推進我國城市群高質量發展研究

楊蘭橋

摘 要：城市群發展戰略在我國已經實施20多年，也取得了較好的發展績效。但是，隨著我國經濟轉向高質量發展階段，城市群的建設也將從以往的規模拓展型向效率增進型轉變，城市群運行效率的高低將成為衡量我國經濟發展質量的重要指標，推進城市群高質量發展勢在必行。同時，我國城市群發展普遍存在產業同構現象嚴重、資源配置效率不高、生態環境治理困難等突出問題，亟須打破阻礙城市群發展的行政壁壘，協同構建城市群高質量發展的協調推進體系、規劃體系、現代產業體系、基礎設施體系和治理體系，為城市群高質量發展提供強大動力和體制機制保障。

關鍵詞：城市群；高質量發展；核心要義；對策建議

中圖分類號：F127文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2018）07-0021-05

城市群作為一個國家或地區的發展中樞，主導著一個區域的空間布局和戰略地位，其發展質量和運行效率的高低，影響著一個國家或地區的經濟命脈、區域地位以及國際話語權。20世紀80年代，隨著我國經濟社會的快速發展，城市群在我國不斷興起、壯大，已成為推動我國經濟社會發展的重要力量和空間載體。然而，在我國城市群快速發展壯大的過程中，普遍存在著發展質量不高、發展效率低下的問題，提高我國城市群發展質量成為當務之急。黨的十九大報告明確提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，推動高質量發展是當前和今后一段時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，經濟高速增長階段形成的規模拓展型的城市（群）發展模式逐漸式微，探索城市群高質量發展新模式勢在必行。在此背景下，本文首先分析城市群高質量發展的核心要義，在認清城市群實現高質量發展的戰略價值后，對城市群建設中所存在的問題進行探析，并提出相應的對策建議。

一、推進我國城市群高質量發展的戰略意義

1.適應經濟社會發展新階段的內在要求

黨的十九大報告綜合我國經濟社會發展的階段性特征和錯綜復雜的國際形勢，作出了我國經濟社會進入高質量發展階段的重大論斷，這是對我國經濟社會發展進入新階段的精準研判，也是對新形勢下更好地推進我國經濟社會發展和全面建成小康社會的內在要求。城市群作為我國推進區域經濟發展和城鎮化進程的重要載體，其發展質量的高低、發展成效的優劣，直接關系我國經濟社會發展的成敗得失，關系全面建成小康社會的目標能否如期實現。據統計，2016年我國長三角、珠三角、京津冀、長江中游、中原、關中、成渝等七大城市群，以占全國國土面積的15.8%，實現國內生產總值48.9萬億元，占全國的65.7%；聚集人口9.3億人，占全國的67.1%。①因此，推進我國城市群高質量發展，是順應我國經濟社會發展進入新階段的內在要求，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

2.應對全球競爭新格局的必然選擇

集聚是全球經濟發展的突出特征，城市群作為一個具有功能性與經濟性的空間單元，是地區參與全球競爭與合作的優勢尺度與載體，已經成為促進全球競爭格局變化的重要影響因素。②目前，世界上已形成以紐約為中心的美國東北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥為中心的北美五大湖城市群、以東京為中心的日本太平洋沿岸城市群、以倫敦為中心的英倫城市群、以巴黎為中心的歐洲西北部城市群、以上海為中心的中國長江三角洲城市群等六大舉世公認的城市群。這些城市群往往是全球創新科技、高端產業、創新人才等高端要素的集中地，也是世界范圍內開放水平最高、創新要素最聚焦、對外交流合作最充分的地區。其往往因處于全球價值鏈、產業鏈的高端，成為全球發展的引領者、科技創新的策源地和高端產業發展的集中地，成為世界各國和地區對外交流的主要場所和競爭合作的主導者。推進我國城市群高質量發展，形成較高影響力、較強輻射力的一大批城市群，是參與全球競爭與合作的需要，只有這樣才能更好地嵌入全球分工合作體系和城市體系，更好地引領和帶動全國乃至全球經濟社會發展。

