科研經費的激勵效應與治理對策*

□ 劉太剛 劉開君

科研投入尤其是科研經費的分配與管理對科研活動有顯著影響。2016年以來，中央出臺了《關于深化人才發展體制機制改革的意見》（中發〔2016〕9 號）、《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50 號）、《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》(財教〔2016〕317 號)、《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25 號）、《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127 號）等一系列關于人才與科研經費管理的新政策，旨在深化體制機制改革，最大限度地釋放人才創新創造活力，推動創新驅動發展。相關國家部委和地方主管部門也就貫徹落實中央改革精神制定了具體政策措施。應該說，中央改革精神及相關政策在為科研人員“松綁”與“激勵”方面突破很大， 但依然沒有改變“過程控制”的管理理念，無法從根本上解決科研經費投入的負激勵問題。本文以影響科研經費投入效率的關鍵變量為邏輯起點，探討科研經費的負激勵及治理對策。

一、影響科研經費投入效率的主要因素

創新驅動實際上就是人才驅動。任何科研活動，本質上都是科研人員的活動?？蒲薪涃M的投入效率，最終還是通過對科研人員的激勵作用而得以體現。從實踐過程看，影響科研經費投入效率的關鍵變量主要有三個，即科研人員的科研方向、科研專注度及其自身的專業素質。其中，科研人員的科研方向與科研專注度是最為關鍵的兩個變量。

（一）科研人員的科研方向

作為常識，顯然并非在任何地點的開采挖掘都能找到寶藏。與此類似，也不是在所有方向上的研究探索都能取得同樣數量和質量的科研成果。毫無疑問，將相同額度的經費投入到不同的科研領域和不同的科研方向上，所產出的成果數量與質量必然存在差異性。換言之，科研人員的科研方向影響科研投入效率。蘇聯李森科事件是科研投入方向錯誤導致無效率的經典案例。20 世紀30年代，在李森科先后擔任烏克蘭科學院院士和列寧農學院院士之后，以他為首的“米丘林”生物學派完全否定孟德爾遺傳生物學理論，導致原本世界領先的蘇聯遺傳學研究被基本摧毀，在其后長達30年的時間里，蘇聯的生物遺傳學完全處于無效率甚至負效率狀態。[1]由此可見，科研方向對科研經費的投入效率具有決定性影響。

（二）科研人員的科研專注度

科研人員的科研專注度，也就是科研人員對核心科研事務的投入強度，對科研經費的投入效率有重要影響。通俗地講，科研專注度就是科研人員能夠在多大程度上心無旁騖地從事科研活動。具體體現為科研人員的時間、精力的投入強度以及情緒狀態與科研活動的匹配程度。顯而易見，其他條件相同時，科研人員投入的時間越多，其科研效率越高；投入的精力強度越大，其科研效率也越高。同樣，情緒狀態越佳，其科研效率越高；如果情緒狀態不匹配，那么無論科研人員投入多少時間與精力，均處于低效甚至無效狀態。

（三）科研人員的專業素質

一般來說，科研人員的專業素質主要取決于科研人員的智力、體力等自身條件和后天的教育培養，因此科研人員的專業素質存量一般處于相對穩定狀態。如果科研人員的科研方向與科研專注度均有利于促進科研活動開展，那么其專業素質則會產生不同程度的增量效應。事實上，科研人員專業素質能否得到發揮（包括存量的保持和增量的增速），在很大程度上也取決于科研人員的科研方向與科研專注度。

須指出的是，科研人員的品行操守也是其專業素質的重要組成部分。抄襲剽竊、弄虛作假等種種學術不端行為都是科研人員的品行操守及專業素質不達標的體現，并對科研經費的投入產生顯著的影響。

總之，科研經費的分配與管理直接關系到廣大科研人員的切身利益，對科研活動有顯著影響。科研經費的投入效率主要取決于其對科研人員的科研方向、科研專注度、專業素質這三個因素的影響，其中對科研方向與科研專注度的影響尤為關鍵?？蒲薪涃M的投入方向、結構與方式不僅能對科研人員的科研方向和科研專注度這兩個關鍵因素起到積極的促進作用，從而對科研人員產生正激勵作用（積極影響）；而且也可能對其起到消極的抑制作用，從而對科研人員產生負激勵作用（消極影響）。

