深化農村改革 明晰資產權屬
——金山區全面完成鎮級農村集體經濟組織產權制度改革

■ 朱火金

為全面貫徹落實中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》文件精神，按照市委市政府和市農業農村委的統一步驟和總體要求，金山區積極探索，積極創造條件，分步實施，穩妥推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，切實做到應改盡改，全面完成本區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，成立10個鎮農村集體經濟聯合社。

一、改革基本情況

為達到“組織體系化、產權明晰化、管理信息化、制度規范化、監督多元化”的農村集體經濟組織產權制度改革目標，在推進改革中，金山區堅持因地制宜、民主管理和保障成員合法權益等方式開展改革，采取以農齡為主要依據和“份額到村、收益到人”的改革模式，全面推進改革，并按照《關于推進農村鎮級產權制度改革的相關操作口徑》文件要求，明確改革的資產范圍和成員份額。改革時，全區10個鎮級農村集體經濟聯合社列入改革的總資產為23.18億元，凈資產5.92億元，加入改革的農戶數為121249戶、740843人，鎮農村集體經濟聯合社入社總份額為1753.39萬份，其中集體份額329.84萬份。

二、改革主要措施

按照改革要求，金山區積極探索，統籌兼顧，分步實施鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，主要措施是：

（一）加強組織領導，履行民主程序

為全局把握、統籌指導全區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革工作，區委、區政府專門成立了金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革領導小組和鎮級農村集體經濟組織產權制度改革業務指導組，由區委書記擔任領導小組組長，對全區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革進行領導、指導、協調、督查，及時研究解決鎮級農村集體經濟組織產權制度改革中出現的新情況、新問題。各鎮（金山工業區）黨委、政府同時成立了由鎮黨委書記任組長的鎮級農村集體經濟組織產權制度改革領導小組以及由分管鎮長為組長的鎮級農村集體經濟組織產權制度改革工作小組，負責本鎮（金山工業區）農村集體經濟組織產權制度改革方面的具體工作。各鎮（金山工業區）按照改革工作規程和改革計劃、方案，利用會議、橫幅、鎮報等多種形式，宣傳開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的重要性和必要性，并認真履行民主程序，組織召開相關會議，形成民主決策決議，確保鎮級農村集體經濟組織產權制度改革規范有序推進。

（二）開展培訓指導，確保改革質量

在推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革過程中，金山區鎮級農村集體經濟組織改革業務指導組成員，積極開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革業務培訓和指導。根據市、區相關政策、文件精神和鎮級農村集體資產改革操作口徑，著重對鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的民主程序、操作流程、重點環節和工作要點等進行了專題培訓。同時根據各鎮（金山工業區）在開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革中碰到的實際情況和具體問題，通過召開現場推進會等形式，進行交流、討論和指導，學習借鑒在推進過程中各鎮（金山工業區）好的經驗和做法，確保整個改革的工作質量。

（三）匯編示范文本，規范操作流程

為保證順利推進鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，金山區在3個鎮開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革試點經驗的基礎上，進一步規范鎮級農村集體經濟組織產權制度改革流程，匯編改革工作“準備、實施、成立”3個階段19個示范文本，編寫了30多項6萬多字的農村集體經濟組織產權制度改革示范文本。在宣傳發動階段主要有“致農戶的公開信、成立鎮農村集體經濟聯合社的請示、鎮農村集體經濟聯合社章程（草案）、產權制度改革實施計劃和方案”等4個范本。在具體實施階段主要包括“社員代表推薦辦法、鎮農村集體經濟聯合社成員農齡確認匯總、鎮級農村集體資產核實匯總、社員代表大會決議”等6個范本。在成立大會階段包含“大會議程、主持內容、籌備工作報告、鎮農村集體經濟聯合社章程、鎮農村集體經濟聯合社理事會與監事會選舉辦法、鎮農村集體經濟聯合社理事會與監事會選票、理事會與監事會選舉結果報告、第一屆第一次社員代表會議決議、鎮農村集體經濟聯合社證明書申請表”等9個范本。從而，統一了金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革操作流程和檔案資料。

（四）鎖定成員農齡，確認入社份額

金山區鎮級農村集體經濟組織產權制度改革采用“份額到村、收益到人”的方式，其份額集中體現農村集體經濟組織成員的農齡。在確認、鎖定成員農齡時：一是村級農村集體經濟組織的成員農齡，必須在原農齡統計工作的基礎上進行重新梳理、核對。對有差錯的農齡由各村確認后進行調整上報，再由鎮最終確認村級農齡年數，并及時張榜公示。二是對原公社（鄉）辦農副業企業中涉及農業戶籍的成員農齡以原單位進行核實和統計，經鎮集體資產監督管理委員會確認后，為鎮屬農村集體單位成員農齡。三是將各村確認農齡加上鎮屬農村集體單位成員農齡，作為鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的總農齡份額。