3.促進我國城市群健康發展的客觀需要

20世紀80年代以來，隨著我國經濟社會的快速發展，城市群在我國逐漸興起，各地基于城市群整體效益的認識和國外城市群發展的成功經驗，紛紛組建規模不等、大小不一的城市群、都市圈、城鎮密集區和經濟帶等，能否構建或融入城市群一時成為國內各省或地區區域發展的追求目標。然而，盡管近些年我國城市群快速發展，但其發展質量和運行效率普遍偏低，突出表現在各城市群普遍存在規模失控、產業沖突、功能同構、重復建設、市場摩擦、政策壁壘、生態惡化等現象與問題，嚴重困擾著我國城市群的發育與發展。因此，推進我國城市群高質量發展，重點解決發展質量和運行效率普遍偏低問題，是我國城市群發展的重要任務，也是推進我國城市群健康可持續發展的關鍵。

二、推進我國城市群高質量發展的核心要義

1.高質量發展的城市群是具有較強影響力和輻射力的城市群

城市群形成的主要原因是由其規模經濟所帶來的集聚力形成的，較強的影響力和輻射力是城市群高質量發展的現實基礎和努力方向，也是城市群健康可持續發展的基本表現。推進我國城市群高質量發展，需要以提高城市群各城市的輻射力和國內外資源整合力為重點，培育形成一批在國際有影響力的城市，建設具有全球影響力的高端制造業中心、科技創新中心和重要的對外文化交流中心，使其成為我國發展的重要戰略支撐和參與國際分工競爭的重要戰略單元。按照構建現代化經濟體系的總體要求，以發展實體經濟為著力點，以提高供給體系質量為主攻方向，加快推進產業轉型升級，因地制宜地培育形成主導產業，培育一批位居世界前列的先進制造業龍頭企業和產業集群，推動產業結構邁向中高端。根據各中心城市的優勢條件，確立差異化的產業發展定位，強化產業分工協作，明確產業對接方向，優化產業布局，促進集聚、集群和特色發展，推進形成“核心城市產業高端化+周圍城市產業特色化”的產業發展空間格局，為城市群發展提供有力支撐。

2.高質量發展的城市群是具有較高運行效率的創新型城市群

城市群發展受到多種動力因素的作用，在知識經濟時代，必須堅持把創新作為第一驅動力，努力打造創新型城市群，不斷提升我國城市群競爭力。實現我國城市群高質量發展，要因地制宜地建設具有較高運行效率的創新型城市群，要以貫徹落實創新發展理念為重點，加快實施創新驅動發展戰略，積極完善創新體制機制，營造優越的創新生態，加速匯聚全球創新資源和創新要素，全力打造各類創新平臺和創新載體，全方位推進科技創新、企業創新、產品創新、市場創新、品牌創新，加快科技成果向現實生產力轉化。要以科技創新為核心、產業創新為重點，集聚推動城市群產業轉型升級，構建現代化經濟體系、產業體系和創新體系，將其全力打造成為國際創新創業中心和世界創新的主要策源地。

3.高質量發展的城市群是傳承創新包容和諧的文化型城市群

文化型城市群建設是我國城市群發展的薄弱環節，也是推進我國城市群高質量發展應關注的重點。我國各城市群要以挖掘豐富的歷史文化資源為重點，精心打造一批反映城市群歷史文化、具有城市群特色的藝術精品和知名文化品牌，提升城市群文化軟實力和影響力。組織實施重大文化項目，因地制宜加強文化園區、文化遺址公園、產業發展基地等重大項目建設，鼓勵國內外大型文化企業在城市群中心城市建立地區總部、文化產品生產基地、研發和營銷中心。著力培育大企業、大集團，優化資源配置，鼓勵和支持大型國有文化企業進行跨地區、跨部門、跨行業、跨所有制的兼并、聯合與重組，引導有條件的文化企業面向資本市場融資，做大做強一批骨干文化企業集團。加快公共文化設施建設，大力推動公共博物館、美術館、體育館、圖書館、基層文化活動中心的建設，提高公共文化服務能力和水平。