二、科研經費調離效應

科研經費的調離效應，也就是科研經費對科研人員的誤導效應，即由于科研經費投入方向、結構與方式的不合理，使科研人員偏離最有價值的科研方向或使科研人員的時間精力及情緒狀態偏離核心科研工作的現象。顯然，科研經費的調離效應越顯著，科研經費的投入效率就越低；調離效應越小，科研經費的投入效率就越高。當科研經費的調離效應超過一定的臨界值時，科研經費投入越多，甚至越不利于科研活動的開展。

科研經費調離效應的實質，就是科研經費投入的實際效果與其預設的應然目標背道而馳，從而對正常的科研活動造成干擾，使科研人員的科研方向、科研專注度、人員素質（含品德）偏離科研領域或科研核心事務，從而造成科研投入的低效、無效甚至負效，客觀上造成了寶貴而有限的科研經費與科研人員的雙重浪費。

（一）以科研投入效率的影響因素為觀察維度，存在方向性調離、專注度調離、素質調離三種類型

方向性調離的典型表現就是將科研人員從高價值的研究方向或研究領域驅趕到低價值的研究方向或領域。由于嚴格的科研規劃與管理機構的價值偏好決定了科研項目的設置與經費額度，科研項目事實上演化為科研項目發包單位的一種“控制權”，[2]導致科研人員為了爭取科研經費而放棄自己認為更有潛力和價值的研究方向。當然，如果國家及企事業單位的課題規劃科學合理，這些課題規劃及其經費投入也會對科研發揮巨大推動作用。但現實中往往會出現這樣一種現象，即課題規劃往往無法精準把握專業的發展方向，從而對科研人員產生方向性調離。

對科研人員科研專注度的調離，是負激勵更為常見的一種表現。作為社會人，科研人員也有很多繁雜事務需要處理，因此科研人員精力飽滿的科研時間就顯得彌足珍貴。但現實中由于煩瑣的財務報銷程序與審計事務，使得科研人員不得不拿出很大一部分時間來應付科研項目的立項、結項、財務報銷等瑣事，從而降低了科研人員在核心科研事務上時間與精力的投入強度。更糟糕的是，煩瑣的財務報銷規定，經常讓科研人員一旦觸碰經費報銷就會處于牢騷滿腹的負面情緒狀態，從而使其無法專心致志地從事科研工作。

對科研人員的素質調離，則是指由于科研經費的誘惑及干擾，使科研人員的專業素質逐漸降低，而與經費的獲取或使用有關的非科研素質卻逐漸增強，從而導致科研人員財務化（精于做賬報銷避稅）、科研人員公關化（精于拉關系搞項目）、科研人員享樂化（精于娛樂享受）。由于一個人的時間、精力、腦力有限，這些非科研事務的增加，往往是以犧牲科研時間、科研精力、科研操守等科研素質為代價的?？蒲薪涃M的這種素質調離效應，無疑也屬于對科研人員的負激勵。

（二）以持續時間為觀察維度，存在暫時性調離和永久性調離兩種類型

暫時性調離是指科研經費在一段時間內對科研人員產生的方向性調離、專注度調離或素質調離，待該段時間過后科研人員又能夠回歸到正確的科研方向或恢復其科研專注度及科研素質。這種暫時性調離，是科研經費對科研人員的負激勵（調離效應）的主要表現。

永久性調離是指在科研經費的誘惑下科研人員永久地離開科研工作。最典型的表現是一些頂尖科研人員由于經費使用的違法違規而鋃鐺入獄，從而永久性地結束了科研生涯。如一些頂尖科研人才，均由于經費的違法違規使用而入獄收監、葬送學術生涯。若只從法治的角度看，這些科研精英罪有應得，但從國家人才資源的角度考量，這些由國家花費了極高代價培養出來的難得人才非正常地結束科研生涯，這本身也是國家的重大損失。而這種人才悲劇的發生，固然與涉案科研人員的個人修養（包括對法規政策的把握程度不足等）不足有關，但國家的科研經費制度缺乏監督機制（考驗人性）也難辭其咎。諸多實踐案例反復證明，改革科研經費制度刻不容緩。最值得注意的是，某些案件爆發后檢查機關偵查的非專業性以及長期羈押而不能審判的事實，均印證了科研經費管理的特殊性，不能簡單套用一般國家機關和事業單位辦公經費的管理辦法和一般案件的偵查、審判方式與程序。

