粵港澳大灣區綠色發展設想

◎ 蔡春林 陳 雨

粵港澳大灣區處于陸海交接地帶，是生態環境敏感、脆弱區域，也是陸海統籌的核心區，因此推動大灣區綠色發展尤為關鍵。當前粵港澳大灣區頂層發展規劃呼之欲出，藍圖和目標漸進清晰，建設世界級的灣區，需要世界級的環境質量作為支撐。我們應該從灣區規模、區域環境、戰略定位等方面，謀劃粵港澳大灣區對標美國和日本等國際先進大灣區的綠色產業發展，從理念上、制度上、體制上、產業上解決環境問題，打造綠色增長極，落實國家區域協調發展戰略，以更高層次的開放型經濟培育貿易新業態新模式，使廣東協同港澳地區在新一輪的全球開放中起引領作用。

一、國際大灣區開發與環境保護的基本理念

目前國際大灣區開發與環境保護的基本理念是在空間布局上陸海統籌，在產業發展上以臨港工業、高新技術產業、污染零排放型產業群建設為主，使其與區域生態環境相協調，宜居宜業，生態優先，適度開發，合理布局，源頭治理，能源清潔，工業環保。

1.宜居宜業，國際知名。灣區經濟作為重要的濱海經濟形態，是當今國際經濟版圖的突出亮點，是世界一流濱海城市的顯著標志。擁有灣區資源稟賦的地區，都在積極打造宜居宜業、國際知名的綠色經濟增長極。

2.生態優先，適度開發。如果以經濟效益為導向，則存在過度開發傾向，灣區建設應遵循生態優先的原則，按照循環經濟思路和標準，保護生態環境。

3.合理布局，源頭治理。在“灣底”部分以高新技術、污染零排放型產業群建設為主。“灣邊”附近的周圍區域以生態涵養、資源和環境保護為主。特別注重保護周邊農田、林地、水域和濕地等灣區生態環境的支柱。致力于科學調整工業布局，使其與區域生態環境相協調，加強灣區濕地和其上游地區的森林公園、自然保護區的建設，開展沿岸的山地植被改造，加強沿海灘涂資源、生物資源的保護和利用。

4.能源清潔，工業環保。大型重工業項目對生態環境的影響是不可避免的，但可以通過采取先進的清潔生產技術和有力的環保措施，將環境污染減至國家標準允許的最低限度。通過國際清潔能源和環保產業合作，提升灣區綠色經濟比重，引領世界知名灣區發展方向。

二、國際先進灣區開發的環保經驗及教訓

美國舊金山灣區和紐約灣區在建設初期就通過制定改善水質和轉移重污染企業法規、鼓勵高新技術企業發展條例和減少碳排放備忘錄等，共同推進灣區可持續社區發展，不僅整治了污染，也創造了良好的自然、生態和文化。而日本的灣區建設由于起初陸海統籌意識不強，海洋開發活動多集中于近岸海域，導致水質惡化、空氣質量下降、海洋生態災害頻發，后經過治理得到改善，但是付出了較大代價。

（一）美國灣區

美國的舊金山灣區和紐約灣區均為全球知名的灣區，開發過程中特別注重順應自然，保護生態。開發之初就將灣區定位為綠色環保城市，調動社會力量開發與利用清潔可再生能源，新建筑設計與老社區改造注重節能與環保，擴大綠色產業規模和盈利能力，實現綠色投資及產業的商業可持續。與此同時，鼓勵政府和企業發展城市公交與低排放的交通工具，推廣居民生活垃圾分類回收利用，原生態地保留與擴大城市綠地和菜園等，為居民的綠色生活方式提供更多的選擇，提升普通民眾綠色環保意識，逐步實現可持續發展。

（二）東京灣區

東京灣區先污染后治理，代價很大。東京灣位于日本本州島中部太平洋海岸，環東京灣區域是日本的政治、經濟和產業中心。灣區涵蓋東京都、神奈川縣、琦玉縣和千葉縣等“一都三縣”。東京灣區開發建設在環境保護方面走過彎路，在20世紀40年代開發初期，建設了很多資源型工業，填海造地，發展臨海型工業園區，工業、人口密度高度集中在灣區，用地緊張、水資源不足、陸地下沉、交通擁堵、自然災害頻發，在實現經濟高速增長的同時，出現了日益嚴重的空氣污染、水污染、近海污染等環境問題。東京灣有機物污染從1955年開始急劇增加，20世紀90年代以來，赤潮頻發，給近海養殖業帶來災難性后果。東京灣地區的城市化開發、經濟優先的發展戰略導致環境惡化的現象并沒有使該區域居民更多地感受到經濟繁榮帶來的好處，民眾要求改善東京灣生態環境的呼聲越來越高。自20世紀70年代開始，日本政府相繼通過了《水污染防治法》《公用水面環境標準》以及《港灣法》等法律法規，1994年制定“建設環境和諧友好型港灣——生態港灣”政策，成為港灣環境行政管理的方針。自2013年開始實施的為期10年的《東京灣再生行動計劃（第一期）》，以“削減陸地負荷”和“環境改善”以及“監測實施”為目標，極大地推動了港區生態環境的治理與改善。經過多年的努力，東京灣區環境有了明顯的改善。