4.高質量發展的城市群是全方位多層次寬領域的開放型城市群

對外開放是我國經濟社會發展的重大法寶，也是我國城市群得以快速發展的關鍵。推進我國城市群高質量發展，要實施更加積極主動的開放戰略，堅持引進來和走出去并重，營造法治化、國際化、便利化的營商環境，深化國內外區域合作，構建全方位開放發展新格局，打造具有全球影響力的開放合作示范區。積極發揮優勢、主動融入、服務大局，把實施京津冀協同發展、長江經濟帶發展等國家戰略規劃與“一帶一路”建設緊密結合起來，堅持共商共建共享原則，全面推進與有關國家和地區的多領域開放合作，增強在“一帶一路”的戰略支撐。協同打造一批對外開放平臺，為城市群打造雙向開放高地提供重要支撐。支持城市群進一步完善口岸布局，提升口岸功能，構建全方位口岸開放體系，因地制宜打造集綜合加工、商貿流通、現代物流、文化旅游等于一體的口岸經濟，確保口岸公共衛生安全。全面拓寬開放領域，在繼續抓好經濟領域擴大開放的基礎上，努力實現現代服務業、科教文衛社會事業、城鄉建設、農業等領域對外開放新突破，加快形成全方位、多層次、寬領域的對外開放格局。加快營造法治化、國際化、便利化的營商環境，一方面要營造良好的硬環境，另一方面要以建設廉潔、高效的政務環境和社會環境為重點營造良好的軟環境，加強誠信建設，營造開放、融洽、親商的社會氛圍。

5.高質量發展的城市群是天藍地綠水凈的生態宜居型城市群

良好的生態環境是城市群得以健康可持續發展的前提基礎，是推進城市群高質量發展的關鍵所在，同時也是建設美麗生態宜居家園的必然要求。我國各城市群要以切實樹立生態文明理念為重點，深入實施綠色發展戰略，大力推進生態文明建設，構建完善高效的“斑塊—廊道—基質”生態系統，建設山青水凈天藍、人與自然和諧相融的生態宜居型城市群。大力開展城市環境污染綜合整治行動，實施潔化、綠化、亮化、美化工程，構建城市的生態網絡和生態體系，營造優越的城市生態宜居環境。深入實施重大生態修復和保護工程，構筑具有國際影響力的綠色生態屏障，加快推動與歷史文化、山脈水系深度融合，依托豐富的文化特色底蘊和各具特色的地理風貌，推進歷史文化名城、名鎮、名村保護與建設，打造生態人文風光帶，形成多層次、一體化的生態網絡體系，促進城市群綠色發展，推動城市群經濟社會與生態健康協調發展。

三、我國城市群高質量發展中存在的問題

1.產業同構問題突出

城市群發展的核心在于推進區域經濟發展一體化，關鍵在于形成合理的區域分工體系，尤其是要形成合理有效的區域產業分工體系。這既是城市群能否健康發展的關鍵，也是城市群能否實現整體效益最大化的重點。然而長期以來，由于受行政區劃分割、GDP績效考核評價等多重因素的影響，我國城市群城市職能定位同化，產業同構、同質化現象比較突出，直接影響和制約著城市群高質量發展。如中原城市群在主導產業選擇和重點產業發展方面，鄭州、洛陽、開封、新鄉、平頂山、許昌、漯河、焦作、濟源等9個城市均把裝備制造業作為重點發展產業，有8個城市把生物醫藥產業、新材料作為產業發展重點等。③這些相似的產業定位和產業發展重點，極易引發城市群內部城市間的資源爭奪、惡性競爭、區域大戰，進而導致區域間的重復建設和資源浪費，影響和破壞城市間的和諧發展與區域一體化進程。因此，在推進我國城市群高質量發展過程中，如何正確處理好各城市間產業發展的關系，實現城市群城市間產業的對接、互補與融合，仍然是目前推進我國城市群高質量發展的關鍵和難點所在。

2.資源配置效率低下

城市群是由不同城市組成的區域聯合體，由于主體多元、訴求不一，各城市往往基于地方利益的考慮，從本地區的角度來考慮問題和謀劃發展，缺乏大局意識和整體觀念，從而產生了一系列行政壁壘、市場分割、區域障礙等現象與問題，造成資源的巨大浪費和無序的低價競爭，導致諸如在交通設施建設、跨界水資源使用、生態環境治理以及城市間人員流動上以鄰為壑，阻礙著城市群的高質量發展。同時，由于我國城市群存在等級分明的行政隸屬關系和行政區劃特征，城市群的中小城市和小城鎮在資源配置中往往處于“從屬”和“弱勢”地位，尤其是在不存在行政隸屬關系的城鎮之間存在嚴重的行政分割現象?；诘胤嚼娴目紤]，各城市政府之間存在激烈的非合作博弈，使得各城市政府之間的橫向合作關系受到嚴重阻礙。因此，在我國城市群高質量發展過程中，如何打破“一畝三分地”的定式思維，真正實現城市群資源的優化配置與共享，從頂層規劃到具體執行，還有諸多難題需要攻克。