福建生態檢察模式與探索

陳建飛　寧紹榮

摘 要：“綠水青山就是金山銀山”，黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，對加快推進生態文明建設作出具體部署。近年來，福建省檢察機關積極順應生態文明建設新形勢新要求，立足福建生態獨特優勢，積極探索和踐行的“專業化法律監督+社會化綜合治理+恢復性司法實踐”的三位一體福建生態檢察模式，于2016年被中央兩辦在《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》中引用確認，成為全省乃至全國檢察機關一個可復制可推廣的好的經驗做法。

福建檢察機關圍繞生態文明建設為主要目標，從原有的林業檢察更名為生態檢察，實現了環境、林業、國土、海洋等所有生態領域檢察監督全覆蓋，新時期新形勢下的生態檢察工作面臨機遇、也更面臨挑戰：福建的青山綠水、空氣清新是最大的資源與名片，但同樣面臨著無序開發、無良破壞的嚴峻形勢；生態領域的立法、政策缺失問題仍然嚴重，生態檢察承擔的司法任務急、時間緊、擔子重、壓力大，在執法理念、機構設置、人員配備、硬件保障等方面存在很多不足與薄弱環節還需要高度關注、持續改進等等。

關鍵詞：福建生態檢察；特點；模式；探索

一、 福建檢察機關探索生態檢察模式發展歷程及特點

（一）生態檢察工作專門機制進一步完善。一是生態檢察機構不斷充實健全。全省檢察機關加強生態檢察機構建設，2015年全省原有林業檢察機構已全部完成更名工作。而晉江、龍海、云霄等地檢察院專門增設了生態資源檢察科或成立專門辦案組。著力構建重點打擊、修復補償、源頭治理并重的新格局，打造福建生態檢察模式，助力建設清新福建。二是制定了服務生態文明建設意見。如省檢察機關制定出臺了《關于進一步加強生態檢察工作服務生態文明建設的意見》，龍巖市院出臺《關于進一步發揮檢察職能服務全國十佳生態文明城市建設的意見》、南平市院出臺《關于進一步加強生態環境司法保護的若干意見》。這些規范性文件的出臺，為福建科學發展跨越發展提供堅強的司法保障。

（二）突出打擊危害生態環境資源犯罪行為。近年來，福建檢察機關立足專業化法律監督，抓住危害生態環境資源突出問題，以專項工作為突破口，以點帶面，構筑刑事司法保護機制。一是抓好司法辦案工作。堅持以執法辦案為工作中心，加大審查逮捕、審查起訴工作力度，在堅決打擊破壞森林資源犯罪的同時，結合職能調整，加大打擊污染環境和非法采礦等新類型領域犯罪。二是深入開展各類專項打擊活動。如積極參加省委、省政府牽頭組織的打擊非法采捕交易紅珊瑚專項整治活動，聯合省法院、公安廳、林業廳開展打擊破壞林地資源違法犯罪行動，配合省森林公安局開展打擊破壞森林和野生動植物資源違法犯罪專項行動等等。二是加強訴訟監督工作力度。深入開展破壞環境資源犯罪專項立案監督活動。強化偵查活動法律監督。堅決糾正公安機關違反訴訟程序、濫用強制措施、刑訊逼供等違法情形。加大法院裁判的審查力度，及時糾正程序違法和文書錯誤，對事實罪名認定錯誤、適用刑罰不當等堅決提出抗訴，確保法律統一正確實施。近年來，通過強化訴訟監督工作，有效打擊了犯罪，著力糾正執法不嚴、司法不公的突出問題，人民滿意度日益提高。

（三）探索恢復性司法實踐持續深入推進。一是推行生態修復制度。深入運用林業檢察案件“補植復綠”工作的成功經驗，在依法批捕、起訴生態領域案件的同時，責令涉案人員修復環境或者賠償損失，切實將資源破壞和環境污染的損害降到最低程度。為規范生態修復工作，省檢察院牽頭與省法院、公安廳、司法廳聯合制定《關于在辦理破壞環境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態修復機制的指導意見》，對適用案件的范圍、修復方式措施、生態修復協議內容等進行規范和細化，并在全國檢察機關我省率先實行生態修復令機制，將生態修復情況納入社區矯正人員考核依據。通過運用強制措施及刑罰手段的杠桿作用，探索生態修復司法工作機制，既有力懲治犯罪，有修復受損生態，實現法律效果、社會效果和生態效果的有機統一。