（五）梳理集體資產，明確改革范圍

根據滬農經〔2016〕9號《關于推進農村鎮級產權制度改革的相關操作口徑》的文件要求，在完成清產核資與產權界定的前提下，及時梳理鎮級農村集體資產，明確改革范圍。首先，根據“三資”監管平臺數據，梳理鎮級農村集體企業及資產現狀，明確納入本次改革企業單位。然后根據改革要求和口徑，對梳理出的農村企業及集體資產進行分類，區分出經營用、管理用、公益用等性質用途，將經營性企業及經營性資產納入本次鎮級農村集體經濟組織產權制度改革的范圍。并要求對納入本次改革范圍的經營性資產再次進行債權債務清理、固定資產盤點以及相互投資清理等梳理核實工作，以確保農村集體經營性資產的完整性和真實性。對暫不納入本次改革的非經營性農村集體資產，通過逐步清理核實后登記造冊，列入常態監管。對資源性資產（非農建設用地），在梳理核實的基礎上明確其所有權和收益權。

（六）建立組織機構，制定規章制度

召開一屆一次社員代表大會，成立鎮級農村集體經濟聯合社，并按照鎮農村集體經濟聯合社章程，及時建立了鎮農村經濟聯合社的成員代表會議、理事會、監事會等“三會”制度，同時制定了《農村集體經濟聯合社社員代表會議議事規則》《理事會議事規則》《監事會議事規則》以及農村集體經濟組織財務管理等規章制度。并且明確了農村集體經濟組織成員對農村集體資產享有的知情權、監督權、決策權和收益權，充分體現了農村集體資產的民主管理、民主決策和民主監督。

三、改革初顯成效

通過鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，成立鎮農村集體經濟聯合社，進一步理順鎮級農村集體資產監管體制機制，對保障鎮級農村集體資產安全完整和保值增值起到了積極的作用，主要體現在以下“五權”。

（一）明晰資產所有權

通過鎮級農村集體資產清產核資與產權界定，進一步厘清了鎮級農村集體經濟組織內的“三資”總量，掌握了鎮級農村集體“三資”的現狀、結構、分布及使用情況，明確了鎮農村集體經濟聯合社內資產權屬和財務收支的內容和范圍。全區改革的鎮（金山工業區）通過對農村集體“三資”的梳理核實，從而進一步明晰了鎮級農村集體資產的所有權。

（二）實現自主經營權

通過鎮級農村集體經濟組織產權制度改革，鎮農村集體經濟聯合社享有自主生產經營管理權。聯合社及所屬企業公司單位能夠靈活拓展生產經營市場，采取多種形式和各種渠道進行生產經營活動，既可自主經營，也可通過鎮資產經營公司、經濟發展公司等農村集體所屬公司進行經營。進一步提高鎮農村集體經濟聯合社的經濟效益，從而逐步實現“政社分設、政資分離”改革要求。

（三）強化監督管理權

鎮農村集體經濟聯合社通過建立“成員（代表）大會、理事會、監事會”和農村集體“三資”監管平臺等“三會一公開”制度建設，將有效加強鎮級農村集體“三資”監管手段。鎮農村集體經濟聯合社規定日常生產經營活動、年度財務收支和收益分配等經濟業務事項，每年不少于2次通過聯合社監事會進行監督管理，對特殊事項如“三重一大”等事項，必須按照“三會”制度，進行民主管理和民主決策，鎮級農村集體“三資”監管必將得到進一步提高，從而實現鎮級農村集體“三資”的動態監管和民主監督。

（四）統籌經濟發展權

按照鎮級農村集體資產的梳理分類，充分發揮鎮級經營性資產的經營能力和創收能力，不斷發展壯大鎮級農村集體經濟。同時，在明確鎮財政資金與集體資金各自的資金來源和用途、明確各自的管理內容和工作職責的條件下，統籌兼顧，將鎮級經營性資產由原多部門管理租賃、多頭收取租賃費，整合到鎮農村集體經濟聯合社統一管理租賃收費，發揮鎮農村集體經濟聯合社規模效應，加快提高鎮農村集體經濟聯合社經濟效益。

（五）保障收益分配權

農村集體經濟組織產權制度改革，成立鎮農村集體經濟聯合社，是改革的階段性目標。其目的是增加鎮農村集體經濟聯合社全體成員的財產性收入，創新農民增收途徑。通過鎮級產權制度改革，讓鎮級農村集體經濟組織成員享受改革成果，實現鎮農村集體經濟聯合社增效和農村集體經濟組織成員的增收。鎮農村集體經濟聯合社年度財務收支經審計后，對符合條件的鎮經濟聯合社，可按照農村集體經濟組織年度收益分配相關政策文件和規定，實現年度收益分配，從而實現鎮農村集體經濟聯合社全體成員的收益分配權。

四、改革面臨的主要問題

金山區在開展鎮級農村集體經濟組織產權制度改革工作中，雖取得了一點成效，但在深化農村改革后續推進中還存在一些困難及問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）監督機制不夠完善

