英國圖書館法律體系及其啟示

摘 要 圖書館法律體系是圖書館事業發展的根本保障，英國圖書館事業比較發達，圖書館法律體系相對完備，涵蓋國家圖書館法、公共圖書館法、出版物繳存法、公共借閱權法、版權法等內容。研究英國圖書館法律體系，尤其是其中的“圖書館法人治理結構”“出版物法定繳存”“公共借閱權的衡平理念”等內容，對我國圖書館立法具有啟示與借鑒意義。

關鍵詞 圖書館法律體系 法人治理結構 法定繳存 公共借閱權

分類號 G251

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2019.12.017

Abstract Legal system is the fundamental guarantee for the development of library industry. The library industry in Great Britain is comparatively flourishing， and the legal system of libraries is comparatively complete， including National Library Acts， Public Library Acts， Legal Deposit Libraries Acts， Public Lending Right Acts， Copyright Acts， etc. Studying on the legal system of libraries， especially the content of “corporate governance structure” “legal deposit” and “the equity idea of public lending right”， etc， is meaningful for the library legislation in China.

Keywords Legal system of libraries. Corporate governance structure. Legal deposit. Public lending right.

1 英國圖書館事業發展概況

英國是世界上圖書館事業比較發達的國家之一，回顧圖書館發展的整個歷史進程，英國也同樣位于圖書館事業發展較早的幾個國家之列。英國的圖書館事業與其悠久的歷史、宗教以及文化傳統息息相關，在此基礎上，公共圖書館開始出現和發展，圖書館的設置主體也由個人或社會組織轉變為政府，極大地推動了英國圖書事業發展的進程。

1.1 英國圖書館發展簡史

探究英國最早的圖書館，可追溯至公元10世紀前的基督教會藏書，此后，隨著中世紀時期教育的發展、大學的興起，一些大學圖書館、學院圖書館開始創辦，豐富了圖書館的類型，17世紀以后，近代公共圖書館開始建立，第一次工業革命導致了西方社會的重大變革，隨著英國在19世紀成為世界上最大的殖民國家，版圖擴張和經濟發展推動了圖書館事業的發展，英國1850年《公共圖書館法》在這一時期誕生。20世紀初，英國的公共圖書館迅速發展，圖書館數量、館藏、經費需求都呈上升的趨勢，同時建立了全國性館際互借制度。20世紀30～40年代，公共圖書館在英國各地已經廣泛存在，但是各地的圖書館并沒有形成一定的體系，因此英國政府采取了一系列的措施進行改革，直至80年代，公共圖書館發展趨于穩定。進入21世紀，英國政府基于對未來信息社會的戰略性認識，對圖書館信息產業的發展給予了強而有力的支持。

1.2 英國圖書館的類型

總體而言，英國的圖書館包括國家圖書館、公共圖書館、專門圖書館、大學和學院圖書館等幾種類型。

英國有三大國家圖書館，分別是位于倫敦的英國國家圖書館、愛丁堡的蘇格蘭國家圖書館和阿伯里斯威思的威爾士國家圖書館。英國國家圖書館根據1972年議會通過的《英國國家圖書館法》（British Library Act）成立，由前大英博物館圖書館、國立中央圖書館、國立外借科技圖書館以及英國全國書目出版社等單位組合而成，根據英國國家圖書館發布的2017年年報[1]，其館藏總量為1 7000萬冊件，為世界主要國家圖書館館藏總量之最;蘇格蘭國家圖書館創立于1689年，1925年改為現名，藏有豐富的蘇格蘭語圖書和手稿，由專門的《蘇格蘭國家圖書館法》（National Library of Scotland Act） 予以規制;威爾士國家圖書館創建于1907年，由威爾士政府資助運行，它是世界上凱爾特語藏書最豐富的圖書館，也被認為是調查威爾士地理地質知識的權威中心。

