崇明區農村集體資產清產核資的實踐與思考

■ 宋磊英

時隔20年的全國第二次農村集體資產全面清產核資工作于2018年初正式啟動，按照本市農村集體資產清產核資的有關要求，崇明區積極組織力量，及時開展培訓，部署清產核資工作。2019年3月，順利完成了這次清產核資工作。

一、基本情況

至2017年底，崇明區擁有鎮、村、組三級集體經濟組織5996家，其中，鎮級16家、村級269家、組級5711家。農村集體經濟組織所屬全資集體企業102家，其中，鎮級52家、村級50家。

（一）農村集體總資產情況

2017年度農村集體經濟組織賬面總資產73.98億元，核實數69.96億元，核銷資產4.02億元。其中，應收款項核減0.58億元，存貨核減0.05億元，長期投資核減3.17億元，固定資產核減0.1億元，農業、林業等資產核減0.12億元。經清查，全區集體經濟組織總資產中，經營性資產37.97億元，占總資產的54.27%。

（二）農村集體負債情況

2017年度農村集體經濟組織賬面總負債32.68億元，核實數30.13億元；清理負債2.55億元；其中，短期借款核減2.5元，應付款項核減0.01億元，長期借款及應付款核減0.04億元。

（三）農村集體凈資產情況

2017年度農村集體經濟組織賬面凈資產41.3億元，核實數39.83億元，核減1.47億元，其中，資本核減0.38億元，公積公益金核增0.52億元，未分配收益核減0.57億元。清產核資后鎮級凈資產14.32億元、村24.71億元、組0.8億元。

（四）農村集體資源情況

2017年度農村集體經濟組織擁有農村集體土地總面積115.72萬畝，其中，農用地96.18萬畝，建設用地18.51萬畝（其中，公共管理與公共服務用地4.2萬畝，宅基地11.95萬畝），未利用地1.03萬畝。

二、主要做法

崇明區在清產核資過程中，嚴格按照客觀公正、真實準確、制度健全、群眾認可的工作思路，主要采取了以下措施：

（一）制定工作方案

按照市農委清產核資工作要求，區農委在調研后，制定并下發《關于全面開展農村集體資產清產核資工作的通知》，明確工作目標、工作任務、工作步驟和時間節點，為清產核資工作奠定基礎。

（二）加強業務培訓

為做好清產核資工作準備，區農委組織鎮、村清產核資工作人員開展專題業務培訓，對清產核資工作具體工作要求和操作步驟以及注意事項進行了詳細的講解。在農業部清產核資系統軟件正式啟用時，又對清產核資人員進行了一次系統軟件操作培訓。工作推進過程中，再次召開專題會議，除了軟件操作培訓外，對各鎮在開展過程中遇到的問題一一進行解答。

（三）注重核查程序

各清查單位對現金、銀行存款、投資、債權債務、固定資產、在建工程等逐一進行實地盤查。債權債務通過電話、上門等方式逐一核對，對一些年限長、金額較大，經再三確認，確實無法收回的，寫明原因，經民主程序后，作為壞賬處理。固定資產先確認臺賬與賬面是否對應，然后根據臺賬明細對實物逐項實地盤點，按照盤點結果，對實有資產再次確認該資產屬性（經營性資產、非經營性資產），對盤盈、盤虧的資產注明具體情況和事由。

（四）強化部門配合

為確保農村集體土地資源的數據準確性，在各單位實地清查的基礎上，區農委積極與區規土局進行溝通，調取了農村集體土地的詳細資料,組織各清查單位排查、核對。經過反復審核，農村集體經濟組織土地資源數據更為精準。

（五）更新資產臺賬

清查單位根據清查結果按實更新資產臺賬。固定資產按盤點實物明細，對資產坐落位置、面積、使用部門、使用年限、折舊率等進行更新登記；對于債權、債務剔除核銷部分后，根據發生時間長短及債權債務重新進行登記造冊。

（六）及時賬務調整

各清查單位按照區農經站設置的工作要求把盤虧、盤盈、壞賬等需要作調整項目的資料提交鎮集體資產監督委員會審核、社員代表大會表決通過、村委會上墻公示，一整套程序通過后作賬務處理。

（七）做好資料歸檔

為鞏固清產核資工作成果，防止工作資料散落，區農經站制定了清產核資工作檔案清單目錄，各鎮、村、組按照區農經站制定的檔案目錄和檔案局對檔案工作的要求，對本次清產核資工作進行“一組織、一檔案”的資料歸檔工作。

三、存在問題

（一）部分清產核資單位重視程度不夠

盡管各級政府發了文，強調了清產核資的重要性和必要性，但仍有個別集體經濟組織走過場，清產核資只是為了完成上級布置的任務。從清查資料看，這些集體經濟組織的資產核實數就是賬面數，清產核資工作只是從賬面到表格，從表格再到電腦系統，沒有進行實質的清點和梳理；對土地資源清查，則是照搬歷史資料。歸集其原因，有主觀也有客觀方面。一是崇明集體資產量小、收益少，對集體經濟組織概念不強，對農村集體資產抱無所謂的態度。二是雖然農村集體資產管理已上升至法律層面，但還是沒有引起足夠重視，法律意識淡薄，所以工作熱情不高。三是當前鎮、村干部忙于美麗鄉村、河長制工程、垃圾分類等工作，一定程度上影響了清產核資工作的開展。

