上海創新政策措施 全面創建美麗鄉村

■龔 驪

為貫徹實施鄉村振興戰略，上海以美麗鄉村建設為突破口，大力實施鄉村振興戰略。近年來，上海以村級公益事業為載體，以農村人居環境整治工作為基礎，持續推動村莊改造、農村人居環境整治工作，開展美麗鄉村示范村、鄉村振興示范村建設，不斷推進休閑農業和鄉村旅游發展，美麗鄉村建設取得明顯成效。但在美麗鄉村建設推進過程中仍存在諸多政策性、資源性障礙，亟待破解。

一、上海美麗鄉村建設取得明顯成效

（一）不斷加強政策扶持力度，為美麗鄉村建設奠定堅實基礎

上海圍繞體制機制創新和鄉村內涵發展，緊密結合上海超大城市特點，陸續出臺了《上海市鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018-2022年）》《上海市全面提升美麗鄉村建設水平行動計劃（2018-2020）》等一系列文件，明確以推進“三園”（指“美麗家園”“綠色田園”“幸福樂園”）工程、實施六大行動計劃、落實三大保障機制為抓手，加大美麗鄉村建設投入，推進管理體制創新，促進農村全面進步、農業全面升級、農民全面發展，以此奠定現代化鄉村的基礎，打造具有江南水鄉特征和大都市郊區特色的上海農業農村新風貌，努力走在全國鄉村振興的前列。

同時，上海針對美麗鄉村建設推進過程中面臨的突出問題，進一步強化政策的導向作用。一是制定了美麗鄉村建設專項資金管理辦法，設立美麗鄉村建設專項，支持農村人居環境整治（村莊改造）和美麗鄉村示范村、鄉村振興示范村等創建工作。二是對涉農財政政策作了重大調整，制定出臺《關于本市建立健全涉農資金統籌整合長效機制的實施意見》，重在打破原來“九龍治水”傳統體制，改變涉農資金使用分散的現狀，實行“大專項+任務清單”管理模式，以打包的方式將建設資金下放到各涉農區，給基層更多的自主權。三是進一步激活農民閑置房屋“沉睡的資源”，制定出臺了《促進鄉村民宿發展的指導意見》，以解決長期制約鄉村民宿發展的土地、消防、工商登記、安全保障等瓶頸問題，為促進農民增收創造了良好條件。四是加大對農業農村用地政策頂層設計，明確通過加強鄉村土地綜合整治、盤活的建設用地指標向鄉鎮傾斜，主要用于農業設施建設和休閑農業、鄉村旅游等發展，為美麗鄉村建設提供堅實支撐。

（二）持續推動農村村莊改造，鄉村配套設施不斷完善

近年來，上海以農村村莊改造為載體，大力推進美麗鄉村建設，圍繞“至2020年，基本農田保護區、規劃保留農村地區實現村莊改造全覆蓋”的目標，持續推進農村村莊改造工作。至2017年末，全市累計推進涉及54.5萬戶農戶的村莊改造工作，約占全市計劃改造總量的73%。2018年，全市共計112個行政村納入年度實施計劃，涉及農戶7.38萬戶。各村以完善提升村級公益事業、保障農民基本生產生活條件為目標，推進村內基礎設施建設、村莊環境整治、公共服務設施配套三大類工程建設，因地制宜實施了道路硬化、危橋整修、河道疏浚、燃氣管道鋪設、環衛設施布設、宅前屋后環境整治、村莊綠化、路燈安裝、公共服務場所修建等項目，率先解決農民群眾“急、難、愁”的問題。

