美國耕地生態補償實踐與啟示

王升堂，孫賢斌

(皖西學院 環境與旅游學院，安徽 六安 237012)

近一個世紀以來，人類近乎瘋狂地攫取自然資源，生態系統服務功能中有60%在退化和被人類以不可持續的方式被利用，包括淡水、魚類捕撈、空氣和水凈化，以及對區域和地方氣候、自然有害物和蟲害的約束與調整等[1]。過去30多年，中國的經濟增長速度是全球主要國家中最快的，然而環境退化也在加速，其環境可持續性指數在世界各國中接近墊底[2]。為應對全球性的生態系統退化，生態補償已成為日益流行的生態系統管理方法[3]。十八大以來，我國將生態補償作為生態文明制度建設的重要內容，要求建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值的生態補償制度[4]。《關于健全生態保護補償機制的意見》[國辦發〔2016〕31號]中對建立健全我國各領域生態補償機制提出了明確任務要求。十九大報告明確提出“建立市場化、多元化生態補償機制”。美國在為環境服務提供補償方面有著較久的歷史。在干旱、沙塵暴和經濟蕭條的推動下，美國在20世紀30年代就開始幫助農民進行土壤保持。在美國耕地生態補償的探索實踐中，土地休耕計劃(Conservation Reserve Program，CRP)發揮出的預期效果最為明顯[5]，其長期實踐積累的經驗值得參考與借鑒。

1 美國土地休耕計劃(CRP)項目特點

1.1 CRP是農業法案授權實施項目

最初由1985年《食品安全法案》授權，由美國農業部(United States Department of Agriculture，USDA)下屬的農業服務局(Farm Service Agency, FSA)負責項目的管理，由自然資源保護服務局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)，國家食品和農業研究所(National Institute for Food and Agriculture，NIFA)，美國林業局( U.S. Forest Service, USFS)，地方水土保護機構以及其他非聯邦技術援助機構提供技術支持。項目實施以來，一批地力下降嚴重、生態環境脆弱的耕地得到休養生息，土壤、水質、空氣質量以及野生動物棲息地環境得到明顯改善。美國2014年農業法案再次授權實施CRP計劃，同時對政策做出了一些調整。提出到2018財年時，將登記總額調減到2400萬英畝；廢除草地休牧計劃(GRP)，相應的草地合約轉到CRP下繼續執行；在某些特殊情況下，CRP土地可以耕作或放牧，但要扣除10%～25%的補償金，以抵消耕作放牧所得收益；放寬了CRP參與者提前終止合約的條件[6]。2014年農業法案的政策調整，消減了CRP土地登記規模，將導致環境效益的下降。

1.2 CRP是財政投資項目

CRP資金來源于聯邦政府財政投資，被認為是美國農業部最成功的農業環境保護項目之一，也是規模最大的私有土地休耕計劃，號稱每年投資約20億美元，實際為18億美元左右(圖1)。這些資金通過土地租金、成本分攤方式支付給CRP項目參與者，作為對耕地休耕的補償，同時也支持了農業中小企業發展并創造了一些就業機會。

圖1 CRP歷年投資總額數據來源：USDA, FSA: CRP Enrollment and Rental Payment History by County 198602017.xlsx https://www.fsa.usda.gov/programs-and-services/conservation-programs/reports-and-statistics/conservation-reserve-program-statistics/index。文中圖2、圖3、圖5數據來源與圖1相同。

1.3 CRP是自愿參與項目

在CRP項目實施中，農業生產者或土地所有者自愿與政府(FSA)簽訂10～15年的土地合同，FSA為參與者提供租金支付和成本分攤援助，將環境敏感性土地從農業生產中分離出來，提高富有生態價值土地的覆蓋率[7]，以實現保護野生動物棲息地，控制土壤侵蝕，改善水質和空氣質量的長期環境效益。

CRP有兩種登記類型：一般注冊(General CRP Signup)和連續注冊(CRP Continuous Signup)。一般注冊是競爭性的，只在特定時期開放，最近的一次是2015年12月1日開始接受申請的第49號注冊，FSA接受申請后，按照環境效益指數(Environmental Benefits Index, EBI)進行排序，并根據EBI與成本因素確定哪些申請可以參與CRP，所有被接受的合約從2016年10月1日開始執行[8]。連續注冊是非競爭性的，隨時開放，主要為解決資源環境更為脆弱的土地休耕問題，符合條件的簽約者會得到額外的財政資助。當前正在進行第51號連續注冊，從2018年6月4日開始到2018年8月17日截止[9]。

自CRP項目實施以來，參與CRP的土地面積一直處于波動狀態(圖2)。在2007財年達到頂峰3677萬英畝后，持續走高的農產品價格和相對較低的土地租金水平，農民休耕意愿不斷走低，CRP登記量呈連續下降趨勢。2014年農業法案順勢縮減了CRP休耕總量。