英國的公共圖書館根據所屬地區不同，適用不同的法律規定，位于英格蘭和威爾士地區的公共圖書館根據《公共圖書館與博物館法》（Public Libraries and Museums Act）的規定進行管理和運行，而蘇格蘭和北愛爾蘭地區有自己的公共圖書館法。英國的公共圖書館在管理體制上呈現綜合性的特點，地方政府負責宏觀管理，公共圖書館自身通過行業協會進行自治，相當數量的公共圖書館實行中心館-分館的模式，目前已經形成一定的網絡規模，中心館和分館分工負責，前者主要負責財政、業務和人事管理，后者主要負責區域內的讀者服務。2001年，英國政府頒布《公共圖書館服務標準》（Public Library Service Standards），并于2008年進行了修訂，該標準對公共圖書館的服務提出了新的要求，同時在一定程度上成為了公共圖書館績效評價的指標[2]。

英國的專門圖書館則多出現于20世紀20年代以后。例如，公共機構中的英國廣播公司圖書館、工商業界的帝國化學工業有限公司圖書館、學術機構中的英國醫學協會圖書館等，都是著名的專門圖書館。英國的每所大學和學院基本上都設有自己的圖書館，有的大學和學院甚至設置了不止一個圖書館，部分大學圖書館因其悠久的歷史、完備的設施、優質的服務而聞名于世，例如劍橋大學圖書館、牛津大學博德利圖書館。

2 英國圖書館法律體系

英國作為世界上圖書館事業比較發達的國家，建立了比較完備的圖書館法律體系，它的圖書館相關立法活動也處于世界領先地位。從內容方面而言，英國圖書館法律體系主要由國家圖書館法、公共圖書館法、出版物繳存法、公共借閱權法以及相關的版權法等構成。

2.1 國家圖書館立法

如前文所述，英國有三個國家圖書館，分別是：英國國家圖書館、蘇格蘭國家圖書館和威爾士國家圖書館。就法律層面而言，英國現行有效的國家圖書館法有兩部，分別是1972年《英國國家圖書館法》和2012年《蘇格蘭國家圖書館法》。

其中，《英國國家圖書館法》是規制英國國家圖書館設立和運行的專門法規，可以說，該法制定的主要目的之一就是建立英國國家圖書館。該法由正文和附錄兩部分組成：正文7條，明確提出該法施行的目的是建立英國國家圖書館，綜合收藏各類書籍、手稿、期刊、膠片以及其他記錄資料，該館的職責為保護、揭示、發展館藏及其設施，為教育研究機構、工商界等信息使用領域提供服務，成為在自然科學和人文社會科學方面的全國研究中心、參考中心、信息服務中心。該法規定英國國家圖書館通過設立的國家圖書館委員會進行運行和管理，國務大臣需為國家圖書館委員會提供財政支持;附錄14條，對英國國家圖書館委員會及其顧問委員會進行了規定，包括委員會的組成及成員資格，議事程序及其附帶權力，人員以及聘用的期限和條件等[3]。概括而言，該法明確了英國國家圖書館的設立規則，確立了管理體制，切實保障了各項事務的運行和發展。

相應的，《蘇格蘭國家圖書館法》則具體規制蘇格蘭國家圖書館的設立和運行，1925年8月7日，《蘇格蘭國家圖書館法》公布，明確規定了設立蘇格蘭國家圖書館，并且通過法律條文確定了蘇格蘭國家圖書館的職責;隨著時代的發展，2012年5月16日，蘇格蘭議會通過新的《蘇格蘭國家圖書館法》，該法在1925年法的基礎上，對蘇格蘭國家圖書館的名稱、職能以及治理進行了進一步的規定[4]。

2.2 公共圖書館立法

2.2.1 《公共圖書館與博物館法》

談及英國公共圖書館立法，必須提及1850年《公共圖書館法》（Public Library Act），它不僅對于英國圖書館事業發展具有重要意義，乃至對于全世界的圖書館事業發展，都可謂具有里程碑意義，它被認為是英國的第一部公共圖書館法，也是世界上第一部國家層面的公共圖書館法。之后，英國公共圖書館事業不斷發展，該法也經過多次修訂。20世紀30～40年代，英國公共圖書館事業發展迅速，一些圖書館學界的專家、學者提出自身的主張，呼吁制定新的政策，以改善公共圖書館發展中存在的問題，推動公共圖書館事業進步，“麥考文報告”和“羅伯茨委員會報告”是其中的典型代表。1942年，“麥考文報告”發表，報告對英國公共圖書館的狀況進行了分析，提出了加大中央扶持力度，加強公共圖書館間的整合重組，建設全國性圖書館網絡等建議;1959年，羅伯茨（時任英國圖書館協會主席）發表了“羅伯茨委員會報告”，該報告承襲“麥考文報告”的思想，提出成立公共圖書館管理機構、制定服務標準并由中央政府監督實施等改革措施。