長期以來，鎮級農村集體經濟組織投資主體沒有明確，并且大部分鄉鎮集體資金與財政資金混用狀況比較突出，容易造成農村集體資金監管失控。目前，雖然各鎮（金山工業區）成立了農村集體資產監督管理委員會，但現在的鎮級農村集體“三資”管理存在職能交叉、多頭管理的現象。

（二）資產經營管理分散

目前的鎮級農村集體資產雖然明晰了產權，但使用部門多，大量集體資產被政府相關部門和單位無償占有與使用，有些集體資產專門為政府“招商、融資”等公司使用，有的農村集體房屋資產無證使用等現象較為普遍，致使鎮級農村集體資產存量大、收益低。其次，對集體投資建設的公益用房，關、停、并、轉后的集體企業，社會捐贈形成的資產存在多頭管理，造成農村集體資產經營管理分散。

（三）各項制度不夠健全

鎮級產權制度改革后，各鎮成立了鎮農村集體經濟聯合社，構建以社員代表大會、理事會、監事會為核心的組織治理架構，建立鎮級農村集體資產管理的新模式。但就目前情況看，鎮農村集體經濟聯合社日常管理機構尚未運作，理事會和監事會的運行常態化不夠，“三會”制度和議事制度執行力不強。

五、相關措施建議

為進一步深化農村集體經濟組織產權制度改革，健全農村集體經濟運行機制，明晰農村集體資產權屬，促進農村集體資產保值增值，以切實貫徹落實《上海市農村集體資產監督管理條例》為契機，進一步加強農村集體資產監管，現就面臨的問題，提出如下措施建議。

（一）逐步完善監督管理機制

一是強化組織領導。要充分發揮鎮（金山工業區）農村集體資產監督管理委員會的監管職能，切實承擔起對農村集體資產的規范管理和指導職責，從制度建設著手，加強監督管理。二是加強隊伍建設。要進一步理順鎮（金山工業區）農村集體資產監督管理委員會辦公室的職責，配足配齊農經人員，加強業務培訓和指導，穩定農村集體財會隊伍，規范財務公開，切實維護集體經濟組織成員的監督管理權。三是設立日常機構。聯合社的日常事務由聯合社自身完成。聯合社需設立經營管理和處理日常事務的工作機構（可以與資產公司聯合辦公），配備熟悉業務的若干名專職人員，在理事會領導下，負責聯合社資金、資產、資源的經營管理，聯合社“三會”籌備、文件起草、社員份額繼承和收益分配等日常事務工作。四是加強審計監督。各鎮（金山工業區）農村集體資產監督管理委員會每年要組織開展對農村集體經濟組織審計監督，對鎮級集體經營性公司實行每年一次審計，并建立問題移交、整改、定期通報和責任查處制度。

（二）推進集體資產集中經營

一要開展集體資產清理和登記。為切實掌握資產狀況，鞏固改革成果，確保資產保值增值，需要全面厘清各鎮（金山工業區）“資金、資產、資源”三資情況，分門別類進行登記，建立信息化管理的資產臺賬，錄入“三資”監管平臺，并根據每年情況變化、資產盤存情況及時核實調整臺賬內容。二要推進集體資產集中經營管理。各鎮（金山工業區）根據本鎮農村集體資產實際情況，因地制宜，對所有分散在各企事業單位、政府機關的鎮級農村集體資產及資源性資產，不論其資產使用現狀屬經營性或非經營性，統一實行由鎮資產公司或鎮農村經濟聯合社集中經營管理，實現集體資產安全完整和保值增值。三要加快鎮集體企業投資主體變更。在完成鎮資產經營公司出資人變更為鎮農村集體經濟聯合社的基礎上，要加快推進鎮級其他集體經營性企業投資主體的變更工作，使鎮農村集體經濟聯合社真正成為所有鎮級農村集體經營性企業的投資和控制主體。

（三）建立健全各項管理制度

一是加強農村集體經濟組織“三重一大”事項管理。強化農村集體經濟組織重大事項的民主決策程序，涉及農村集體經濟組織的重大事項決策、重要人事任免、重要項目安排和大額度資金的使用和重大投資等事項，必須按照章程和議事規則要求，經理事會集體研究討論做出決定，按照規定的程序，經社員代表大會表決通過，并報鎮農村集體資產監督管理委員會審批。把“三會”制度（理事會、監事會、社員代表大會）落到實處，不斷強化集體經濟組織成員民主管理、民主監督制度。二是加快建立農村集體經濟組織內部管理各項制度。為有效規范農村集體資產的管理，要加快研究修訂鎮級農村集體資產經營管理、財務管理和監督管理等各項制度，重點推進建立集體資產的資產登記制度、資產（租賃）經營制度、投資發展管理制度、資產使用管理制度和監督管理制度、收益分配制度等，不斷完善集體資產規范管理。三是逐步實現分賬、分類管理。要嚴格鎮級財政與集體經濟分設管理，清晰界定農村集體經濟組織和鎮政府的支付責任邊界，減輕集體經濟負擔，對公益服務性質的非經營性鎮級集體企業的工作經費要全額列入地方財政預算，確保鎮級分賬、分類管理順利推進。