位管理應該包括以下三個方面：

一是事業單位崗位設置。崗位設置，就是去規劃一個組織應該設置哪些不同層次、不同類型的崗位，也明確這些崗位之間的權力責任邊界。崗位設計工作往往與組織機構設計、部門設置、部門職責界定等工作緊密結合，其最重要的產出就是形成組織的崗位架構圖。因此，事業單位崗位設置要根據不同事業單位的特點，從更好地完成公共服務的角度，提出應該設置什么樣的崗位，不同層次、不同類型崗位之間的結構比例如何處理等具體方案。

二是事業單位崗位分析。崗位分析，就是去分析所設置的崗位是如何開展工作的，包括描述崗位在組織中的位置、崗位的職責權限、勝任該崗位的任職資格條件。崗位分析工作往往與業務流程管理、素質模型建構、職業發展通道等工作緊密結合，其最重要的產出就是形成崗位說明書。因此，事業單位崗位分析要根據事業單位職能、部門職責，具體分析所設置崗位的職責權限以及勝任該崗位的任職資格條件，并形成崗位說明書。

三是事業單位崗位評價。崗位評價就是在崗位分析的基礎上，對崗位的責任大小、工作強度、所需資格條件等特性進行評價，以確定崗位相對價值的過程。崗位評價所評價的是崗位，而非任職者，評價結果反映的是相對價值，而不是職位的絕對價值，其最重要的產出就是形成崗位等級表。因此，事業單位崗位評價要適度擺脫行政級別、職稱等因素，從崗位對于組織的貢獻角度，客觀地評價所設置崗位的相對價值，形成事業單位的崗位等級表。

三、事業單位崗位管理的發展現狀與問題

近年來，隨著崗位設置管理制度在全國逐步推行，事業單位崗位管理取得了很大進展，但也存在許多需要解決的實際問題。而如果對照理論上分析的事業單位崗位管理體系要求，我國事業單位崗位管理還面臨著全面深化改革的需要。歸納來看，當前我國事業單位崗位管理的發展現狀與問題表現如下：

第一，事業單位“基于崗位進行管理”的理念已基本樹立，從“身份管理”到“崗位管理”的轉變實現破題，但是當前事業單位的崗位管理依然帶有濃厚的基于職務職稱“新身份管理”的特點。

隨著事業單位崗位管理逐步推行，事業單位要依據崗位來進行管理的理念也逐步樹立起來，以管理崗位、專業技術崗位、工勤崗位三類崗位為主要對象的人事管理體系已經形成，由身份管理向崗位管理的轉變開始破題。事業單位已經習慣于用幾級崗位來描述自身的崗位等級，而不是只通過行政級別或者職稱來描述自身的崗位。崗位管理已逐步成為優化配置人才資源、提高用人效益和質量的重要基礎[10]。

但是，從事業單位實際操作情況來看，事業單位崗位管理目前還主要是基于職務級別和職稱等級來進行的。具體來看，事業單位管理崗位主要基于行政級別進行聘用，專業技術崗位主要基于職稱等級進行聘用，工勤崗位主要基于技能等級進行聘用。盡管原有的干部身份和工人身份差異得到了淡化，但是個人行政級別、個人職稱等級、個人技能等級等新的“身份”，卻往往決定了職工個人所被聘任的崗位。在許多事業單位，聘任到高等級崗位和低等級崗位的職工從事的是同樣工作，甚至出現工作內容和崗位等級倒置的現象[9]，這就導致目前的崗位等級并不能真正反映崗位職責和價值的差異，反而是個人“身份”的變化。因此，大多數事業單位崗位管理離“因事設崗，因崗擇人，以崗付薪”的邏輯還存在較大的差距，“因單位級別設崗，因個人身份上崗”的問題依然普遍存在，從“身份管理”到“崗位管理”的目標遠未實現。

第二，事業單位管理崗位的設置拉開了事業單位去行政化的序幕，但是由于事業單位管理崗位未建立起職員發展通道，許多事業單位中實際從事管理工作的職工占據著專業技術崗位，致使崗位名不符實、角色錯位。

根據崗位設置管理制度，事業單位管理崗位已經不再明確為部長級到辦事員級，而是命名為一至十級管理崗位，與公務員職務名稱已經有了非常明顯的區別。這拉開了事業單位去行政化的序幕，具有重要的意義。

但是，目前事業單位管理崗位的晉升依然只有行政職務提拔一條路。而行政職務數量的限制，導致事業單位管理人員崗位長時間得不到晉升、工資待遇得不到提高的現象在全國普遍存在，大多數事業單位管理人員最高只能在九級管理崗位上走完其職業生涯。為了解決待遇問題吸引人員從事管理崗位，全國大多數事業單位允許將實際上從事管理工作的人員聘用到專業技術崗位。這種辦法雖然一定程度上解決了管理人員的待遇問題，但是帶來了新的問題。首先，這些管理人員因專業技術方面崗位提升獲得了更高待遇，而與實際管理工作中的能力和貢獻沒有關系，導致了激勵錯位；其次，管理人員要繼續晉升其實際占用的專業技術崗位，在工作中就不得不參與研究課題、撰寫論文等與本職管理工作關系不大的學術工作，影響了對管理工作的投入；最后，管理人員往往占據了更多的資源，在職稱晉升上有時候反而優于普通專業技術人員，而專業技術崗位中的正高、副高、中級崗位都是有比例限制的，這意味著擠占了本屬于專業技術人員的職業發展空間。