在基礎設施建設和基本社會服務方面，上海鄉村取得較大發展。上海市第三次農業普查數據顯示，2016年末，實現了村村通公路，84.1%的村內主要道路有路燈，94.9%的村通公共交通，100%的村通電、通電話，99.1%的村安裝了有線電視，99.1%的村通寬帶互聯網；99.3%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理，98.9%的村完成或部分完成改廁；81.8%的村有體育健身場所，79.3%的村有衛生室；100%的鄉鎮有幼兒園、托兒所，98.1%的鄉鎮有小學，99.0%的鄉鎮有圖書館、文化站，100%的鄉鎮有醫療衛生機構，99.0%的鄉鎮有社會福利收養性單位，90.3%的鄉鎮有本級政府創辦的敬老院，93.2%的鄉鎮有公園及休閑健身廣場。

（三）深入推進農村人居環境整治，實現環境質量全面提升

近年來，通過各項整治行動，上海農村人居環境得到提升。如改善農村河道方面，嘉定區以河長制工作為抓手，結合五違四必、“198”土地（低效工業用地）減量、“河道三清”專項行動，實施中小河道輪疏項目，大力開展河道拆違等農村環境綜合整治工作，有效改善了鄉村水環境面貌。同時，上海加大力度改建農村污水管道設施，改善入河污染狀況。如崇明區按照建成世界級生態島的要求，采取“因地制宜、分類處置，試點突破、全區推廣，提標增速、抓緊覆蓋”的方式，加快推進農村生活污水治理。截至2018年末，已完成涉及23.2萬戶農村生活污水處理設施建設，基本實現農村生活污水處理全覆蓋。上海不斷推進村容村貌整體提升。如寶山區在全區104個村全部建成區級整潔村的基礎上，成功創建“無違村”92個，建成43個垃圾分類達標村；同時建立農村保潔員隊伍，每150名常住人口配備1名保潔員。再如閔行區修訂完善以村莊環境保護為主要內容的村規民約，所有納入美麗鄉村建設的村均制定了包括村民自治長效管理在內的多項制度，以“文化治理”提升美麗鄉村環境治理水平。

近期，為進一步深入推進農村人居環境整治，根據中央農村人居環境整治三年行動方案，上海編制印發了《上海市農村人居環境整治實施方案（2018-2020年）》。明確將農村人居環境整治作為美麗鄉村建設的重要內容，通過實施“四好農村路”建設、生活垃圾治理、生活污水處理、水環境整治、綠化造林、村容村貌提升、村莊規劃管理、標準規范建設、鄉村風貌保護、村民自治、長效管理等11項重點任務，實現農村人居環境質量全面提升。

（四）大力推進示范村創建，發揮示范帶動引領作用

上海美麗鄉村建設按照農村人居環境整治、美麗鄉村示范村、鄉村振興示范村三個層次逐步推進。近年來，上海以村莊改造為基礎，以“美在生態、富在產業、根在文化”為主線，推進美麗鄉村示范村創建。至2017年末，浦東新區祝橋鎮星火村等62個村被評定為上海市美麗鄉村示范村；2018年，已基本確定23個村獲評市級美麗鄉村示范村。為引導美麗鄉村示范村創建，上海制定了《上海市美麗鄉村建設導則（試行）》，從規劃編制、基礎設施、生態環境、產業發展等8個方面提出了具體工作要求。2018年，上海又提出了“優化生態環境”“優化發展方式”“優化整體風貌”“優化公眾參與”的“四優化”新要求，進一步提高了美麗鄉村示范村創建水平。

從2018年開始，上海圍繞“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的20字總要求，以促進鄉村產業發展，增強鄉村發展活力作為重點，探索推進鄉村振興示范村建設，進一步提升美麗鄉村建設水平，發揮帶動作用。經過多輪遴選，已確定9個村（每個涉農區各1個）被列入首批鄉村振興示范村建設計劃，圍繞提升布局形態、環境品質、村容風貌、發展動能、文化內涵、運作效能、治理能力，全面開展項目建設。同時，為進一步明確、細化鄉村振興示范村建設內容和標準要求，為各地區建設工作提供指導和規范，上海開展的《鄉村振興示范村建設指南》地方標準制定工作，即將有成果發布。

