城市社區治理的橋梁：社區大樓管理小組運作機制案例與啟示

◎ 張振洋

一、引論

中國經濟的高速增長推動著傳統國家向現代國家的劇烈轉型，轉型期同時也是各種社會矛盾的多發期。如何解決社會矛盾，維持社會的持久穩定是眾多轉型國家共同面臨的重大理論和實踐問題。基層社區作為國家的細胞，它的治理狀況對于維護國家的安定團結和長治久安具有十分重要的意義。西方發達國家的經驗告訴我們，盡管政府可以推進現代國家形成，并在經濟社會發展中起主導性作用，但是社會的問題可以由社會自己解決。

新中國成立以來，中國城市社區經歷了將近70年的變遷。無論各地發展經驗多么千差萬別，它們都在經歷著由傳統行政化治理向多元合作治理的階段。然而，傳統的行政化治理正遭遇越來越嚴重的內卷化問題，政府的投入無法保證其可持續性。更為重要的是，行政化治理無法妥善解決諸如居民參與積極性不高、社區利益的表達和綜合、共識營造和社區沖突等問題[1]。針對于此，目前上海市的城市基層社區正通過區域化大黨建的形式，整合社會各方面資源、調動社會力量的積極性，有效地開展基層社區建設。

傳統的社區治理研究由兩大路徑組成，一是自上而下的路徑，一是自下而上的路徑。前者關注國家、政府等行政力量對于社區治理的干預和控制[2]，其主要手段是行政命令和動員[3-4]；后者關注基層力量，尤其是社會組織和公民個人在社區治理中的作用[5-6]，其主要方式包括協商、合作和參與等[5-11]。然而，傳統的兩大路徑既無法解釋國家在社區治理中逐步對社會進行的權力讓渡，也無法解釋國家對于社區治理的柔性控制。因此，后續研究需要將兩種路徑有機結合，才能更全面地展示和理解國家和社會力量在社區治理中的互動。上海市的區域化黨建工作則為這一理論努力提供了鮮活的案例。盡管在上海市區域化黨建工作中，黨組織引導下的共治和自治路徑各異，在體系建設、機制完善、平臺搭建、骨干培養等方面均進行了一定程度的嘗試，形成了一系列制度化的成果。但是，它們的共性在于在國家力量（黨組織和居委會）的領導下，通過整合社區居民、培育黨員精英領導的基層社會組織，實現對于社會力量的吸納，達成國家與社會的合作。那么，這種主要由黨員精英組成，本質上又具有較強社會性的基層組織在社區治理中究竟是如何運作的，后文將對此進行深入分析。

二、區域化黨建背景下的社區治理：B社區案例

B社區位于上海市P區，面積0.67平方公里，其中綠化面積2.3萬平方米。目前小區共有戶數1596戶，常住人口3917人，其中，戶籍人數2895人，外來人口350人左右，60歲以上人口882人。

社區內多為20世紀90年代初的老式多層公房，是早期為了安置市中心動遷戶以及單位福利分房的項目。產權結構分為售后公房及商品房兩種，其中有18層的3棟高層商品房，共有432戶住家。

2010年世博會后，上海市開始推廣黨員進社區服務群眾的“雙報到”制度，并最終充實完善了“區域化黨建”的制度設計，旨在以黨建為抓手，整合體制內和體制外資源，加強社會建設，不斷滿足社區居民日益增長的物質文化需要。在不斷加強基層群眾工作、提高小區服務質量的過程中，B社區逐步成立了72個樓組，推選產生了80個樓組長，并發展了黨員221人。后文將會展示由6名樓組長的大樓管理小組如何成為溝通國家和社會力量的重要載體。

（一）大樓管理小組

B社區內的居民樓房主要由3棟高層商品房和其他多層的售后公房構成。其中，3棟高層大樓的人口數和老齡人口數約占整個大居民區的1/4，在冊黨員數約占1/3。因為是商品房，業主所支付的物業管理費與售后公房有所區別，所住居民對物業管理的要求也有所不同。由于種種原因，所住居民與原物業公司、業委會的矛盾較深，特別是經歷了與原物業公司的一場司法糾紛后，關系進一步惡化。但是，鑒于大樓各層的樓組長工作能力較強，同時也來自居民當中，內嵌于B 社區，因此他們具有良好的群眾基礎。有鑒于此，B社區黨總支、居委會設想在3棟高層中組成一個管理小組，在物業、業委會、居委之間起到一個橋梁紐帶作用。設想提出后，就得到了物業公司、業委會和3棟高層居民的一致贊同。2011年底，3棟大樓在居民區黨總支的指導下，從12位樓組長中選出6位樓組長（其中4名為黨員），成立了大樓自我管理小組，并由樓組長、居民區黨總支委員Y擔任自我管理小組組長，以發揮黨的領導作用。大樓管理小組的組織結構如圖1所示。