第三，從全國范圍看，事業單位過去不合理的崗位結構得到很大程度的扭轉和規范，但是，事業單位專業技術崗位設置卻陷入了結構比例之爭，專業技術崗位和職稱之間的關系沒有厘清，崗位能上不能下的現象普遍存在。

實施崗位設置辦法后，事業單位基本上都按照規定的結構比例控制辦法進行崗位設置，不同等級專業技術崗位結構上的規范效果尤其明顯。從國家到省再到市縣，各級人事綜合管理部門和主管部門都對事業單位專業技術崗位采用比例控制的手段。專業技術高級、中級、初級崗位之間的結構比例全國總體控制目標為1 ∶3 ∶6，高級、中級、初級崗位內部不同等級崗位之間的結構比例也相應進行了控制。這種控制手段既能夠保證專業技術人才隊伍結構的合理性，也保證了事業單位不盲目高聘人員而浪費國家財政資金。

但是，隨著事業單位中高級專業技術崗位逐步被聘滿之后，許多獲得職稱證而多年未能聘到相應崗位的專業技術人員會對單位施加壓力，而矛盾最終都被指向了給事業單位規定的專業技術崗位結構比例。因此，提高本單位中高級專業技術崗位比例成為事業單位和上級部門之間博弈的矛盾焦點。盡管我國不斷探索“評聘分離”和“評聘結合”的做法，但事業單位專業技術崗位和職稱之間的關系始終沒有厘清。在“評聘分離”情況下，專業技術人員取得職稱成為聘任到相應等級崗位的必要非充分條件，但專業技術人員取得職稱后未能聘到相應等級崗位上就會帶來不滿，增加崗位數的訴求就會越來越強烈。在“評聘結合”情況下，單位是否有崗位空缺成為專業技術人員是否有資格申請職稱的必要條件，盡管減輕了“待聘”的壓力，卻帶來了專業技術人員夠了年限條件而不能參評“職稱”更大的不滿。

第四，崗位管理的基礎性作用得到一定程度的發揮，但是，事業單位崗位分析、崗位評價等工作進展緩慢，事業單位崗位管理還遠未全面展開和深入。

從全國實施情況看，大多數事業單位已經開始基于崗位開展公開招聘、競聘上崗、崗位聘用等工作。在公開招聘方面，大多數事業單位能夠根據崗位要求開展人員招聘工作；在競爭上崗方面，大多數事業單位基本能做到不受人員干部或工人身份所限制，通過公平競爭的方式進行；在崗位聘用方面，全國絕大多數事業單位已經基于所聘崗位與職工簽訂了聘用合同。因此，事業單位崗位管理的基礎性作用已經得到一定程度的發揮[11]。

但是，大多數事業單位只是按照國家相關規定對崗位進行分類并按照比例要求設置了各類型和各層級的崗位，但基本上很少有事業單位對所設置的崗位進行深入分析并撰寫職位說明書。同時，由于國家已經規定了不同崗位所對應的職務等級，因此幾乎沒有事業單位再對崗位進行評價，而是直接根據個人行政職務級別或者通過對個人的職稱、職業資格等進行評定后套入個人對應的崗位等級。事業單位崗位分析、崗位評價等工作是崗位管理的有機組成部分，這兩項工作對建立“基于崗位的管理”體系至關重要，同時它們也直接關系到事業單位崗位管理的科學性、系統性，從這個意義上講，事業單位崗位管理還遠未全面展開和深入。

綜合以上四個方面來看，實施崗位設置管理辦法的十多年來，無論是在理念轉變、制度建設、規范程度，還是在實施效果方面，我國事業單位崗位管理都已經取得了重要的成果，邁出了關鍵的一步。但是，事業單位目前的崗位管理與所要求的“基于崗位的管理”還有差距，距離崗位管理所要求的能上能下、能進能出、能高能低還有很長的路要走。

四、對事業單位崗位管理存在問題的反思

事業單位崗位管理所存在的種種問題，使得現實與崗位管理要達到的目標還相去甚遠，要解決這些問題的關鍵是反思清楚這些問題背后的原因。其中，包括三個方面深層次的原因：

第一，強調了政府層面對事業單位崗位管理的規范性，但對具體事業單位崗位管理的科學性重視不足。十幾年來，事業單位崗位管理實際上都是站在政府管理角度來推動的，更多強調的是規范性，即滿足政府管理的需要，實現預先確定的崗位分類、崗位等級、比例控制等技術性指標。但是，我國在推動事業單位崗位管理時，卻沒有重視具體事業單位崗位管理的科學性，即事業單位如何根據事業目標、事業發展戰略、工作職責等來科學地設定崗位，如何科學地界定崗位的職責權限，如何合理地規定崗位的任職資格等，如何科學地評價崗位價值以確定其崗位等級。