1964年，采納上述兩個報告主要思想的《公共圖書館與博物館法》[5]頒布，該法規定：①國務大臣對圖書館服務進行監督，成立國家顧問委員會為國務大臣提供事業發展建議;②建立圖書館館際合作地區委員會，指導和促進館際合作;③公共圖書館需提供綜合的、有效的圖書館服務;④博物館、美術館服務相關事項;⑤教育或文化活動場所的利用事項。《公共圖書館與博物館法》在英國影響深遠，它鼓勵公共圖書館之間的合作，提出成立館際合作委員會，國務大臣有責任制定和監督地區圖書館當局與另一個圖書館當局或團體合作[6]，從而明確了國務大臣監督以及促進公共圖書館服務改進的責任，將全面和有效的服務責任強加于地方政府，不僅強調圖書館、博物館的服務，還鼓勵公共圖書館進行合作，極大地推動了英國公共圖書館事業向前發展。

2.2.2 《蘇格蘭公共圖書館法》

在蘇格蘭地區，1887年誕生了《蘇格蘭公共圖書館綜合法》（Public Libraries Consolidation （Scotland） Act），該法由修正、合并相關蘇格蘭公共圖書館法而來，是只適用于蘇格蘭地區的公共圖書館法，法律明確規定了圖書館主管機構應根據具體情況管理、管制和調節圖書館的建立，此外，該法還規定圖書館應向公眾開放，供公眾免費利用，該規定屬于比較早的關于免費開放的法律規定[7]。隨著時代的發展，為了修正和鞏固蘇格蘭的公共圖書館法，1955年5月6日，《蘇格蘭公共圖書館法》 （Public Libraries （Scotland） Act） 頒布實施，該法在1887年法的基礎上，做了一些修正，明確規定促進法定和非法定的圖書館主管機構之間合作，同時移除了1887年法中的一些限制，例如郡議會、鎮議會有關公共圖書館年度開支限制和借款限制，促進法定圖書館主管機構和非法定圖書館主管機構之間合作，擴大法定圖書館主管機構出借圖書館資料的權力[8]。

2.2.3 《北愛爾蘭圖書館法》

2008年6月17日，《北愛爾蘭圖書館法》 （Libraries Act （Northern Ireland）） 頒布，它是北愛爾蘭議會通過的適用于北愛爾蘭地區的圖書館法。該法規定了北愛爾蘭圖書館管理局的設立及其職能，同時也規定北愛爾蘭圖書館為公眾的生活、工作和學習提供全面且高效的服務，此外還就圖書館為游客提供服務進行了規定[9]。

2.3 出版物繳存法

2003年10月30日，英國議會通過《法定繳存圖書館法》（Legal Deposit Libraries Act），該法是一部專門的出版物繳存法，其授權國務大臣根據非印刷體資料的發展趨勢，從而逐步拓展法定繳存制度的范圍——囊括各種非印刷載體出版物，具體包括各類離線出版物（如CD-ROMS和縮微制品）、在線出版物（如電子期刊） 和其他非印刷體資料[10]。該法總計17條，其中第1～3條規定了繳存義務和履行義務的方式;第4～5條規定了印刷型出版物繳存制度;第6～8條規定了非印刷型出版物繳存制度;第9～10條規定了責任免除;剩余7條則是條例以及一般規定[11]。《法定繳存圖書館法》在確認之前印刷出版物規定的同時，賦予國務大臣對非印刷型出版物形式予以擴展的權力，為非印刷型出版物繳存奠定了堅實的基礎。

然而，單獨的一部《法定繳存圖書館法》 并未能解決出版物繳存的所有問題，于是英國政府在2013年頒布了《非印刷型出版物法定繳存圖書館條例》 （The Legal Deposit Libraries（Non-Print Works）Regulations），進一步完善《法定繳存圖書館法》 中關于非印刷型出版物法定繳存的相關內容。