（五）培育美麗鄉村亮麗風景，推動鄉村旅游不斷豐富

近年來，上海以美麗鄉村建設和鄉村振興為契機，大力盤活利用農村“沉睡資源”，以生態養殖、水果采摘、觀光旅游、科普教育為重點，形成觀光農業、生態農業等特色產業。相關部門數據顯示，至2017年末，上海已建成休閑農業集聚區22個、已開業景點325個。其中年接待萬人以上規模景點171個。馬陸葡萄公園、南匯桃花節、奉賢莊行鎮賞萬畝油菜花、采摘農產品等由農產品生產延伸的鄉村旅游正在升溫。2017年，上海休閑農業景點共接待游客1928萬人次，營業收入93.23億元，帶動就業2.84萬人（其中本地農民就業約1.93萬人）。上海金山區水庫村、嘉定區毛橋村、青浦區蔡浜村、崇明區豐樂村被農業部認定為2017年中國美麗休閑鄉村。

上海越來越注重農旅結合、農文結合、農體結合，賦予美麗鄉村更豐富的內涵。近年來，上海已基本實現一區一品的旅游節慶品牌建設。如每年春夏季有浦東桃花節、奉賢油菜花節、寶山櫻花節、嘉定枇杷節等，體育賽事類的包括嘉定F1汽車文化節、崇明島自行車嘉年華等。每年秋冬季，作為上海旅游節的重要組成部分，各區都推出豐富多彩的節慶活動吸引大量游客前往，如寶山郵輪旅游節、閔行虹橋天地國際音樂美食文化節、嘉定南翔小籠文化展、金山“吳根越角”楓涇水鄉婚典、奉賢旅游風箏會、松江上海影視樂園第二屆旗袍文化藝術節、青浦朱家角水鄉音樂節、崇明森林旅游節等。上海鄉村旅游的品質和內涵也在不斷提高和豐富。如崇明區長興島前小桔創意農場結合“農業+旅游”“農業+文化教育”“農業+科技創新”，提供青年“產、學、研、游、創、教”六位一體的現代生態都市休閑農業實踐基地，開發親子樂園、效野公園、科創中心等體驗農業和共享農業，打造“真好看、真好玩、真好吃”的農業休閑體驗綜合樂園，提高了鄉村旅游的品質。如金山區每年策劃舉辦田野百花節、西甜瓜節、蟠桃節等系列農業節慶活動，并將桃文化、小白龍文化、土布文化等地區民俗傳統文化融入到旅游活動中，豐富了鄉村旅游的內涵。

上海農村的民宿文化也在不斷發展，形成“民宿+農業”“民宿+商務”“民宿+科普體驗”等“民宿+”發展模式。如崇明區豎新鎮仙橋村打造民宿文化村，利用村民閑置房屋出資改建，引進創意團隊、臺灣設計師、本土企業家等創辦“田埂”“花覓”“玖居”等創意民宿10余家，廚房還保留了傳統的土灶，通過村莊的優美風貌和民俗環境，吸引了上海市內和外地眾多都市游客前來體驗鄉村風情，推動當地農業旅游產業迅速發展。再如青浦區頒布實施《青浦區促進民宿業發展指導意見（試行）》，加大財政對發展鄉村旅游的投入，每年度安排民宿發展專項資金，用于民宿經營戶的補貼與獎勵、特色民宿村的公共服務設施配套、宣傳營銷和專題培訓等。該區圍繞華為研發中心打造蓮湖村的高端民宿，解決高端商務人士的住宿、餐飲、會務等需求。

二、當前上海美麗鄉村建設面臨的障礙

（一）農村環境承受農業、工業污染的雙重壓力

目前，上海農業仍存在生產手段低下和技術水平落后的現象，特別是部分外來務農人員對于農藥、化肥、農膜等設施的超標使用意識仍不足，對于農業生產廢物的無害化處理意識仍欠缺，導致部分土壤、水源被污染，影響鄉村環境。上海市第三次農業普查數據顯示，2016年，水稻的化肥施用量達到1185公斤／公頃。同時，上海超過80%的規模以上工業企業分布在9個郊區，工業“三廢”污染也對鄉村環境整治帶來了壓力。