（四）積極參與生態環境綜合治理。堅持治標與治本相促進，充分發揮懲治、預防、監督、教育、保護等職能作用，積極參與生態環境綜合治理，著力解決問題，守護青山綠水。例如三明市檢察院充分發揮檢察職能，聯合國土、水利等行政職能部門推進“沙溪河、巴溪河、文江河流域污染區域聯動專項整治”行動，實地巡查污染源36處。龍巖市檢察院推行“檢企聯絡”、“檢行共治”、“檢民共創”社會治理模式，打造礦山污染治理新格局。德化縣檢察院推動跨區域部門協作，建立“四市五縣”環戴云山生態保護司法聯盟。此外，全省生態檢察部門在參與生態環境綜合治理、加強生態檢察調研宣傳、加強生態檢察隊伍建設等方面都取得了較好成績，如武夷山市院籌劃建設生態司法保護展廳，開展生態法制宣傳，展示生態檢察成效；福安市院建立戶外預防職務犯罪暨林業生態宣教基地；龍巖市院制作的《那遍地盛開的山茶花》、閩侯縣院制作的《我家住在閩江邊》宣傳片獲得全國檢察機關第二屆微電影展播優秀獎；三明市院作為我省唯一參會單位在2016年5月份高檢院主辦的“全國生態環境保護檢察監督高端論壇” 上就跨區劃流域污染治理的做法和成效作了經驗發言等等。福建省檢察機關探索和踐行“專業化法律監督+社會化綜合治理+恢復性司法實踐”生態檢察模式成績顯著，三次在全國檢察會議上作經驗介紹，被納入《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，寫入最高檢工作報告在全國推廣。當然我們應當清醒地認識到我省生態檢察工作還存在不少的問題和困難，如隊伍的人員配備和業務素質還不能完全適應新形勢的要求，地區間的工作開展不平衡，法律法規、司法解釋及鑒定機制不完善影響辦案效果等，這些都要引起的高度重視，認真調查研究，提出對策建議，努力推動問題解決。

二、 踐行生態檢察模式存在的現實困境

（一）專業化法律監督發揮不夠充分

1.辦理生態環境案件存在難點。一是破壞生態環境資源犯罪相較于其他普通刑事犯罪，在立案標準、情節認定、量刑標準等方面規定相對滯后，導致行政執法部門、公安機關、檢察機關以及審判機關執法、司法尺度不統一，從而導致立案難，查處難。二是破壞生態環境資源案件涉及專門性問題多，司法鑒定、認定難。由于辦理此類案件專業性強，在案件訴訟中往往需要專門機構進行檢驗、鑒定，由此形成的檢驗鑒定意見成為定罪量刑的關鍵證據，實踐中往往因關鍵證據無法鑒定而無法起訴。

2.協作機制不夠健全。行政執法與刑事司法銜接不夠，信息開放共享不夠，案件移送銜接不暢；自我省“兩法銜接”信息平臺開通以來，一些行政執法機關對檢察監督的認識、理解、支持還有一個過程，有的有抵觸心理，對兩法銜接工作不積極主動配合，使得該項工作開展停滯不前。

3.生態檢察職能未能充分發揮。由于部分生態檢察人員的司法理念、行為習慣還仍停留在林業檢察上，有的重打擊輕修復、重配合輕監督，局限于片面的批捕、起訴工作，參與綜合治理、生態修復、宣傳預防工作還不到位。當前，生態檢察隊伍的素質能力與生態業務專業性強的特點要求還存在差距。

（二）生態修復體系監督制約機制存在法律和現實的困境

福建省檢察機關開展“補植復綠“等生態修復以來，被毀林地得以恢復生機，取得積極成效，但一方面生態修復也存在不盡人意的地方，如“補植復綠”案件，部分當事人存在未按修復協議補植、補種，或在補植數量、質量上未達到要求，未能有效管護，存活率不高的問題。生態修復機制涉及的區域狹窄，大多局限在林業補植復綠工作，對其他重點區域少有涉及。此外，目前我省生態修復體系缺乏有效的監督制約機制，破壞環境資源犯罪發生后，犯罪嫌疑人、被告人雖與受損人簽訂生態修復協議，但該協議不具備法律上的強制執行力，而相關部門缺乏有力的監督措施，導致生態修復義務難以落實。雖然三明檢察機關在全國檢察機關率先實行生態修復令的形式作為監督生態修復的制約機制，對保障生態修復成效具有積極意義。但是生態修復令也存在法律和實踐的困境：一是法律適用基礎缺乏。從刑法理論上看，罪行法定是刑法最重要的基本原則。“法無明文規定不為罪”，“法無明文規定不處罰”。我國刑法對生態領域刑罰只是規定有期徒刑、拘役和罰金，并沒有生態修復令等相關規定。二是未形成生態修復聯動機制。生態修復令有效運行需要司法機關、政府部門以及社會公眾多方參與。林業、環保、國土等部門對林業、大氣、土壤等領域的生態修復工作，無論從對策還是成效方面都能起到專業指導。但是從目前現狀看，生態修復的聯動合作機制還不健全。三是生態環境存在難以修復的困境。生態修復最終目的是對受損生態進行彌補和恢復，但是現實中，生態修復易受季節等因素的制約和影響，修復周期長，部分案件承辦人已經調離或更換崗位，缺少案件承辦人的監督，生態修復往往會不了了之。目前，這些情況不可完全避免，生態修復令不能較好的發揮應有的社會效果和公益效果。