第二，強調了事業單位崗位設置管理，但對事業單位崗位分析、崗位評價工作的推進重視不足。由于事業單位崗位分析、崗位評價工作屬于事業單位內部的工作，因此，國家層面并未對此進行強調，這也是可以理解的。但是由于國家層面強調了崗位設置管理，同時要達成國家要求的崗位設置管理，與崗位分析、崗位評價工作之間沒有什么關系，因此這兩項工作便不被事業單位所重視。這就導致事業單位這兩項基礎的崗位管理工作，普遍處于不足狀態。

第三，強調了事業單位崗位管理的政策，但事業單位的相關理論和管理技術的應用重視不足。事業單位崗位管理，既有來自國家層面的政策要求，又有來自事業單位管理本身的客觀要求，要做好必須有相關的理論和管理技術進行指導和支撐。然而，從政府到事業單位普遍重視了落實崗位管理的政策要求，基本上把時間精力放在了如何按照結構比例設置崗位以及如何爭取到更高的崗位結構比例上。對于如何更好地結合本事業單位的實際情況，在事業單位崗位管理的相關理論的指導下，運用崗位管理的相關技術，更好、更科學地做好崗位管理工作，則普遍重視不足。

五、治理視角下優化事業單位崗位管理的建議

黨的十八屆三中全會和黨的十九大報告提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”為我們解決事業單位管理問題指明了方向。現代治理理論強調最大限度地增進公共利益，并建立起公共權威、管理規則、治理機制和治理方式[12]。從治理視角出發，事業單位崗位管理不能就崗位談崗位，也不能就崗位管理來解決崗位管理的問題，而應該站在事業單位發展全局的角度來對崗位管理進行系統性的治理[13]。基于此，提出以下幾點建議對事業單位崗位管理進行優化：

第一，要將崗位設置管理的重心從崗位結構比例控制調整到推動事業單位個性化、科學化地設置崗位上來。事業單位崗位結構比例需要適當控制，但絕不是重點，必須將目前只關注事業單位崗位結構比例的重心進行調整。事業單位崗位設置的重點是事業單位在國家戰略指導下，基于發展公益事業的需要對崗位進行科學的規劃。事業單位崗位設置應該做到和自身主要業務緊密結合，做到個性化。同時，不能簡單地將不同等級崗位當成崗位設置，事業單位所設置的崗位應該經過崗位分析和崗位評價之后，再對應到不同的崗位等級上去。

第二，厘清事業單位崗位管理與編制、職稱的關系，突出“基于崗位的管理”的體系。具體事業單位崗位管理往往與編制、職稱糾纏不清，甚至使得崗位管理淪為其附屬品，因此必須厘清崗位與編制、職稱之間的關系。事實上，崗位編制應該是國家對具體單位用人規模的規定或者說財政供養規模的規定，因此，它是崗位管理的前設條件之一，但不應該是唯一條件。職稱是社會對個人一般能力的評價結果，而崗位是單位內部的責權單元，崗位的任職資格則是對個人履行責權的全面要求，遠不止于一般能力。因此，職稱不應成為決定崗位聘用的先決條件，只是崗位聘用的參考條件。要突出崗位管理是“基于崗位的管理”，強調的是崗位被賦予的職責權限以及完成這些職責權限所需要的知識能力素質等任職資格。

第三，推動事業單位在做好崗位設置的基礎上，進一步推進崗位分析以及崗位評價工作，發揮事業單位崗位管理的基礎性作用。必須明確事業單位崗位管理工作絕不僅僅是崗位設置，更不僅僅是不同崗位等級的比例控制。要在積極推進事業單位完成真正意義上的崗位設置工作的基礎上，推進事業單位崗位分析工作以及崗位評價工作，這樣才能將崗位管理與激勵、績效管理有機地結合起來，真正發揮好事業單位崗位管理的基礎性作用，才能推動事業單位管理水平的真正提升。

第四，將事業單位崗位管理回歸到一個組織應該如何進行崗位管理的本質問題上，推動事業單位將相關理論和技術應用于崗位管理中。事業單位也是一個組織，和企業相比較，其特殊性僅僅在于大多數事業單位承擔的是非營利的公益目標。因此，可以將在企業中已經趨于成熟的崗位管理相關理論和技術運用到事業單位崗位管理中來。具體涉及三個核心問題：一是如何科學地設計單位的崗位體系的問題，這與組織架構、部門設置等相關理論和技術有關；二是如何科學地界定不同崗位的職責權限以及任職資格條件的問題，這與業務流程、工作分析等相關理論和技術有關；三是如何科學地確定不同崗位的價值的問題，這與對崗位評價的相關理論和技術有關。

總之，必須以綜合治理的視角對事業單位崗位管理進行全面優化，才能真正解決事業單位崗位管理面臨的問題，提升事業單位的管理規范性，激活事業單位基于崗位選人用人的活力，最終推動事業單位公共服務事業的發展。