長期以來，我國的科研經費管理制度表現出一種強烈“過程控制”的監管邏輯，堅持嚴格的財務過程監管思路，體現出明顯的對科研人員的制度性不信任。其結果是科研人員為了正常使用科研經費而被迫購買發票、編造經費憑證的現象屢見不鮮。每逢年末報銷集中期，為了使科研經費不被收回，各種灰色行為大行其道。這讓原本寶貴而有限的科研經費難以發揮對科研活動的保障與激勵作用。這種過程導向的科研經費監管制度對科研倫理造成無可避免的沖擊，讓廣大的科研人員承受了巨大的道德風險與法律風險。

如果采取的是一種結果導向的科研經費管理制度，弱化科研經費管理中成本—收益取向的“過程控制”，不僅符合國家為科研人員“松綁”的改革思路，而且很多科研人員因科研經費而斷送科研生涯的悲劇也可以避免，從而有助于保護國家的科研生產力。

三、以增強正向激勵為導向改革科研經費管理

顯然，矯正科研經費的負激勵應該成為今后科研經費管理改革的重中之重。為適應科研活動的自身規律性，改革應該遵循三條管理原則。一是突出分類管理原則?；诜诸惞芾淼木毣芾硎前蒲泄芾碓趦鹊乃泄芾韺嵺`應予以采納的第一原則，科研經費的分配與管理也應逐漸走向精細化管理，避免簡單粗暴的“一刀切”。正如李克強總理所言：“不能用管理行政人員辦法管理科研人員”“一流科研機構、一流高校、一流科技成果從不是靠政府部門的工作人員管出來的！”[3]二是突出適用性原則。本文所提的改革建議針對科研管理實踐中存在的突出問題，兼顧科研管理體制的長期目標和當前突出問題。三是突出系統配套原則?？蒲泄芾碇贫取扒度搿痹趪夜芾眢w制以及財政、經濟管理、科技、教育等其他各種具體管理制度環境之中，因此必須考慮與制度體系的適應性以及改革的可行性。為此，我們提出如下六點改進建議：

（一）探索零報銷的信任制科研經費撥付制度

現行以報銷制為主的經費撥付制度缺陷主要表現在：一是調離效應顯著，尤其是對科研人員科研專注度的調離——從預算編制到經費報銷，從項目立項到結項，耗費了科研人員大量的時間和精力，同時嚴重影響了科研人員的情緒狀態；二是監管成本高昂——大量的財務審計人員介入其中；三是使科研人員承擔了巨大的道德風險與法律風險。

零報銷的信任制科研經費撥付制度正是針對上述弊端而設計的。這種經費撥付制度的突出特征就是零報銷，即無須任何報銷單據和報銷手續，進而也沒有任何經費檢查與經費審計。由于省卻了經費報銷環節，項目經費額度可考慮降低到現有同類項目的2/3 甚至1/2，在實際應用中可以根據項目管理的原則適當調整。這種零報銷的信任制科研經費撥付制度，相當于科研項目發包部門通過合同方式購買科研人員的科研成果，而不再對研究過程進行嚴格監管。由于能夠充分體現對科研人員的信任和尊重，更有利于調動科研人員的積極性。

同時，這種零報銷的經費撥付制度能夠使科研人員徹底擺脫曾經讓其苦不堪言的經費報銷問題，為其節省大量時間與精力，鏟除了科研經費調離效應產生的土壤。零報銷的信任制科研經費撥付制度主要適用于成本比較穩定或者勞務支出占比高的特殊研究，如人文科學類、社會科學類、自然科學中成本核算較為容易的應用類研究以及私密訪談、心理測試、野外考察等無法獲得發票或者勞務成本占比高的科研項目類型。

需要說明的是，零報銷的科研經費撥付制度無須報銷手續，并不代表沒有任何監管，而是需要配套建立完善的科研成果后評估制度作為一種事后監管機制。

（二）加大高校和科研機構保障性經費撥付力度

保障性科研經費是指財政、教育和科研主管部門撥付給高校、科研機構用于保障其正常運轉以及保障科研人員基本生活與正常工作的經費。如直接撥付給高校和科研機構的基礎設施建設費用、基本科研業務費用、日常管理運營費用以及科研人員的工資、津貼等費用。保障性經費與競爭性項目經費的最大區別就在于保障性經費無須通過競爭獲取。