2.4 公共借閱權法

在英國法律體系內，公共借閱權（Public Lending Right） 是作為一種知識產權而獨立存在的，完全區別于版權[12]。1979年3月，《公共借閱權法》（Public Lending Right Act） 獲英國議會通過，并且根據該法成立了一個專門的協會——英國公共借閱權協會，該法給予了英國的作者一項法定權利：可因公共圖書館免費出借相關作品獲得報酬，并且規定該報酬由中央基金隨時予以支付。該法還規定適用公共借閱權的圖書的種類、類型和范疇，及與之相關的中央基金的支付范圍由實施方案予以規定或者根據實施方案予以規定，在實施方案的制定過程中，國務大臣需與作者、圖書館當局代表、有可能受該實施方案影響的其他代表予以協商。此外，該法通過附錄對“公共借閱權注冊官”進行了詳細規定[13]。發展至今，英國已成為推行公共借閱權最為成功的國家之一。

2.5 版權法中與圖書館相關的內容

1988年頒布的《版權、外觀設計和專利法》（Copyright， Designs and Patents Act）為英國現行有效的版權法律規定，該法中與圖書館相關的內容主要規定于第一部分第三章的“圖書館和檔案館”（Libraries and Archives） 部分，該部分對特定情形的復制是否構成侵權做出了明確的規定[14]。

3 英國圖書館法律體系的啟示

3.1 圖書館法人治理結構

“法人治理結構”原為公司法中的一個概念，普遍應用于公司治理之中，在制度設計上通過所有者與經營者的權責分離，達到治理效果。英國國家圖書館在1973年創建之初，即依據《英國國家圖書館法》采用了法人治理結構。該法規定英國國家圖書館通過設立的英國國家圖書館委員會進行運行和管理，委員會的職責是：使英國國家圖書館成為在自然科學和人文社會科學方面的全國研究中心、參考中心、信息服務中心。關于“英國國家圖書館法人治理結構”的具體內容均在《英國國家圖書館法》有所規定：其中第2條規定，英國國家圖書館委員會由主席（1名）和委員（8～13名）組成，其中主席由國務大臣任命，委員由女王或者國務大臣任命，至少1名委員（可以是主席）是全職委員;第5條規定，在議會提供的資金之外，國務大臣為英國國家圖書館委員會提供財政部會予以批準的支出，該支出可以用于英國國家圖書館的管理費用、日常管理費用或者其他費用;此外，附錄14條，集中對英國國家圖書館委員會及其顧問委員會進行了規定，包括委員會的組成及成員資格，議事程序及其附帶權力，人員以及聘用的期限和條件等。

英國國家圖書館的法人治理結構體系設計較為完備，推動著英國圖書館事業的不斷發展。在我國，學界對“圖書館法人治理結構”也早有討論，并且在2007年就開始了構建公共圖書館法人治理結構的試點工作。截至2013年底，無錫、深圳、廣州等市的圖書館作為先期試點的單位，已初步完成了法人治理結構的建設工作。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出了要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”。此后，公共圖書館法人治理結構建設進入我國各地文化體制改革的重點工作之列。《公共圖書館法》于2018年開始實施，其第23條明確規定“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”，從法律的層面確立了我國公共圖書館法人治理結構的構建要求。英國國家圖書館的法人治理的成熟經驗，對創建適合我國體制的圖書館法人治理結構具有重大的啟示與借鑒意義。

3.2 出版物法定繳存

英國建立有完備的出版物法定繳存制度，以2003年《法定繳存圖書館法》 作為法定繳存的單行法，對出版物繳存做出基本規定，該法規定的繳存范圍除了印刷型出版物外，也涵蓋各種非印刷載體出版物，包括各類離線出版物、在線出版物和其他非印刷體資料，為非印刷出版物的繳存奠定了基礎。同時，該法授予國務大臣在非印刷型出版物法定繳存中的二級立法權力。為了進一步完善該法中關于非印刷型出版物法定繳存的相關規定，2013年，英國政府頒布《非印刷型出版物法定繳存圖書館條例》，繳存制度開始涵蓋數字和在線出版的資料，包括網站、博客、電子雜志和CD-ROM等，該條例使非印刷出版物的繳存以法律形式確定下來。