（三）參與社會化綜合治理的積極性不高

我省檢察機關雖然與行政執法部門會簽了許多行之有效的協作配合機制，但有許多機制的落實仍停留在紙面上， 檢察機關與行政執法部門聯系不夠緊密，信息開放共享不夠，檢察機關在參與社會化綜合治理過程中找不準著力點、切入點。部分生態干警缺乏“大生態”意識，認為辦好生態案件，不出錯案就行，局限于片面的批捕、起訴工作。一些干警的司法理念、行為習慣仍停留在“末端治理”的層面上，并未向“源頭防控”轉變，并未充分發揮生態檢察懲治、預防、監督、教育、保護等職能作用。生態檢察干警的能力水平還有差距，參與社會化綜合治理所運用的檢察監督手段單一，不敢監督，不善于監督，缺乏監督剛性。

三、對踐行我省生態檢察模式的幾點建議

當前，我省生態文明試驗區建設正深入推進，生態檢察面臨著更艱巨的任務，全省檢察機關應進一步強化責任擔當，探索經驗，把握規律，加強和改進生態檢察工作，建設美麗福建提供有力司法保障。

（一）堅決懲處破壞生態環境犯罪。司法辦案始終是生態檢察的工作中心，檢察機關應當關注本地區生態環境保護狀況，研判破壞生態環境的形勢，掌握生態環境保護工作中的隱患，有針對性地開展打擊和預防犯罪工作。要與公安、法院積極溝通協調，適時組織開展專項打擊整治行動，保持嚴厲打擊態勢。要落實最高人民檢察院與環保部、公安部聯合下發的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，完善信息交流、案件通報的機制。檢察機關要切實履行法律監督職能。毫不松懈地繼續抓好立案、偵查、審判的法律監督工作。

（二）落實好生態領域修復機制。認真貫徹省檢察院、省法院、公安廳、司法廳聯合下發的《關于在辦理破壞環境資源刑事犯罪案件中健全和完善生態修復機制的指導意見》要求，全面推進恢復性司法理念在破壞生態環境案件中的拓展，積極探索生態修復機制推廣運用到水流、土地、礦產等領域，從刑事案件推廣至行政案件。采取放流增殖，退茶（果）還林等、流域垃圾清理等形式多樣的的修復模式。創新修復監督方式，探索實行生態修復令監督模式，強化調研，從立法、司法、制度保障方面推動生態修復令工作深入健康發展。將生態修復工作與社區矯正相結合，將生態修復情況作為非監禁刑罪犯在社區矯正期間表現考核的重要依據，實現懲治犯罪有修復生態的有機統一。

（三）抓好重點推進生態領域社會綜合治理。檢察機關應該立足實際加強調研，要突出問題導向，提高針對性，著重針對本地區生態環境保護狀況和犯罪形勢開展實證分析，為解決生態司法難題提供決策參考和理論指導。要以執法辦案為中心，綜合應用打擊、預防、監督、教育、保護等手段，全面發揮檢察職能，切實服務和保障生態文明建設。要進一步加強與外部環境的良性互動，發揮服務和保障生態文明建設的合力作用。進一步強化行政執法與刑事司法銜接力度，加強與農業、林業、國土資源、水利、環保等機關的協作配合，，創新環境保護聯動執法工作模式，積極探索行政、民事、刑事“三位一體”的多元化保護格局。要充分利用網絡、微信等新媒介開展宣傳，提高社會公眾對生態法制、生態檢察的認知度和認同感，要多提煉、多總結工作的經驗做法，多研究、多思考工作中存在的問題及對策建議，多出有分析、有價值的綜合信息，為領導決策提供參考。

（四）著力增強履職專業素能。以司法體制改革為契機，充實生態檢察隊伍，有意識地培養一批擅長辦理生態環境領域各類案件的高素質檢察官。以“兩提升五過硬”建設為抓手，堅持問題導向，有針對性地采取舉辦業務培訓、崗位練兵、業務競賽等多種形式，提高實戰本領，解決“本領恐慌”，培養一批生態環境領域辦案能手。加強生態檢察理論與實務研究，提高專業化水平。嚴格落實司法責任制，加強員額檢察官、輔助人員的規范管理，持之以恒規范司法行為，樹立良好形象。

（作者單位：福建省建寧縣人民檢察院，福建 建寧 354500）