圖2 歷年累計CRP注冊土地面積

由于投資總額基本穩定，隨著注冊面積的縮減，單位面積的補貼逐年上升(圖3)。

圖3 各年全美平均單位CRP土地補貼

單位面積補貼最高的2017財年，全美平均每英畝補貼76.73美元，按目前人民幣美元匯率計算，大約相當于每畝補貼人民幣84元，遠低于我國新一輪退耕還林還草補助標準。我國財政部等八部門《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》[財農〔2015〕258號]規定“國家按退耕還林每畝補助1500元(其中中央財政專項資金安排現金補助1200元、國家發展改革委安排種苗造林費300元)、退耕還草每畝補助1000元(其中中央財政專項資金安排現金補助850元、國家發展改革委安排種苗種草費150元)”。CRP投資總額低于我國的退耕還林工程投資額，單位面積補償標準也低于我國的退耕還林工程，這表明我國新一輪退耕還林還草工程建設力度大于美國土地休耕計劃項目。

隨著中美貿易戰的持續，可以預期美國農產品價格會大幅下跌。在農產品價格下跌和單位面積補貼不斷提高的雙重激勵下，美國農民參與CRP的積極性會有所提高。

1.4 CRP環境效益明顯

CRP已有30多年的歷史，基本達到了預期的目標，在成功保護自然資源的同時為美國各地的農村社區帶來明顯的經濟和環境效益。CRP累計防止了超過90億噸土壤的侵蝕，有效增強并保持土壤生產力；恢復了約270萬英畝的濕地，保護了近175000英里的河道，保護了水質；固定了數億噸大氣中的二氧化碳，凈化了空氣，提高空氣質量，使當地社區以及郊區和城市居民受益；CRP通過對野生動物棲息地的保護，改善了野生動物的生存環境，促進了野生動物的繁衍，為人們帶來了野生動物狩獵和觀光等許多娛樂效益[10]。

2 美國CRP的經驗與啟示

2.1 堅持農民自愿原則

CRP基本的成功經驗之一就是在CRP的實施過程中堅持農民自愿的原則，農民會根據自身的情況與農產品市場價格等因素決定是否參與CRP。幾乎每年都有一些州的農民參與性不強，表現為從2007年以來，參與的面積呈逐年減少的態勢(圖2)。美國各州政府如實上報，并未向農民攤派休耕任務。CRP堅持農民自愿的原則為在政策推進的基礎上引入市場化競爭機制奠定了基礎。一般注冊期的CRP項目合同是通過競標方式簽訂的，其經驗表明競標可以降低成本，并且還有進一步減少成本的潛力[11]。

2.2 政策推進與市場化競爭機制相結合

圖4 CRP項目參與程序

CRP成功還在于把政策推進和市場機制相結合。CRP最初是為了控制土壤侵蝕，保護土地生產力，并維持農產品的價格穩定。當農產品價格低迷時，就會開始土地休耕計劃。聯邦政府使用財政資金給CRP項目參與者補償一定的現金，以換取目標區域土地利用方式轉變，促進生態環境改善。隨著CRP項目連續多年實施，其目標已從最初的傳統目標逐步發展為包括環境目標在內的多重目標。環境目標主要關注野生生物的棲息地、地表水及地下水水質、土壤侵蝕，空氣質量、碳匯等，同時還考慮其他副目標，如提高農民收入、堅持參與者之間的公平性目標等。目標確定后，遵循成本有效性原則來實現目標，努力做到單位美元支出的環境效益最大化，這要求做到以下兩點：第一，補償需定位在單位美元支出產生環境收益最大的地塊上，或具體保護措施上，即補償最需要休耕的地塊或最有利于環境的保護措施；第二，補償的金額要等于讓項目參與者在目標地塊上采取期望的保護措施所需的最少資金，額外多余的補償都會降低成本有效性[12]，即花最少的錢，實現項目目標。

CRP計劃項目的申請和登記是一個篩選過程(圖4)，這一審批過程包含了市場競標機制，而這種競標機制體現了自愿和競爭的原則[11]。所以，CRP計劃項目實施過程是政府主導、市場化運作、合同制管理模式，政府和市場的有效結合，提高了項目成本有效性。

我國實施的生態補償工程，如退耕還林還草工程、生態公益林建設工程、天然林保護工程等，是政府主導的大型生態建設工程，補償方式是行政化的制度安排[13]，與美國的農業生態環境補償CRP項目基于政府主導、農民自愿參與、市場化運作、合同制管理的模式有很大差異。

2.3 基于EBI指數確定補償對象

環境效益指數(EBI)是美國CRP項目確定補償對象的核心評價體系，包含了廣泛的環境指標和項目成本的指標。美國農業部農業服務局從1990開始使用EBI指數評估CRP合同的環境效益，隨時間的推移，EBI因子不斷發展完善，目前第49號一般注冊期EBI因子包括5項環境指標與1項成本指標，分別為：合同地塊預期植被覆蓋的改善對野生生物棲息地的效益(N1)；侵蝕、徑流和淋溶的減少對水質的改善(N2)；農場從減少土壤侵蝕中的獲益(N3)；持久的效益(N4)；風蝕的減少對空氣質量的改善(N5)；成本(N6)，其中N1、N2、N5、N6又包含若干子項(表1)，每一項的評分都有具體的規定。