在我國，目前尚未有一部統一的關于出版物繳存的法律，對出版物繳存進行了相應的規定，廣泛存在于行政法規、部門規章、地方性法規規章之中。這些規定的效力級別較低，而且地方文獻繳存的規定又客觀地造成了一個出版物將向多個機構繳存的結果，嚴重影響了繳存所應達到的實際效果，出版物繳存制度的立法任重道遠。《公共圖書館法》中，第26條對出版物繳存做出了相關規定，要求“出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物”。目前該條是我國出版物繳存的最高法律規定，從長遠處著眼，單獨的一部繳存的法律實為必須。考慮我國的圖書館立法實際，單獨的繳存立法還有很長的一段路要走，但在這個漫長立法過程中，需要清晰認識到：出版物繳存制度是全面收藏和保存一國文化遺產最直接、最有效的方式，法律的權威性與效力性可以為出版物繳存制度提供最為切實的保障力度。

3.3 公共借閱權的“衡平”理念

英國是推行公共借閱權制度最為成功的國家之一，1979年的《公共借閱權法》賦予了英國的作者一項法定權利，即可因公共圖書館免費出借相關作品獲得報酬，“衡平”理念在公共借閱權制度中彰顯無疑。公共借閱權制度設立的初衷即是保護著作權人或出版者的合法權益，平衡、調整著作權人群體和代表社會公眾讀者利益的公共圖書館界雙方的利益關系，公共借閱權補償金由政府財政支出，并設立專門的政府部門——文化、媒體及體育部（Department for Culture， Media and Sport， DCMS）負責公共借閱權制度的落實和推進。這一制度在保障著作權人群體權益的同時，激發了本國作者的創作熱情，推動了英國的出版業及相關文化產業進一步發展。

公共借閱權的“衡平”理念取得了積極的效果，但其創設之初并不容易。著作權群體認為圖書銷量會受到借閱量的影響，認為自己的圖書提供給圖書館免費借閱會影響自身權益，圖書館界認為公共借閱本屬義務，公共借閱權制度將增加圖書館的工作量和工作負擔，社會公眾認為自身的文化權益需要保護。隨著幾十年來公共借閱權制度的實施證明，該制度實現了各方的互贏互利：著作權人獲得了借閱補償金，圖書館界也獲得了一定的利益，社會公眾的文化權益得到保護。著作權人、圖書館、社會公眾，這三者之間的利益沖突在我國同樣存在，我們雖然未必需要人云亦云的建立公共借閱權制度，但是公共借閱權的“衡平”理念確需引入，如何有效規范和調節著作權人、圖書館、社會公眾三者之間的關系，倡導適合我國國情的制度體制，值得深入思考。我國《著作權法》中的“合理使用”制度即是一種“衡平”的理念，明確規定了“為個人學習、研究或者欣賞”“為介紹、評論某一作品或者說明某一問題”等12種合理使用的方式，平衡作者與使用者、社會公眾三者之間的利益，通過這種利益的平衡，推動社會繁榮與文化進步。單純的“合理使用”制度對“衡平”理念的踐行還不夠，在以后的相關立法活動中也應加強該理念的貫徹施行。

4 結語

英國有其自身的法律歷史以及法律文化背景，世界上第一部國家公共圖書館法就于1850年誕生在英國，至今學界對其影響和發展仍有研究。英國不僅圖書館法的歷史綿長，而且圖書館法律體系完備，國家圖書館法、公共圖書館法、出版物繳存法、公共借閱權法以及版權法等作為英國圖書館法律體系的內容，通過法律、條例、法令等形式展現出來，其立法活動一直處于世界領先地位。回顧我國的法律發展，“之”字形的法律發展道路中，圖書館法更是無法與關系國計民生的大法相較，好在《公共圖書館法》已經出臺，圖書館法律體系的談及雖然遙遠卻也值得期待，相信《公共圖書館法》 的實施會開啟一個我國圖書館法律體系建設的時代。

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劉英赫 國家圖書館研究院副研究館員。 北京，100081。

（收稿日期：2019-03-14 編校：謝艷秋，左靜遠）