大樓管理小組在3棟高樓的日常管理中發揮著重要的樞紐作用，這在一定程度上源于其特殊的結構設計。從自上而下的角度來看，管理小組要接受社區黨組織的領導，但同時行政化色彩相對較低；從自下向上的角度來看，小組成員全部由大樓居民從12名樓組長中推選產生，必須及時回應居民的基本訴求；從橫向關系上來看，管理小組從大樓居民的利益出發，就大樓管理中出現的問題與業委會、物業公司進行協商討論，充分發揮橋梁作用；與此同時，管理小組充分培養和挖掘自身的群眾基礎，鼓勵小區中的積極分子加入到為社區服務的隊列中來，還組織開展形式多樣的興趣、娛樂活動。

圖1 B社區組織結構圖

（二）運作機制

大樓管理小組作為社區黨組織和居委會與社區居民實現上下互動的橋梁和紐帶，在培育社區認同、服務社區群眾方面發揮了十分重要的作用。下文將重點考察大樓管理小組的運作機制。

1. 資源支持機制

為了解決工作的場地問題，管理小組將3棟大樓的廢棄垃圾房簡單裝修后，創辦起“鄰里之家”作為每周樓組長接待日的固定場所。每周為老年人測血壓、理發的場地問題也一并得到解決。

同時，為了解決管理、服務中資金短缺的問題，管理小組在大樓的門衛室前設立了廢舊物品收集點，把樓組居民隨手扔掉的廢品收集起來變賣，以此來彌補關懷老人、走訪病人等方面的開銷。更有熱心居民將不用的桌椅板凳捐贈到“鄰里之家”，以方便各種活動之用。

除此之外，從2011年開始，3棟高樓的業主還重新獲得了每橦樓房108室的經營收益權。筆者進行調研時，這3間房產主要出租給小區內的外來工，平均每間每月可獲得800元租金收入，一年共計近3萬元積累，是3棟高樓開展各種維修工作的資金來源。為了規范財務管理，每棟樓由兩位樓組長分別負責錢和賬，并且對于每項財務開支都在樓道公告欄上定期、不定期公示。

大樓管理小組運作資金的順利解決為其功能的正常發揮奠定了重要基礎。同時，由于小組的運作資金主要來自社區的租金收入，使其在堅持社區黨組織和居委會領導的同時，更能代表社區居民的利益訴求。

2. 協商議事機制

管理小組最為重要的一個功能就是協商議事，其基本機制充分體現了民主價值、自治精神和服務導向。

首先，各樓組通過樓組長接待日，全面收集大樓居民的各類訴求，堅持“能解決的予以當場解決，不能解決的及時反饋給物業公司、業委會和居委會”的工作原則。然后，在每月一次由管理小組、物業公司、業委會等各方參加的聯席會議上，管理小組就收集到的重要問題與物業公司、業委會進行深入討論，并敦促各方全力加以解決。接著，管理小組會就問題解決的情況接受居民的反饋，并作進一步跟進和協調，切實提高社區居民的滿意度。

目前，大樓管理小組的溝通協調機制主要有定期和不定期兩種形式。其中，每月10號，管理小組都要會同業委會、居委會和物業公司等治理主體一起召開聯席會議，討論上一個月以來社區居民普遍反映的問題，并協力尋求解決途徑。如若遇到法定節假日、雙休日或其他事因，聯席會議擇日另行舉行。另外，如若發生其他需要解決的事項，管理小組會與物業公司、業委會等進行緊急磋商，尋求合適的解決方案。

協商議事機制是社區居民表達利益訴求、實現利益整合的重要平臺，有助于培育社區共識、協調社區矛盾，而大樓管理小組則在其中扮演了十分突出的作用。

3. 社區服務機制

管理小組還主動承擔了部分社區服務的直接提供職責，形成了對行政化公共服務機制的重要補充，成為社區居民自我服務的典型案例。由于小區內的老年人數量眾多，管理小組就發動小區內的志愿者為老年人開展各種精細化服務，如每周五定期為小區老年人進行血壓測量，并準確記錄在冊；每月15號為老年人提供理發服務，若有需要志愿者還主動上門。此外，管理小組還定期、不定期地組織看望獨居老人、小區病人，不斷提升弱勢群體對于社區的歸屬感。