（二）村莊農宅改造面臨宅基地政策等障礙

上海農村大量的村宅建于上世紀80年代，目前存在破舊和安全問題。同時，各郊區分散著大量條件差、配套無、規模小、環境差的農村居民點，農戶對村宅歸并和改造翻建的意愿強烈。上海第三次農業普查數據顯示，88.5%的農戶住房為磚混結構，鋼筋混凝土結構的僅占9.2%，普遍存在農村住房建筑質量較差的問題。但在實際操作中，土地規劃等相關審批管理、農村地區宅基地“只進不出”等政策原因，或者是資金問題、村宅連排房改建困難等實際原因，一定程度上制約了村宅的歸并和改造翻建。

（三）農村基礎設施建設受用地政策約束

上海農村地區的基礎配套設施仍需進一步完善。上海第三次農業普查數據顯示，2016年末，僅有14.3%的村通天然氣；仍有40%的村未埋設污水納管。同時，隨著農村地區生活水平的提高，居民對于村內醫療衛生、文化體育設施、公共停車場所、公共廁所、垃圾廂房、村內娛樂休閑場所等公共服務設施的需求也越來越大，但由于受到土地建設指標的限制，及辦理過程中時間長、落地難，對項目建設帶來一定影響，部分村的公共服務設施建設滯后于農戶的現實需求。

（四）休閑農業發展缺乏后續配套政策支持

休閑農業用地是推進鄉村旅游、加快美麗鄉村發展的重要載體。現有的政策或資金，往往關注于休閑農業發展的基礎設施建設、公共服務配套等內容，而對于經營主體或者集體經濟組織獲得建設用地的配套政策，以及后續開發建設經營性項目、加工性項目等是否能夠給予專項資金支持，尚未出臺明確的文件。

三、推進上海美麗鄉村建設的建議

（一）從源頭上改善農村環境

打造美麗鄉村的首要工作是從環境治理入手，要加快上海農村生態修復，改善農村環境面貌。農業方面，以節地、節水、節肥、節能和綜合利用為目標，結合上海實際，推廣綜合良種、良法、良田技術、清潔、健康養殖技術，秸稈、畜禽糞便等農業廢棄物無害化處理和綜合利用技術，有效防治農業面源污染。工業方面，要把工業企業的發展與美麗鄉村的規劃建設結合起來，進一步調整農村工業企業的產業結構，加強區域規劃和合理布局，實施嚴格的環境監督管理，從源頭上改善農村環境。

（二）加快推進農民集中居住和村宅翻建

要加快完善上海宅基地置換政策，通過建設集體農莊或農村新型社區，推動農戶集中居住，改變現有農村居民點存在的零散面貌，激活農村土地要素。針對老舊村宅翻建問題，政府部門要引起重視，特別是房齡超過40年的危房建議及時對房屋進行評估，適時出臺相關改造翻建的政策。

（三）加強農村基礎設施建設力度

建議加強用地政策研究，加快解決農村公共設施項目的土地瓶頸問題。切實創新投入模式，破解資金難題。積極建立和完善以財政投入為導向的集體、企業、個人建設治理農村的多元投入機制，為農村基礎設施建設提供有力資金保障。同時，要完善規劃體系，建立長效機制。要落實配套資金，結合農村實際，完善養護機制，在投入機制、工作措施、政策保障等方面有一套行之有效的長效管理機制。

（四）進一步推動鄉村振興項目資源整合

實施鄉村振興戰略是一項綜合性系統工程，涉及面廣、專業性強，上海在工作力量、資源整合上需進一步研究改進，在項目設計、資金安排、政府支持等頂層設計上應當從農村產業融合發展方向考慮。如鄉村旅游方面，要設計有別于休閑農業單一性支持形式，建議在單一項目支持基礎上，再疊加相關項目，打造綜合性支持項目，切實達到提升、助推的成效。