表1 環境效益指標(EBI)計分因素

資料來源：參考文獻14。

表1中只列出了EBI因子及分值范圍，詳細評分方法見美國農業部農業服務局第49號土地休耕一般注冊期EBI評分情況說明書[14]。

在EBI評分中，三個主要的環境因子—野生生物、水質、土壤侵蝕分別被賦予100的分值，長期效益賦予50分，空氣質量賦予3～45分。成本要素的分值是變化的，具體分值在登記結束后根據實際申請報價確定。對于任何因素，分值范圍內的任何分值都可賦予。在EBI因子評分計算中利用了地理信息系統(GIS)技術，每一地塊的EBI分值都是唯一的。最后對EBI得分排序，由美國農業部確定分數線，得分高于分數線的投標將被接受。顯然EBI分值越高的投標越具有競爭力，為了獲得較高的EBI分值，要做到以下三點，第一，申請參與CRP項目的土地應種植或建立EBI得分最高的混合植被覆蓋，這是提高被接受機會的最好方法。第二，申請者應只提供對環境最敏感的土地，即選擇哪些最需要休耕的地塊參與CRP。第三，申請者要考慮接受低于FSA愿意提供的最高金額的補償，即低報價增加被接受的機會。因此，EBI評估方法起到了篩選出環境最敏感的地塊、促進采取最有益于環境的保護措施、提高資金使用效率的作用，較好地解決了生態補償機制設計中所要解決的補給誰、補到哪里、如何提高成本有效性等關鍵問題。在生態補償機制設計中運用EBI指數確定補償對象的方法值得參考運用。

2.4 補償標準多樣，信息公開透明

圖5 2017財年各州平均每英畝補貼

CRP項目合同期限10～15年，補償由兩部分構成：一是耕地租金的直接補貼，二是退耕土地植被覆蓋恢復的成本分擔。由于美國各州、縣的土地成本不同，土地租金差異明顯，CRP的租金率是根據當地的旱地租賃率計算的。農民可以按土地租金率競標，也可以按更低的租金率報價投標，以增加競標合同被接受的可能性。成本分擔是政府與農民為休耕土地恢復植被共同分擔成本，政府的補貼不超過農民付出成本的一半。由于土地租金差異及恢復成本不同，因而補貼成本各不相同，各州補貼標準差異明顯(圖5)。根據具體成本情況確定不同的補償標準提高了項目成本有效性，也較好地體現了項目實施的公平性。我國政府主導的生態補償工程的補償標準單一，在一段時間內通常采用統一標準，沒有充分區分成本隨時間的變化以及不同地域的成本差異。

CRP項目信息公開透明。美國農業部的農業服務局定期發布CRP項目實施的進展報告，對各州、縣參加CRP項目的簽約土地面積、涉及農民與農場數量，實際發放的補償情況向社會公布，并適時更新，社會公眾可以很方便地查閱到項目進展的詳細情況。生態補償項目信息完全公開有利于公眾監督，值得借鑒。

另外值得一提的是，美國農業部農業服務局在其發布的第49號CRP注冊指導小冊子中聲稱美國農業部是一個平等機會的提供者、雇主和貸款人，并承諾：根據聯邦民權法和美國農業部的民權法規和政策，美國農業部、其代理機構、辦事處、員工以及參與或管理美國農業部計劃項目的機構等不得有任何的種族、膚色、國籍、宗教、性別、殘疾、年齡、婚姻狀況、政治信仰等歧視行為。為需要使用盲文、大字體、錄音帶、美國手語等交流工具的殘疾人指定專門的負責機構，項目信息甚至可以用英語以外的語言提供[10]。這種做法人性化，值得肯定。

3 結語

生態補償已經成為解決環境退化問題的一種流行方式，是一種很有前景的政策工具，但已實施生態補償項目中有相當多的項目結果表現差強人意，其主要原因就在于生態補償機制的設計不夠科學合理。生態補償機制的設計是一個極為復雜的過程，涉及政治、法律、社會、經濟、生態等多個領域。美國土地休耕計劃的一些做法，如立法先行，政府主導，市場化運作，合同制管理，堅持自愿參與原則，運用環境效益指數篩選補償對象，因時因地確定補償標準，項目信息公開透明等較好地融合了多種因素，使得CRP計劃項目較成功地取得了預期效果。雖然中美國情有很大差異，但在進行生態補償機制設計時，CRP計劃項目一些成功的做法還是值得參考與借鑒的。當然也不能照搬美國的模式，應當結合我國實際，從制度創新出發，貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，建立完善適合我國國情的生態補償機制，推動生態補償實踐全面深入開展。