通過開展以上服務，大樓管理小組的功能得到了進一步延伸，遠遠超越了當初“溝通橋梁”的功能定位。公共服務的開展，也進一步地幫助其在社區居民心中積累了績效合法性（performance legitimacy）[12]，使得管理小組與樓棟居民間的交往溫度得以提升。

4. 社區認同培育機制

管理小組還時常扮演著“老娘舅”的角色，積極化解各種鄰里糾紛和家庭矛盾，為小區的和諧和睦發揮了重要作用，使得社區矛盾發現在基層、解決在基層，有效地維護了社區的和諧與穩定，提升了社區居民對于社區的精神認同。

同時，管理小組還經常接受居民區黨總支的指導，串門走訪，宣傳黨和國家的基本政策、防火防盜基本常識，主動詢問社區居民在生活中的困難，鼓勵鄰里互助。另外，管理小組還發動小區老人走出家門，參加唱歌、跳舞等娛樂活動。現在，小區每周三和周五定期舉行的滬劇班活動深受老年人的歡迎。

通過以上活動的開展，大樓居民之間得以相互認識，小區成為了一個“熟人社會”，社會資本得以形成，并開始在社區治理中發揮重要作用；同時，鄰里關系和家庭關系更加和睦。由此，社區居民的社區認同感得以提升。社區認同的提升為一些棘手問題的解決提供了有利條件，電梯整修工作的順利完成就是其中一個典型案例。

三、協同治理整合者：電梯整修工作中的大樓管理小組

3棟高樓建成于1995年-1996年，使用至今已20多年，很多設施都亟待翻新修整，特別是6臺電梯因使用頻率高而破損嚴重，而且最初投入使用時電梯頂部并沒有安裝窗戶，存在一定的安全隱患。3棟高樓的居民多次向居委會、業委會反映，希望問題能夠得到盡快解決，但由于各種原因，電梯問題一直沒有得到解決，成為一個歷史遺留問題。大樓管理小組成立后，為及時回應居民訴求，建立管理小組在居民心目中的合法性，全方位啟動運作機制，主導著電梯整修工作。

（一）群眾路線基礎上的居民訴求輸入與管理小組利益整合

群眾路線是中國共產黨在長期革命斗爭和執政實踐中積累的成功經驗，是實現上下互動的一個重要機制。大樓管理小組建立后通過重拾群眾性治理價值，實現了居民利益訴求輸入與管理小組利益整合的良性互動，尋找到了“一條適宜中國共產黨在群眾動員機制上返本開新、促成其基層組織恢復社會動員活力的道路”[13]。

大樓管理小組成立之后，不僅在樓組長接待日，即使在平時的工作過程中，也陸續有樓棟居民向管理小組表達對電梯安全的擔憂，并急切期待早日進行整修。反映得多了，管理小組就意識到問題的緊迫性，立刻與物業管理公司溝通，督促其盡快提出初步整修方案。

（二）聯席會議中的方案討論與利益分歧顯現

治理問題不僅具有技術性，更具有政治性，涉及方方面面，是一門藝術。實現多元協同是解決治理問題的重要機制。因此，大樓管理小組通過召開所有利益相關方參與的聯席會議，尋找問題的解決方案。

在管理小組、物業公司、業委會和居民代表參加的聯席會議上，各利益相關方均表達出了己方的意見和要求。然而，雙方隨后卻發現彼此之間存在重大的利益分歧，整修方案遇到了阻礙。一方面，根據物業公司的初步方案，物業公司通過工程外包，施工公司的最終報價太高，遠遠高出了居民的預期；另一方面，業委會很難從維修基金中為此次整修提供資金支持，因為維修基金歸屬整個社區業委會，而此次電梯整修只涉及其中的3棟高層商品房。

（三）利益分歧的解決與自我服務決策的作出

很長一段時間以來，社區居民都在等待政府和社區服務，缺乏主動性。毫無疑問，社區自治無法以這種心理狀態為基礎。只有社區居民不斷提升政治效能感，參與社區治理，實現自我服務，才是現代社會公民應具備的素質。在電梯修理工作陷入困境后，大樓管理小組的成員發揮主動性，不斷推進居民的自我服務工作。