三、粵港澳大灣區環境治理現狀及建議

（一）粵港澳大灣區環境治理現狀

粵港澳大灣區在推進環境共同治理方面的歷史由來已久，也已經取得了一些成就（見表1）。與京津冀、長三角等城市群相比，粵港澳大灣區環境質量相對較好，但距離世界級水準還有較大的差距。

部分近岸海域以及河流污染嚴重。珠三角近岸海域、主要河口污染仍然較為嚴重，海洋生態系統穩定狀況不容樂觀。2016年6月，廣東省發布《2015年廣東省海洋環境狀況公報》稱，珠江口海域水質處于劣四類海水標準，同時，深圳河、淡水河、茅洲河、小東江、獨水河、前山河等跨界河流污染狀況仍然突出。

大氣污染狀況仍然嚴峻。由于區域內資源與能源的消耗較大，珠三角地區大氣環境質量總體下降，酸雨發生頻率較高、臭氧濃度高、灰霾天氣頻發。2015年，珠三角PM2.5年均濃度為35微克/立方米（2016年為32微克/立方米），而紐約地區約為10微克/立方米，東京約為13微克/立方米，差距較為明顯。近幾年香港、澳門兩地空氣質量持續改善，但PM2.5仍是影響澳門空氣質量指數的主要污染物之一，而O3則是影響香港空氣質量的主要污染物。粵港澳大灣區初步構建了政府間環境合作的行動框架，環境合作不斷拓展和深化，并取得了一定的治理成效，但是粵港澳區域大氣污染聯防聯控工作仍徘徊在技術協作層面，三地依然按照各自的法律法規和行政舉措對區域大氣污染進行治理，這種合作方式缺乏長效的保障機制。

從能源使用角度來看，香港等城市目前可再生能源發電還非常有限，清潔電力依賴輸入核電。澳門終端能源消費量自2009年以來持續增加，幾乎100%都來自化石能源或外購電，清潔低碳能源發展幾乎沒有起步。《珠三角城市群綠色低碳發展2020年愿景目標》中提出，2020年，非化石能源占能源消費總量比重提高到26%，清潔能源使用狀況較為嚴峻。能源使用效率方面形勢也不容樂觀，有調查表明，2017年廣東省高能效等級家電銷售占比全國最低，居民使用節能高效家電的意識不強。澳門博彩酒店業發達，用能方式相對粗放，目前仍沒有設置強制性的節能減排目標，節能工作僅僅是自發行為，具備很大的節能空間。粵港澳地區跨城市間的軌道交通系統有待完善，目前私家車使用率較高，公共交通方面降低能耗潛力巨大。

（二）粵港澳大灣區環境協同治理的建議

1.綜合各區域意見，共同制定粵港澳大灣區環境保護治理規劃。首先，應當對于灣區水環境的合作治理進行細致規劃。堅持水陸統籌、流域統籌，建立健全跨界水污染治理體系，同時優化調整珠三角地表水環境功能區劃和近海功能區劃。其次，應該對區域大氣污染聯合治理進行相應的規劃引導，建立大氣污染綜合防治體系，改善灣區空氣質量。

2.完善灣區環境治理的合作機制。一是完善組織機制。完善包括中央層面、粵港澳層面、地市與港澳層面在內的多層級責權明晰、多元主體互動的區域協調機制總體框架。二是健全利益協調機制。通過締結環境合作協議、建立利益訴求表達平臺，使城市間的利益糾紛得到及時反映和反饋。三是完善聯防聯控機制。盡快建立粵港澳大灣區水環境監測網絡和相應的數據庫系統，優化升級珠三角區域大氣監控網絡。建立區域機動車污染監控平臺，研究和建立區域主要大氣污染物排放源清單開發方法與業務系統，完善大氣排放源清單動態更新工作機制（王玉明，2018）。

表1 粵港澳大灣區環境聯合治理進程

3.提高用能主體節能減排的主動性。利用好節能補貼、碳稅等財稅政策，鼓勵用能主體進行節能低碳改造，提高節能減排主動性。同時開展節能低碳宣傳培訓，鼓勵消費者購買能效等級高的用能產品，引導形成節能低碳綠色的消費方式，減少奢侈型、浪費型消費。

4.進一步深化大灣區大氣污染合作治理。建立粵港澳三方區域大氣污染減排方案，進一步優化區域大氣環境管理指標體系。同時繼續加強大氣污染防治的合作，完善區域空氣質量監測網絡，深化對珠三角區域空氣污染機理的研究。持續推進粵港“清潔生產伙伴計劃”，進一步推動企業實施清潔生產。