（二）部分壞賬資產核銷難

本次清產核資工作中，大部分農村集體經濟組織對不實資產作了相應的處理，但還有一些農村集體經濟組織明知呆賬長期掛賬、已完工的在建工程未結轉、往來賬戶中存在一方核銷而另一方掛賬的“翹腳賬”、同一主體既是債權人又是債務人的“開花賬”等問題，卻未處理。一是原始資料收集不齊。一些項目由于時間跨度較長，其間人員變動大，相關資料遺失或部分遺失，賬戶結轉、賬戶核銷缺少必要的依據。比如，一些工程建設項目，完工時沒有及時憑施工合同、完工證明等資料作賬務處理；時間一長，資料無從查找，該“在建工程”成了永遠完不了工的工程，而補齊這些資料，手續相當繁瑣。二是管理意識缺乏。第一要面子，呆賬、壞賬處理后，原本經濟基礎就弱的單位，賬面負債將大于資產，出現資不抵債的情況，村干部礙于面子，不愿清理。第二怕麻煩，一些應收款項時間久遠，甚至債務人已不在人世，村干部明知收不回，但是不愿在自己任期期間核銷，怕引起老百姓不滿，引發新矛盾，影響農村社會穩定，也增加清產核資工作人員的工作量。第三無意識，有些干部對集體資產管理意識缺乏，所以沒把清產核資工作當回事，認為資產清不清、核不核都無所謂。

（三）土地資源信息不一致

集體經濟組織所在區域范圍內的土地資源，按屬性分為農用地、經營性建設用地和公益性建設用地，按權屬分為隊屬、村屬、鎮屬、區屬、國有。長期以來土地性質及權屬變化有其歷史復雜性，況且對土地丈量可謂是“十量九不同”，基層同志清查難度很大，尤其是開發地區。有單位提出以規土局的全國第二次土地調查數據為準，但實際情況是“二調”數據與實際情況不再完全相符。從本次清產核資情況看，農業部門掌握的數據與規土部門提供的農村集體土地總面積相差4萬多畝，具體到各集體經濟組織：有的規土部門提供的數據大，而有的則農業部門清查的數據大，部門之間信息不統一。

（四）集體資產管理基層薄弱

一是組級資產管理有待加強。部分組級資產沒有獨立建賬，資金往來多數通過“村隊往來”核算，有少數組甚至直接以現金結算，借用村民小組長私人賬戶。當年的稻車、脫粒機、電纜等資產，由于常年無人管理，有的已進入報廢狀態，有的已無法查找，組級資產缺乏管理。二是村級財務人員素質有待提高。一些村級財務人員只求“賬平、表正、資金不出錯”，只發揮了記賬功能，缺乏對單位內部的整體監管。由于待遇問題，會計代理記賬中心一些有能力的會計頻繁跳槽，而留下來的同志無心全力投入工作。更令人擔憂的是組級財務，大多都是七八十歲的老年人，文化水平不高，未受過專業培訓，對財經政策、法規的理解有一定的難度，只賃經驗“依樣畫葫蘆”。在發生費用時，隨意在自己的筆記本上記一下，沒有經辦人，更沒有審批簽字。

四、對策建議

（一）加強宣傳，提高認識

農村集體資產清產核資工作是推進農村集體產權制度改革的重要基礎，也是保障農民財產權益的客觀需求，也是加強農村集體資產財務管理的有力舉措。因此，要進一步提高清產核資工作的要重要性、緊迫性和必要性認識，嚴格按照《上海市農村集體資產監督管理條例》規定，定期開展資產清查核實工作。

（二）健全制度，強化核銷

一是建立健全各項內部管理制度。加強對農村集體經濟組織的現金管理、票據管理、檔案管理、債權債務管理、固定資產管理、控制非生產性開支、民主理財、財務公開、責任追究等方面制度建設，督促財會人員要定期清理應收款、應付款等債權債務，及時了解資產質量狀況，避免新的債權債務出現。二是規范核銷。對已查實的壞賬資產，一定要采取不同方式收集好證據，按照全區統一的農村集體經濟組織提出核銷申請、農村集體資產管理部門審核、農村集體資產管理委員會批準、成員代表會議民主表決、進行賬務處理等核銷程序進行壞賬核銷，夯實農村集體資產家底。

（三）統一口徑，確保準確

規土部門正在搞全國第三次土地調查，針對不同部門采集的集體土地信息不一致的問題，建議“三調”工作中，農業部門也要共同參與。規土部門采用先進的科學儀器對土地資源統一測量，再按相關口徑明確各地塊權屬；農業部門負責組織土地信息的審核、公示和確認，確認無誤的信息由區政府頒發農村集體土地所有權權證。以后凡有租賃、征用、征收農村集體土地，均以此面積為準，既提高了工作效率，也防止土地資源信息不對稱。

（四）培育人才，規范管理

加強對村組財會人員的業務培訓，為財務人員“量身訂做”培訓教材，全面提高財務人員及村級報賬員隊伍的整體素質和業務能力，著力打造一支政治堅定、業務精通、水平過硬的財會隊伍。這不僅是確保今后農村集體資產清產核資工作順利開展的需要，也是提高農村“三資”管理水平，確保農村集體經濟正常有序運行的需要。

（五）加強監督，保障權益

一是加強農村集體資產監管，按照經營性資產和非經營性資產分類，建立資產臺賬監管制度，確保農村集體資產安全完整，并充分發揮集體資產使用效率，提高農村集體經濟組織年度收益。二是加強農村集體土地資源監管，正確劃分農村集體農用地和建設用地，規范土地流轉和租賃合同，逐步通過土地減量化、整理復墾、農民集中居住等多種方式進一步利用好各類農村土地資源，確保農村集體土地收益，不斷發展和壯大農村集體經濟。