聯席會議結束后，電梯整修計劃因資金無法滿足現有方案，一度陷入困境。但是，管理小組在以Y為代表的幾名黨員成員的帶領下，通過周密的調查了解市場行情，最終發現原施工公司的報價遠遠高出市場平均水平，主要是因為包含的人工費用太高。

針對于此，管理小組決定通過自我服務，解決資金與方案不匹配的問題。經過與物業公司協商，并經由樓棟居民同意，管理小組自行到建材市場采購維修器材，由廠方負責安裝，順利地以較低成本實現了對電梯的修繕，成功地解決了廣大大樓居民的訴求。

（四）績效合法性積累與居民認可度提升

積累的治理績效普遍存在于社區黨組織和居委會主導的社區治理中[14]。電梯的成功翻修極大地提高了管理小組的威望，其工作成績和方式得到3棟高樓居民的普遍認可。但是，新問題也隨之而來。高層的住戶習慣性地將電動車等重物帶入電梯，嚴重損壞了電梯廂內的復合地板。

針對這種情況，管理小組經過討論后決定，再為每座電梯添置一塊地毯，同時，管理小組還與居委會、業委會及物業公司一起協商策劃在小區內修建一個專門的自行車、電動機停車棚，以解決高層住戶的停車之憂。同時，針對廣大高層居民所普遍關注的維修資金問題，此次電梯整修及地毯購置的費用則最終通過租金收入來支付。3棟高層的居民在沒有多余支出的情況下，就解決了大家的急難愁盼問題，大大提升了其對管理小組工作的滿意度。顯而易見的是，大樓管理小組通過不斷地解決社區高層居民的現實需要，為自己在社區居民中立足提升了合法性支持。

四、B社區大樓管理小組治理實踐的理論反思

大樓管理小組在B社區的成功治理中扮演了十分重要的角色，實現了居民利益的表達、綜合，提升了對于居民需求的回應度，形成了具有一定普遍性的做法，值得從理論上進一步總結和反思。

（一）自下而上的治理載體能夠提升對現實問題的回應性

大樓管理小組在一定程度上是為了填補業委會的功能缺失而生。之所以如此，是因為3棟大樓的房產性質較為特別，當初業委會的設立并沒有將這種差異考慮進去，也無法對高樓居民的利益訴求作出回應，以致后來高樓居民與業委會、物業公司之間矛盾不斷激化并釀就了一場耗時耗財的官司。

大樓管理小組與業委會同為居民自治的組織，只是二者出現的方式有異，后者是國家法定的，而前者更具基層性。從實際運作情況來看，管理小組更為樓棟居民所接受，究其原因有三：其一，小區（樓棟）的利益更為一致，共同體認同度更高；其二，管理小組衍生出了更多的服務功能，更受居民歡迎；其三，小組能夠容納更多的居民參與，并將自下而上的參與和自上而下的領導很好地結合起來。

管理小組從其誕生到其運作成熟表明，基層自治的成功實踐，關鍵不在于它的組織形式或名稱，而在于其是否能夠在最大程度地動員參與的同時，對民眾的訴求作出及時的回應。而樓棟居民的態度由（對原物業和業委會的）不信任到（對管理小組的）信任的轉變也說明，更好的自治能夠為政府和草根組織提供更多的合法性，從而為基層管理和服務創造更多有利條件。

（二）互信包容的政治文化與權力關系的授權協作是自治成功的軟實力

B社區成功的自治實踐得益于組織上的優良設計和運作機制上的獨特創新，主要體現為以下兩個方面。

首先，大樓管理小組得到了居民區黨總支、居委會、業委會等的授權和包容，由此獲得了“生存權”的合法性。成立大樓管理小組的最初動議是由居民區黨總支根據現實需要提出的，一開始就賦予其組織制度上的合法性，為其順利開展工作提供了基礎；大樓管理小組的成員是由推選后的3棟高樓的樓組長構成的，樓組長長期以來都是居委會開展社區工作的重要幫手，因此，大樓管理小組的工作也在相當大程度上得到了居委會的認可和支持；另外，業委會也將部分管理權限主動讓渡給管理小組。值得一提的是，因為管理小組還不具備獨立的法人資格，3棟高樓出租的108室都是由業委會代其與租方簽訂合同的，而租金的征收、管理和處置等權力則交給管理小組行使。沒有不同組織間形成的包容性政治文化和社會資本，管理小組的成立和運轉是不可能的。