四、對粵港澳大灣區綠色產業建設的設想

與國際先進灣區相比，粵港澳大灣區的生態環境質量是其發展的一個突出短板。作為“一帶一路”倡議的戰略支點、珠三角制造業的核心區域、自由貿易港建設的重點港口群，粵港澳大灣區發展過程中迫切需要倡導綠色行為規范、培育綠色產業體系、布局節能環保項目，以推廣普及清潔能源、開展灣區清潔美麗計劃等為重點的保護生態環境的產業措施。

1.激活灣區發展潛力。國際上比較有名的灣區開發程度已經很高，與城市間的融合度也較強。而尚未充分開發的粵港澳大灣區很多地方仍是綠色一片，特別是珠西肇慶有著廣闊的發展空間。在惠州和肇慶，空間和生態都成為其主打的王牌之一。其中，惠州定位為“綠色化現代山水城市”，既是生態擔當，又有港深腹地優勢，極有可能成為“城市未來”。而肇慶則有著發展空間廣闊、成本優勢明顯等特點。珠三角9個城市中，肇慶是土地面積最大的市，但當前的土地開發強度只有6.2%，僅為珠三角平均水平的1/3，是大灣區內土地開展強度最小的城市。這些區域開發程度低，恰恰說明開發潛力巨大。通過大灣區的協同發展，香港和澳門能夠突破地域的限制，發揮港澳綠色產業優勢，解決發展的單一化問題；而廣東及內地其他的企業缺乏綠色產業發展經驗，需借助港澳之力，實現共同發展。

2.堅持陸海統籌，有度有序合理開發海灣資源。陸地和海洋是一個緊密關聯的整體。要以“十三五”規劃和國家主體功能區規劃為指導，統籌各類專項性規劃，有度有序地開發利用海灣，可持續地推進灣區城市建設（王玉明，2018）。要嚴格控制近岸海域開發強度和規模，保證深遠海適度開發，防止人為割裂陸海聯系和不計代價盲目開發海洋。在經濟社會發展、資源優化配置、人居環境改善等方面，要全面統籌、周密謀劃，促進海陸兩大系統的良性互動和協調發展，開創陸地文明與海洋文明協同發展的格局。

3.倡導綠色行為規范。借鑒國際知名灣區經驗，將粵港澳灣區定位為綠色經濟帶，加快構建綠色行為規范體系，積極構建對“陸海林田湖”進行統一管理保護的體制機制。香港和澳門這方面做得比較好，現在需要制定統一的綠色行為規范，從基礎做起，在理念認知、行為習慣、制度保障等方面逐步規范，關鍵在于執行，內化于心、外化于行、固化于制，包括常見的諸如垃圾分類、廢品回收、環境清潔綠化等都要從普通的居民和企業著手，點滴積累，久久為功，形成綠色工作、綠色生活習慣，建成綠色灣區。

4.培育綠色產業體系。應用先進的灣區開發設計理念，以產城一體化的規劃思路，以高端化、智能化、綠色化和服務化為導向，加快構建以低消耗、低排放、低污染為特征的現代產業體系，主打旅游會展、醫療保健、教育培訓、外企駐地、近岸金融、電商基地、新興科技等產業，大力發展清潔能源和可再生能源、綠色建筑、綠色交通和綠色消費等，逐步形成開放的經濟結構和高效的資源配置能力，發揮引領創新、聚集輻射的核心功能，打造生態、開放、宜居、國際化的一流灣區綠色產業體系。

5.布局節能環保項目。早在2016年，國務院發布的《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》，將包括大灣區城市群在內的泛珠三角區域戰略定位為生態文明建設先行先試區，通過加強流域水環境、區域大氣污染綜合治理，強化區域生態保護和修復等方式，協同推進生態文明建設。

6.與現有國際合作機制對接。國務院對泛珠三角區域提出了全國改革開放先行區、全國經濟發展重要引擎、內地與港澳深度合作核心區、“一帶一路”建設重要區域、生態文明建設先行先試區等五大戰略定位。作為國家重大戰略密集疊加的地區，灣區城市要找準國家重大發展戰略疊加點，實現灣區城市發展與國家重大戰略之間的有效銜接。緊密結合“一帶一路”“中葡論壇”等國際合作機制進行對接。例如，在運行機制上推動建立決策共商機制，在產業發展上著力推動金融與科技的融合，建設綠色金融和“云灣區”；在文化上促進融合共生，提升文化歸屬感和認同感，做實粵港澳大灣區建設的民意根基。通過共商共建，實現粵港澳三地創新發展、協同發展、共享發展、綠色發展。

7.以創新為驅動力，推進灣區城市綠色化發展。隨著全球經濟形勢的變化，要從要素驅動、投資驅動逐步轉向創新驅動。要準確把握灣區城市的發展方向及重點，建立囊括人才、研發、產品、市場等各方面因素的綠色創新支撐體系，開展資源生態環境領域關鍵技術和前沿技術攻關，把綠色創新理念融入發展各領域各環節，推動綠色轉型的持續發展。生態文明建設同供給側改革的目標是不謀而合的，要以灣區優質產業為抓手，推進生產方式綠色化，提高全要素生產率，推進灣區綠色化發展，助力供給側改革。