競爭性項目制是工業社會獲取科研經費的基本途徑。改革開放以來，我國逐漸形成了競爭性科研項目經費分配模式，極大地調動了科研機構與科研人員的積極性。然而，由于片面迷信競爭的優勢，導致保障性經費水平一直偏低。與此同時，物價水平卻伴隨著經濟發展與通貨膨脹一路提升。這讓科研人員陷入越來越相對貧困的狀態，不得不通過承擔科研項目獲取部分經費補充保障性支出。隨著項目制的全面鋪開，依托于條塊分割、“九龍治水”式科研管理體制的競爭性科研項目經費分配制度逐漸異化為影響創新活力釋放的制約因素，遭到科研人員的廣泛詬病。

近年來，各級各類高端人才引進項目中，一般都給予引進人才較大額度的一次性資助。從本質上來講，這種經費資助同時具有保障性經費與激勵性經費的雙重屬性。同理，對于科研機構和廣大的一線科研人員而言，同樣可以在科學分類的基礎上，不同程度地提高保障性經費的撥付水平，力爭為科研人員創造一個不為基本生活所困擾的科研環境。

（三）擴大科研成果后資助項目實施范圍

與通過競爭獲取科研項目經費不同，科研成果后資助項目是一種基于結果導向的科研經費分配方式。科研成果后資助項目建立在這樣的邏輯預設之上：一是科研項目能夠進行精細化的科學分類與管理，其適用范圍應該限定在哲學社會科學以及勞務成本占比高的基礎性研究項目，而對于研究過程中需要大量購置實驗材料的研究項目則不適用；二是與零報銷的信任制科研經費撥付制度一樣，科研成果后資助項目承認經費資助是對科研人員科研成果的一種購買行為，并且認可科研人員通過智力付出獲取較高報酬的市場邏輯。

與競爭性科研項目相比，科研成果后資助項目具有如下優勢：第一，免除了項目申請、項目管理、經費報銷與審計等行政事務對科研人員時間與精力的損耗；第二，免除了競爭性科研項目對科研人員科研方向的干擾，從而避免了科研經費投入的方向性調離效應；第三，體現結果導向，事實上不僅更能保障科研質量，而且還能減少科研經費管理環節，從而降低監管成本，提升科研經費投入效率。在實際操作過程中，可以降低單筆資助額度，分級分類實施，逐步擴大科研成果后資助項目的覆蓋范圍。

（四）擴大無資助科研成果的獎勵比例

無資助科研成果的獎勵與科研成果的后資助項目既有區別又有聯系。二者的主要區別是，無資助科研成果的獎勵范圍可以遠遠大于科研成果的后資助項目，一些沒有以任何形式獲得國家科研經費支持但經實踐檢驗貢獻突出的技術發明或科研成果也可以獲得科研成果獎勵。其聯系是二者都是在科研過程結束之后，憑借科研成果而獲得國家科研經費支持。

在某種程度上，部分無資助科研成果的獎勵可以看成是一種特殊的科研成果后資助項目。因此，除了具有科研成果后資助項目所有的優勢外，無資助科研成果的獎勵還有如下優點：第一，科研成果的獎勵必然更加重視科研成果的價值與評審過程的公開透明，不僅便于社會監督，而且更能體現公平、公正；第二，能夠體現更強的精神激勵效果。無論是項目資助，還是無資助科研成果的獎勵，能夠獲得國家科研經費支持必然對廣大科研人員產生較強的正向激勵效果。

事實上，有一部分發明創造和科研成果并未獲得任何形式的國家經費支持。因此，可以考慮單獨設立無資助項目獎勵，對于具有較好經濟效益和社會效益的無資助科研成果給予重獎，以鼓勵全社會樹立自由探索的科學精神，引導更多社會資金投資科研活動。在實踐操作過程中，可以考慮建立一種類似于諾貝爾獎評審過程的科研成果發現、評審和獎勵機制。