其次，溝通協作的工作方式和靈活多樣的服務提供是管理小組煥發活力的重要原因。新成立的管理小組一方面接受黨的領導，另一方面更加注重對民眾訴求的回應，其工作方式的行政色彩在一定程度上得以消解，這實際上來自于行政化組織的充分信任和授權。同時，管理小組在與樓棟居民、業委會、物業公司等治理主體互動的過程中，也更加強調溝通、理解和雙贏，成為社區治理中黨組織實現柔性控制的重要抓手[2]。

（三）提升社會資本是社區自治的目標和文化基礎

從職責范圍來看，管理小組與現有的業委會和居委會都有一定的重疊，對其性質或工作邊界進行具體界定操作性不強。因為管理小組的一切活動都是圍繞著3棟高樓的居民而展開的，小至空調滴水維修，大至鄰里內部矛盾調解，凡是小區居民的急難愁盼問題，都會直接反映到管理小組來，管理小組將會予以處理。以“人”為中心，關注“人”的需求，整合社區資源予以解決，能夠極大地提升社區社會資本，形成居民對大樓管理小組的高度信任的橫向網絡。

相應地，“情面”也成了管理小組工作過程中所能動用的重要資源。通過參加社區舉辦的各項文體娛樂活動，樓棟居民之間的熟識度和親近感不斷提升，為治理問題的解決降低了交易成本。同時，各樓組長在廣大社區居民中也擁有一定的威望，在解決一些棘手問題的時候，如募捐征集、鄰里糾紛調解等，各位樓組長不僅要曉之以理，更重要的是動之以情，社會資本就發揮了正式制度所不可替代的作用。

（四）黨的領導是社區自治的制度內核

基層自治中黨的作用是必不可少的，這也是用區域化黨建帶動社區建設和治理的前提。一方面，黨的領導可以為基層自治提供正確的方向，為問題的解決提供明確的思路。有時候完全依靠群眾的自發性很難在較短時間內解決問題。B社區3棟高樓的居民雖對原物業公司和業委會不滿已久，但只有在得到黨總支的明確指導后才真正通過大樓管理小組實現了自我組織和自我管理。另一方面，基層黨組織為基層自治提供了必要的組織基礎和人事基礎。管理小組6名成員中，包括樓組長在內的4名成員都是黨員。這完全體現了民意訴求，因為6名管理小組成員完全由樓棟居民推選產生的。而這些黨員之所以得以當選和勝任，是因為他們在平時的工作和生活中能夠很好地發揮先鋒模范作用，擁有良好的群眾基礎。

（五）社區治理的成功建立在成功整合多元化的利益訴求

利益訴求的多元化是現代社會的一大基本特征，它既是推動基層自治的重要動力，也往往構成自治工作順利開展的嚴重阻力。不過，基層自治要充分體現民主討論和協商一致原則，很可能這種自治往往不可能真正做成任何事情，因為總是會有少數人的利益存在。社區內部的多元化利益可以通過加強社區認同感的培養來進行整合，具體途徑包括開展形式多樣的交流活動、加強宣傳等，這也是管理小組目前所致力于從事的工作。但是，社區認同感的形成需要時間的積累，少數人的利益也并不會被完全消除。

另外，B社區的自治實踐實質上還是社區精英帶領下的自治，這是目前的現實條件所決定的，但是它不能替代普通民眾的自發參與和自我管理。如何發揮傳統鄉紳治理的優勢，并在精英的帶領下將更多的群眾發動起來參與社區治理，在一定程度上實現社區治理的去行政化[15]，還需要在實踐中進一步探索。

五、結語

B社區的成功經驗主要體現兩個方面：一方面，堅持社區黨組織和居委會的領導，在體制規定的合法空間內運作；另一方面，堅持社區治理的社會性，充分發揮社區精英的群眾基礎，調動社區居民參與社區治理的積極性。通過自上而下的指導和自下而上的參與相結合，社區共治得以初步形成。在此過程中，大樓管理小組發揮著上情下達和下情上達的“橋梁”作用，是社區合作治理的整合者。

當然，B社區的案例仍然存在一系列問題，集中體現在其可復制性和制度化上。眾所周知，并不是所有的社區都擁有良好的自治骨干，其經驗的可復制性需要考慮其結構性條件。同時，大樓管理小組通過績效累積合法性存在事本主義邏輯，如何實現管理的制度化、實現社區合作治理的常態化，仍然需要今后的進一步探索。