（五）進一步改革科研經費回收制度

現行科研經費管理制度一般規定，沒有按照預算年度時間節點花完的科研經費預算，將被管理部門予以回收，只有極少數科研項目可以跨年度預算。在實際運行過程中，一些科研項目經費經常第三季度甚至第四季度才到位，11月就需要花掉80%甚至90%，這讓科研人員和項目承擔單位為了使科研經費不被收回，不得不突擊花錢，甚至被迫依靠收集財務票據來報銷經費，浪費了大量的時間、精力與飽滿情緒，造成研究工作暫時性處于低效或無效狀態。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，對科研經費回收制度進行了改革，明確提出“項目實施期間，年度剩余資金可結轉下一年度繼續使用。項目完成任務目標并通過驗收后，結余資金按規定留歸項目承擔單位使用，在2年內由項目承擔單位統籌安排用于科研活動的直接支出；2年后未使用完的，按規定收回”。[4]10月，財政部與教育部下發的《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》也有類似規定。應該說，這兩項科研新政是對現有科研經費回收制度的重大突破。但是從本質上依然缺乏對科研人員的制度信任，仍然帶有明顯的管控痕跡，因此雖能緩解科研人員的經費使用期限壓力，但仍然無法從根本上解決問題。

對此，本文提出兩條進一步改革的建議：一是沿用現行思路進一步延長科研經費回收期限，比如將回收期限從2年延長到5年；二是徹底變革經費回收制度，建立科研人員過世回收制度。進一步改革科研經費回收制度除了能消除現行科研經費回收制度帶來的調離效應之外，至少還可以帶來兩方面效益：一方面，產生顯著的直接效應——為繼續開展科研工作提供物質保障；另一方面，還會產生較強的間接效應——抑制經費申請，優化資源配置。如果科研人員手頭有一定的科研經費結余可以繼續使用，絕大部分科研人員的理性選擇應該是，將寶貴的科研時間與精力投入新的研究工作，而將申請新項目的機會讓渡給其他科研人員。

（六）改革報廢折舊資產實物回收制度

從現行科研經費管理制度觀察，科研實物資產屬于國家財產，回收制度就由此而生。然而在實踐中，科研資產實物回收制度卻產生了眾多負面效應。一是浪費了大量的人力、物力和空間來收集、存儲、處理那些接近報廢邊緣基本無法被其他人繼續使用的實物資產。相反，如果保留在原科研人員手上，也許還可以繼續使用，從而大大降低購置新資產的概率。二是報廢電腦、電子存儲元件等科研實物資產可能涉及科研人員個人的私密性資料，因此如果要交回單位保管，不得不花費額外的成本聘請技術人員來處理這些信息。

追根溯源，科研報廢折舊資產回收制度源于與行政機關相同的管理邏輯。因此，應該以分類管理為基礎，建立科研報廢折舊資產實物分類處置制度。首先，針對不同性質的機構實行不同的報廢折舊資產處置制度。其次，建立更加精細化的報廢折舊資產分類回收制度。根據高校、科研機構的性質以及科研人員所從事研究的性質，對可能涉及國家秘密和技術秘密的報廢折舊資產一律予以回收，對大型的實驗設備、帶有公共性質的科研設備和科研資源一律予以回收，而對于科研人員個人使用且不涉密的輕便型資產，如電腦、移動存儲設備等資產則不予回收。

四、結論與討論

科研經費對科研人員開展科研活動具有保障與激勵雙重作用。自2014年起，中國的科研經費投入總量已經僅次于美國，居于世界第二位，同時中國的科研人員投入已經不少于美國，但是中國的科研產出、研發實力卻仍然與歐美發達國家有較大差距。因此，科研經費的保障與激勵作用不得不引起重視。改革開放以來，中國學習借鑒國際通行做法，逐步建立起競爭性科研項目經費分配制度，享受到市場競爭機制帶來的好處。與此同時，競爭性科研經費分配模式的弊端也逐漸暴露。這種科研經費分配模式與條塊分割的管理體制、管理理念的緊密結合，導致科研人才不得不多渠道競爭經費，以彌補保障性經費的不足，從而影響了科研人員的科研方向與科研專注度，甚至對科研活動產生明顯的負激勵作用。近兩年來，盡管科研經費管理制度改革在“松綁+激勵”方面有很大突破，但是依然沒有走出管控的思維窠臼。所以，必須對現行管理制度背后蘊含的管理理念與行為邏輯進行反思與揚棄，徹底摒棄管控理念指導下修修補補式的改革思路，加強管理理念創新和制度創新，從改革科研經費的投入制度、分配制度、報銷制度、回收制度等方面全面優化頂層設計，以充分激發科研人員的潛能。